Глобальный опыт и перспективы легализации лоббизма в России

Л оббизм – явление, вызывающее противоречивые оценки в обществе.

Негативное отношение обусловлено тем, что продвижение частных интересов происходит якобы в ущерб общественному благу.

Однако все большее число правительств и наций приходят к выводу, что адекватно регулируемый лоббизм на самом деле является основой устойчивости общества и базисом для принятия компетентных решений. На сегодняшний день лоббизм узаконен и регулируется уже более чем в 20 странах мира, причем в большинстве государств это сделано сравнительно недавно – в течение последних 10 лет, в т.ч. в Канаде (2008), Австралии (2009), Австрии (2013), Великобритании (2015), Франции (2017), Бразилии (2018). В России закон о лоббизме обсуждается уже более 20 лет (с 1993 г.), но пока дело не двигается дальше общих дискуссий и отдельных законопроектов, которые не доходят даже до первого чтения в Госдуме.

Юридическое определение лоббизма в США, где эту деятельность впервые узаконили и регламентировали, звучит так: «письменный, устный или электронный контакт с представителем исполнительной или законодательной власти с целью: 1) разработки, изменения, принятия законов (включая законопроекты); 2) формулирования, изменения, принятия норматива, указа, программы, позиции правительства»¹. В Евросоюзе определяют лоббизм гораздо шире – он охватывает почти весь спектр взаимодействия с властью: «деятельность, прямо или косвенно направленную на влияние на разработку и реализацию политики и принятие решений, независимо от средства коммуникации»². Еще более лаконично и широко трактует лоббизм австрийский закон «О прозрачности лоббизма и представления интересов» ( Lobbying-und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz ) 2013 г.: «любой организованный контакт с государственной администрацией с целью влияния на принятие решений в интересах третьего лица»³.

Классик маркетинга Филипп Котлер в одной из недавних статей признает, что «лоббизм по сути своей маркетинговая деятельность» [Kotler 2017], и здесь я с ним полностью солидарен. Лоббисты выступают политическими маркете-рами, но в стремлении групп интересов «продвинуть» свои идеи на «политическом рынке» нет ничего плохого. Напротив, лоббисты порой пробивают путь новыми технологиям, прогрессивным социальным инициативам.

В данном контексте особенно актуально определение, которое дает лоббизму американская Ассоциация профессионалов по связям с правительством: «Лоббисты являются прежде всего экспертами в вопросах государственного управления – его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные “философии”. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей»4 .

С моей точки зрения, именно это определение наиболее полно отражает суть лоббистской деятельности и позволяет нам увидеть ту общественную функцию, которую реализуют лоббисты.

Практика правового регулирования лоббизма

В странах, где лоббисты получили правовой статус, в том или ином виде действует законодательный запрет на прямое общение бизнесменов с госслужащими и депутатами. К примеру, американское законодательство (3 федеральных закона – 1946, 1995 и 2008 гг.) строго регулируют деятельность лоббистов, накладывает на них обязанности отчитываться о доходах, клиентах и даже намерениях, вплоть до детализации задания, полученного от заказчика. Регистрация «представителей интересов» в ЕС добровольна (в отличие от США, где это обязательно), однако она лоббисту не только вменяет в обязанность отчитываться о своих клиентах и тратах, но и дает право входить в состав экспертных групп, запрашивать встречи с чиновниками и знакомиться с документами по запросу, а также право на вход в Европарламент.

Если прямые контакты чиновников и коммерсантов подпадают под понятие конфликта интересов, то лоббистам передается эксклюзивное право вести эти коммуникации на легальной основе. Такую систему нередко критикуют за концентрацию влияния в руках узкой касты интеллектуалов, имеющих узаконенную монополию на медиацию и доступ к властям. К примеру, в Вашингтоне работают около 13 тыс. лоббистов, в Брюсселе – и того больше, порядка 30 тыс., в Лондоне – поменьше, около 4 тыс. [Musters, Parekh, Ramkuvar 2013]. Однако на самом деле такой медиатор между бизнесом и властью идет обществу на пользу, существенно снижая уровень напряженности и повышая качество предварительной подготовки регламентов и законов. Мало кому приходит в голову отказываться от услуг адвокатов или врачей, чтобы защищать или лечить себя самому.

В феврале 2018 г. Министерство труда Бразилии ( Ministério do Trabalho e Previdência Social ) официально признало лоббизм профессией и, таким образом, легализовало этот род деятельности без принятия отдельного закона о лоббизме. Определение звучит так: «участие в принятии политических решений, выработке стратегий взаимодействия с правительством, анализ регулятивных рисков, защиты специальных интересов» [Gozetto 2018: 14]. Это событие в Бразилии для нас особенно актуально, поскольку эта страна сопоставима с Россией по структуре экономики, федеративному государственному устройству, высочайшему уровню социального неравенства и коррупции, наличию огромных труднодоступных неосвоенных территорий, а также по чисто количественным показателям, таким как численность населения и размер ВВП (для сравнения: в Бразилии – 200 млн населения и 2,1 трлн долл. ВВП, в России – 140 млн населения и 1,7 трлн долл. ВВП).

В Бразилии лоббизм на протяжении многих лет ассоциировался с чем-то теневым и вредоносным. В аналитической работе «Лобби и публичная политика» ( Lobby e políticas públicas ), написанной ученым Школы административного и делового управления Сан-Паулу Андреа Гозетто, говорится, что лоббизм стал полностью нелегальным в 21-летний период военной диктатуры (1964– 1985), потому что принятие политических решений было монополизировано небольшой группой лиц и поддерживать негативное восприятие лоббизма было выгодно властям [Gozetto 2018: 25].

Монополизация решений – это прямая угроза общественному благу. Дело вовсе не в том, что это ущемляет демократию (нет никаких доказательств, что именно демократия – наилучшая политическая форма устройства общества), а в том, что ведет к некомпетентным решениям, которые принимаются порой без должной связи с реальностью. Госуправленцы не могут принять правильные решения, не рассмотрев и не взвесив точки зрения нескольких заинтересованных сторон. Они сами понимают, что для принятия решений им часто недостает экспертизы. В ходе опроса, проведенного в 20 европейских странах, 80% чиновников согласились (55% – в целом согласны, 25% – абсолютно согласны) с тем, что прозрачный лоббизм помогает им в разработке правильных решений [Ляпоров 2019].

Институты ЕС не скрывают и даже подчеркивают, что ведут консультации с заинтересованными сторонами – это называется интерактивной политикой

( interactive policy making ). Существует множество разных инструментов и каналов, созданных специально для того, чтобы реальный бизнес имел возможность донести свое мнение до институтов ЕС. Всевозможных советов и в России предостаточно, а вот европейские бизнес-тест-панели и ad hoc -консультации (консультации по запросу) являются живыми механизмами, на которые стоит обратить внимание. Отраслевые дирекции Еврокомиссии сами просят лоббистов дать в кратчайшие сроки (бывает, и в течение 36 ч) свой экспресс-анализ по той или иной теме, поэтому консультации и называются ad hoc (по запросу). Бизнес-тест-панели предлагают широкому кругу компаний высказать свои мнения по предварительным проектам конкретных регламентов или директив. Составляется вопросник, который рассылается всем участником бизнес-тест-панелей, а это около 4 тыс. компаний. На подготовку мотивированных ответов дается, как правило, 1–2 месяца. Управление тест-панелями возложено на дирекцию Еврокомиссии по внутренним рынкам и услугам. Таким образом, в ЕС понимают лоббизм как инструмент обратной связи кабинетной бюрократии с реальной жизнью, и этот вывод для нас чрезвычайно важен [Bauer 2017: 108-110].

Лоббизм нередко называют легализованной формой коррупции, что на самом деле является глубоким заблуждением. Оплата услуг профессиональных лоббистов не имеет ничего общего с коррумпированием чиновников. С таким же успехом мы можем приравнять оплату адвокатов к подкупу суда. В реальности лоббизм является тем набором знаний и навыков, который позволяет избавиться от коррупции за счет открытой конкуренции групп с противоположными интересами.

Это косвенно подтверждается следующим фактом. Если мы сопоставим мировую карту коррупции и легализации лоббизма, то увидим, что в странах, где лоббизм легализован, коррупция существенно ниже. Вряд ли это просто совпадение. Думаю, это связано с тем, что в государствах с легализованным лоббизмом формируется профессиональная GR -индустрия, которая становится «связующим звеном» между интересами бизнеса и государства. «Если лоббизмом занимаются профессионалы, это само по себе снижает коррупциоемкость профессии. Ни один профессиональный лоббист не будет рисковать профессией и давать взятки», – комментировал экс-замминистра юстиции Юрий Любимов¹.

Лоббизм и национальная политическая культура

Когда речь заходит о лоббизме, всегда возникает дискуссия: органично ли признание лоббизма для нашего общества или же это чужеродный элемент для национальной политической культуры? С моей точки зрения, «культурологическая» дискуссия уводит нас в сторону от решения практических вопросов, стоящих перед обществом. Реальность показывает, что альтернативы правовому регулированию нет. Подобный дискурс был характерен для Франции, прежде чем там прошла масштабная лоббистская реформа. Французов и русских роднит похожее устройство власти и представления о социальной справедливости.

На протяжении нескольких десятилетий прозрачность групп влияния во Франции пробовали обеспечить другими методами, избегая открытого признания лоббизма как общественно-политического явления. В частности, в 1958 г. был создан Социально-экономический и экологический совет ( Conseil Economique Social et Environnemental ), состоявший из представителей профессиональных групп (231 чел.) и призванный давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. По замыслу такой совет должен был играть роль своеобразного «лоббистского парламента».

На деле такой механизм оказался нежизнеспособным, как и в России, где аналогичной структурой было «открытое правительство».

В начале 2014 г. во Франции была создана Высшая инстанция по прозрачности государственной и общественной жизни ( La Haute Autorité pour la Transparence de La Vie Publique, HATPV ) – независимый орган власти по мониторингу групп влияния. В апреле 2016 г. был представлен доклад «О возрождении доверия к власти» ( Renouer la Confiance Publique ), подготовленный руководителем инстанции Жан-Луи Надалем, бывшим генеральным прокурором (он прослужил на этом посту 10 лет – с 2001 по 2011 г.). В докладе сформулированы 20 пунктов по восстановлению доверия общества к власти и снижения уровня коррупции во Франции. Легализация и регулирование лоббизма являются одними из важных пунктов этой программы [Nadal 2016: 12]. Снижение доверия к власти прямо связано с сокращением внутренних инвестиций, именно поэтому во Франции лоббистской реформой занимались совместно силовики и финансисты. Закон о прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономики, вступивший в силу в июле 2017 г., вводил регулирование лоббистской деятельности в 2 этапа: сначала обязательная регистрация (до 1 сентября 2017 г.), а затем предоставление первых детальных отчетов о деятельности (до 1 мая 2018 г).

Если принятие в России отдельного закона о лоббизме маловероятно, то вполне реально профессиональное признание лоббизма в качестве легальной профессии (по бразильской системе) – возможно, под другим названием. К примеру, в Евросоюзе говорят: «представитель интересов».

Если признать лоббизм профессией, необходимо будет разработать стандарт профессии и этический кодекс, ввести аккредитацию (реестр) или даже лицензирование этого вида деятельности. Таким образом, у нас даже без отдельного закона появится легальный лоббизм, который позволит адекватно выстраивать отношения между бизнесом и чиновниками, привлекая к этому взаимодействию профессионалов.

Появление лоббизма как легитимной профессии может быть дополнено принятием отдельного закона о конфликте интересов. На сегодняшний день это понятие крайне размыто определено в двух федеральных законах («О государственной гражданской службе», «О противодействии коррупции»), и этого недостаточно. Размер госсектора и объем госзаказов в России говорит о том, что закон о конфликте интересов является критически важным.

Институционализация агентов и групп влияния является шагом к созданию процветающего общества, где происходит открытая конкуренция идей. Легитимный лоббизм открывает возможности финансировать конкуренцию идей и проектов за счет частных лиц. В конечном счете, это помогает обеспечить общество качественными решениями.