Глобальный кризис и механизмы государственно-частного партнёрства

С овременное государство столкнулось с необходимостью интенсификации темпов развития наукоёмких и капиталоёмких социально значимых отраслей: авиационной, транспортной, жилищно-коммунальной, здравоохранения, жилищного строительства и т.п. Однако государство не в силах самостоятельно обеспечивать должные темпы и уровень их развития ввиду ограниченности ресурсов, как материально-технических, так и кадровоуправленческих. Поэтому в развитых странах, равно как и странах развивающихся, всё большее распространение получают механизмы государственно-частного партнёрства. Например, в Европе уже реализуются не только внутригосударственные проекты, но и масштабные партнёрские проекты по развитию межгосударственной транспортной инфраструктуры.

Государственно-частное партнёрство как форма взаимодействия экономических агентов характеризуется особыми юридическими и экономико-институциональными чертами, отличающими его от классического понимания партнёрства¹. Государственно-частное партнёрство – институциональный альянс, подкреплённый политической волей, между государством и частным бизнесом в целях повышения эффективности государственного управления, использования государственного имущества, реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР за счёт передачи бизнесу ответственности за предоставление традиционных государственных услуг или выполнение функций.

ИЗГАЛИНА Лилия

На сегодняшний день в России только закладывается фундамент законодательной базы института государственно-частного партнёрства (ГЧП) в форме концессионных соглашений. При этом перед российскими специалистами ставится задача не столько переноса опыта Запада, сколько его гибкой адаптации к российским политико-экономическим реалиям с учётом культурно-политических и нормативно-правовых особенностей. Однако следует учитывать, что нетривиальность проблем и возможность политической спекуляции на социальной сфере увеличивает как прямые, так и косвенные политические риски для всех участников партнёрства. Анализ и минимизация рисков требует особого инструмента, позволяющего учитывать не только экономические, но и политические факторы, зачастую имеющие решающее значение для совокупной эффективн ости реализуемого проекта. Подобными возможностя-

1 Соловьев М. М. Партнёрство и современные механизмы управления государственной собственностью // Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт. – М. : МГУУ Правительства Москвы, 2007, стр. 22.

ми обладает методология стратегического планирования1, гибко настраиваемая на особенности проблемного поля и потребности решения конкретных задач в сложных системах2.

С точки зрения стратегического планирования детерминантами государственно-частного партнёрства (набор условий, позволяющих эффективно использовать инструменты партнёрства и управлять его процессом)3 выступают:

– легитимность партнёрских отношений как правомерного института и среди специалистов, и среди широких общественных слоёв;

– транспарентность процесса принятия решений, учитывающего интересы всех сторон партнёрства, в том числе местных сообществ;

– политические механизмы стабилизации взаимоотношений партнёров в идее системы «сдержек и противовесов» как основа контрактных отношений;

– политическая поддержка как самого института ГЧП, так и конкретного реализуемого проекта со стороны государственных органов и общественных организаций;

– эффективная институциональная организация партнёрства;

– справедливое распределение обязательств, условий финансирования проекта и предоставление соответствующих им гарантий;

– положительная репутация участников партнёрства;

– гибкость системы управления отношениями, учитывающая изменения политико-экономической среды;

– постоянное теоретико-методологическое развитие института ГЧП.

При этом особенное значение имеют именно нематериальные, такие политикосоциальные факторы как степень взаимного доверия, репутация, оценка и распределение рисков между партнёрами, равно как и субъективное их восприятие. Так, доверие между партнёрами подразумевает предсказуемость действий как с одной, так и с другой стороны, следствием чего является сокращение неопределённости, интенсификация процессов совместной деятельности и рост их эффективности.

Для России проблема доверия особенно актуальна, так как исторически отношения между государством и частным бизнесом характеризуются его чрезвычайно низким уровнем. В силу того что имущественные и правовые отношения ещё не обрели чёткую законодательную базу, вопрос доверия как основы регулирования правомочий собственности между государственным и частным секторами стоит крайне остро, переводит его из экономической в политическую плоскость. Это приводит к необходимости предусмотреть дополнительные политические механизмы, гарантирующие равностепенный учёт интересов каждого из партнёров и дающие долгосрочные гарантии стабильности этих отношений, обеспечивающие транспарентность условий партнёрства.

На основании исследования специфики российской политической системы и политического процесса, особенностей жизненного цикла и существующих на Западе подходов к управлению ГЧП4 можно сделать ряд предположений, характеризующих особенности стратегического управления государственно-частными партнёрствами в российской практике.

Во-первых, необходим пересмотр, уточнение или внесение различного рода нововведений в условия и форму партнёрства в процессе реализации конкретного проекта в зависимости от изменения его характеристик или внешних условий.

Во-вторых, разрешение спорных вопросов между партнёрами нередко требует участия «третейского судьи», гарантирующего объективность принимаемого решения для обеих сторон. При этом политическая и административная самостоятельность «судьи» является главным условием эффективности принимаемых им решений, их легитимности.

В-третьих, общественная значимость сферы использования механизма ГЧП приводит к значительным положительным и отрицательным экстерналиям (со- циально-политические, экономические и экологические выгоды и убытки третьих сторон), что чревато негативными социально-политическими последствиями. Данное обстоятельство делает необходимым активную информационную и политическую поддержку каждого конкретного проекта ГЧП, активное взаимодействие с третьим сектором, а также разработку инструментария для учёта и оценки экстерналий.

В-четвёртых, достижение доверия между партнёрами возможно только при условиях гарантии прозрачности процедуры выбора партнёра, минимизации коррупции при проведении государственного конкурса, например за счёт проведения независимой экспертной оценки проектов.

В-пятых, несовершенство российского законодательства делает необходимым разработку контрактов особого типа, с одной стороны, позволяющих использовать принципы разных законодательств; с другой – учитывающих потребность в гибкости договорных отношений, необходимость большого числа «степеней свободы» (что может привести к значительным транзакционным издержкам).

Таким образом, обеспечить эффективность партнёрства, а также минимизировать проблему доверия между государственным и частным партнёрами позволяет создание специального института, обладающего не только специальными знаниями в предметной области, но и необходимыми полномочиями. Однако для того чтобы данный институт был действительно легитимен, необходимо гарантировать его полную независимость и придать ему соответствующий политикоадминистративный статус. Корневые компетенции названного института должны позволять и обеспечивать использование инструментария стратегического планирования.

Целями института является интенсификация и обеспечение эффективности использования механизмов ГЧП:

– содействие в развитии сотрудничества между федеральными органами власти, органами власти субъекта РФ и пред- ставителями бизнеса на основании принципов ГЧП, содействие созданию атмосферы доверия;

– разработка и контроль за исполнением гражданско-правовых договоров ГЧП;

– обеспечение эффективности каждого из этапов жизненного цикла ГЧП с учётом интересов всех сторон, а также результативность партнёрства и проекта в принципе;

– координация деятельности участников проектов ГЧП.

Компетенции института должны позволять решать задачи комплексного сопровождения партнёрства, такие как:

– внедрение и увеличение эффективности использования механизмов сотрудничества между органами государственной власти и представителями частного капитала;

– формирование «поля партнёрства» и «атмосферы доверия» за счёт внедрения механизмов открытости и прозрачности во взаимоотношениях частного и государственного секторов;

– совершенствование процедуры заключения договоров и выработки их положений, внедрение новейших технологий управления, в том числе управления качеством и постоянного мониторинга;

– совершенствование мер по контролю за исполнением гражданско-правовых договоров ГЧП;

– рост эффективности взаимодействия государственных органов в рамках ГЧП путём выработки и оптимизации механизмов и стандартов их работы, определения регламентов их взаимодействия.

Из сказанного выше следует, что в России эффективность государственно-частного партнёрства как способа решения системных проблем зависит от того, в какой степени будут учтены политические факторы, прямо и косвенно влияющие как на партнёров, так и на процесс и предмет их взаимодействия. Поэтому в число основных условий входит создание независимого института регулирования партнёрских отношений и управления ими на основании принципов стратегического управления.