Горизонтальные связи как фактор развития экономического федерализма в Российской Федерации

1,2Одинцовский филиала МГИМО МИД России, Одинцово, Россия ,

,

1,2Odintsovo Branch of MGIMO of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, Odintsovo, Russia ,

,

Введение . Федеративная форма государственного устройства, наряду с распределением властных полномочий между центром и регионами, подразумевает наличие нескольких уровней бюджетной системы и возможность перераспределения финансовых средств между этими уровнями.

Экономический федерализм – важный аспект развития сложносоставного государства, при котором первостепенной задачей правительства является решение социальных проблем насе-

ления во всех частях страны. В Российской Федерации реализуется модель вертикального регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающая сбалансированность регионального финансирования. В случае нехватки собственных доходов для выполнения социальных функций бюджет субъекта получает трансферты (дотации, субсидии, субвенции) из центра. Многие экономисты неоднократно отмечали, что вертикальный бюджетный федерализм рождает проблему финансовой зависимости почти 60 % регионов (Лавровский, Горюшкина, 2021). По сути, бюджетная система России работает по модели унитарного государства. В связи с этим уже звучали предложения рассматривать дотации из федерального бюджета не только как средство унификации, но и как способ стимулирования проведения определенной региональной политики, а также проводить не только вертикальное, но и горизонтальное выравнивание финансовой обеспеченности регионов (Мащенко, 2016: 13).

Цель настоящей статьи – раскрыть важную тенденцию развития экономического федерализма России – налаживание горизонтальных связей между регионами.

Методологическим основанием исследования выступает теория экономического (бюджетного) федерализма, которая предполагает существование трех моделей межбюджетных отношений: 1) децентрализованной (американской), подразумевающей автономию бюджетов штатов и сложную систему грантов (Oates, 1972); 2) кооперативной (германской), суть которой состоит в разделении налоговых доходов на федеральные и региональные и перераспределении налоговых поступлений для сокращения территориальных различий в бюджетной обеспеченности (Charlie, 2002); 3) смешанной (канадской), в которой выравнивание бюджетной обеспеченности происходит с помощью единой системы трансфертов и специальных грантов (Суглобов, Черкасова, 2009). Российская модель бюджетного федерализма ближе к кооперативной, однако из-за размеров государства и необходимости избегания центробежных тенденций (включая угрозу сепаратизма), которые наша страна пережила в недавнем прошлом, вся экономическая кооперация сегодня в основном осуществляется по вертикали (между федеральным центром и субъектами).

При написании статьи были использованы следующие методы: анализ нормативно-правовой базы, анализ статистики, мониторинг СМИ.

Степень научной разработанности проблемы . Тема развития горизонтальных связей между субъектами Российской Федерации уже привлекала внимание исследователей. Например, Н.Ю. Коротина разработала концепцию «пространственного экономического федерализма», основанную на формировании системы вертикальных иерархических и горизонтальных экономических взаимодействий, а также на сочетании механизмов прямого и косвенного государственного регулирования и саморегулирования территориальной экономики (Коротина, 2022: 43).

К. Джонсон и А. Юшков, проведя исследования региональных долгов в России, отметили, что более бедные и менее «фискально независимые» регионы имеют меньший доступ к государственным бюджетным кредитам и вынуждены полагаться на более дорогие рыночные долговые инструменты, в частности, на коммерческие кредиты. Кроме того, они проанализировали горизонтальные взаимодействия в выпуске долговых обязательств по регионам России и сделали вывод, что субъекты федерации положительно реагируют на увеличение выпуска долговых обязательств в одном и том же округе (Johnson, Yushkov, 2022: 1).

Между тем А.Е. Судакова и Г.А. Агарков, изучив состояние бюджетной системы России, сделали вывод о том, что ее централизация очень высока и составляет 90 %, хотя за последние 10 лет наблюдается снижение этого показателя. Уровень децентрализации бюджетов субъектов РФ исследователи оценили примерно в 40 %, связывая это понятие с опорой субъектов на собственные налоговые и неналоговые поступления в региональный бюджет. Понятие «горизонтальные связи» было определено ими как выделение межбюджетных трансфертов, анализ которых дает представление о степени централизации/децентрализации бюджетной системы (Судакова, Агарков, 2022: 67).

В свою очередь Н.Ю. Коротина считает, что наряду с вертикальными связями в экономическом федерализме важно развивать именно горизонтальное взаимодействие между регионами, его проявления могут быть более гибкими и разносторонними, способствуют развитию связующих звеньев бюджетной и экономической системы, «порождают свойство интегрированности воспроизводственного пространства» (Коротина, 2022).

Итак, в научной литературе выделяется пока небольшая группа работ, посвященных горизонтальным связям между субъектами РФ, что обуславливает необходимость изучения этого факта и новизну нашего исследования.

Исследование . В Российской Федерации из года в год наблюдается тенденция к предоставлению немного больших прав регионам для улучшения экономических показателей как отдельных субъектов, так и государства в целом.

До 2007 г. помимо межбюджетных трансфертов нуждающимся регионам предоставлялись беспроцентные ссуды. Степень эффективности данного финансового инструмента оказалась недостаточной, так как большая часть ссуд в конечном счете списывалась с долгового обязательства соответствующего субъекта.

Начиная с 2007 г. бюджетные кредиты были предусмотрены только в рамках займа, осуществляемого с федерального на региональные и местные уровни. Однако они также не продемонстрировали изначально ожидаемого эффекта. Более того, майские указы Президента РФ 2012 г. подразумевали большие расходы со стороны субъектов1. Регионы России увеличили долг по кредитам перед федеральным центром, что доказало неэффективность существующей системы кредитования. В связи с этим было принято решение о внесении поправок в законодательство для лучшего функционирования экономики регионов и страны в целом. Например, согласно поправкам в Бюджетный кодекс в 2019 г., закреплялось право субъектов Российской Федерации предоставлять другим регионам субсидии, а также отдельные единицы различной продукции2; ранее этот вид межбюджетных трансфертов был возможен только с федерального уровня на региональный.

Анализ статистики показывает, что уже в 2020 г. объем трансфертов между консолидированными бюджетами субъектов РФ составил 77,5 млрд руб., т.е. вырос на 19 % по сравнению с 2019 г. Правда, и объемы межбюджетных трансфертов в целом увеличились на 40 %, что было связано с необходимостью решения социальных вопросов в сложный год борьбы с пандемией COVID-19 (табл. 1).

Таблица 1 – Перечисление межбюджетных трансфертов в 2020 г. между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, млрд руб.3

	Федеральный бюджет	Бюджеты государственных внебюджетных фондов	Консолидированные бюджеты субъектов РФ	Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов	Итого
Федеральный бюджет		5 183,27	3 698,37		8 881,64
В % к 2019 г.		51,1 %	54,9 %		52,7 %
Бюджеты государственных внебюджетных фондов		13,64	0,09	2 241,48	2 255,22
В % к 2019 г.	–100,0 %	–2,4 %	–90,8 %	8,3 %	7,9 %
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	38,27	2,08	77,55	157,30	275,20
В % к 2019 г.	–10,0 %	–37,4 %	19,5 %	35,5	21,3 %
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов			108,70		108,70
В % к 2019 г.			4 529 053,0 %	–100,0 %	12,6 %
Итого	38,27	5 198,99	3 884,72	2 398,78	11 520,76
В % к 2019 г.	–21,5 %	50,8 %	58,4 %	5,1 %	40,0 %

Данные меры были предприняты в рамках антикризисной политики государства и имели значительный потенциал для укрепления межрегионального взаимодействия. В 2021 г., однако, объем межбюджетных трансфертов между консолидированными бюджетами субъектов РФ снизился до 49 млрд руб. (на 36,7 % к показателям предыдущего года)4.

Хотя данных статистики пока недостаточно, чтобы спрогнозировать, как будет расти субсидирование между субъектами, и оценить позитивные эффекты этой формы сотрудничества, в 2022 г. и начале 2023 г. мы наблюдали, что регионы продолжили предоставлять друг другу субсидии. Показательным примером является передача Москвой различных единиц техники в регионы. Например, в 2022 г. из города федерального значения в другие субъекты поступило почти 800 трамваев, троллейбусов и автобусов1.

В условиях Специальной военной операции взаимодействие между субъектами Российской Федерации получило дополнительный импульс к развитию. Регионы России на своем примере начали демонстрировать новым территориям, вошедшим в состав РФ, силу горизонтальных связей. Например, в августе 2022 г. было подписано соглашение между Тверской областью и городом Бердянском Запорожской области2, предусматривающее отдельные виды помощи жителям Бердянского района. Кроме того, Липецкая область выделила денежные средства и человеческие ресурсы на восстановление Володарского района Донецкой Народной Республики и города Мариуполя: в октябре 2022 г. были начаты работы по восстановлению домов, лицеев, школ и детских садов3. Актуальны примеры передачи различного оборудования в новые регионы Российской Федерации. Так, например, Свердловская область передала более 110 единиц современного медицинского оборудования в перинатальный центр города Макеевки в ДНР4.

В качестве примера передачи денежных субсидий от субъекта к субъекту стоит упомянуть, что в январе 2023 г. Тюменская область и Ямало-Ненецкий автономный округ приняли решение о выделении Курганской области почти 570 млн руб. в форме субсидий для ремонта и строительства объектов инфраструктуры региона5. Ранее Тюменская область на основе договоров о сотрудничестве уже выделяла Курганской области средства для строительства очистных сооружений и ремонта канализационных конструкций. Данные меры были нацелены на решение проблемы загрязнения реки Тобол, протекающей по территории обоих регионов. Благодаря помощи соседей Курганская область получает оперативное содействие в решении вопросов экологии и улучшения показателей жизни населения.

Субсидии от субъекта к субъекту могут стать важным инструментом горизонтального выравнивания между регионами с высокой и низкой бюджетной обеспеченностью. При этом, на наш взгляд, целесообразно предусмотреть меры поощрения для регионов-доноров. Например, нецелевые субсидии из федерального бюджета, которые субъект может потратить по своему усмотрению, или льготные кредиты на длительный срок под низкий процент, а также премии за успешную бюджетную политику.

В конце 2022 г. Бюджетный кодекс РФ был дополнен новыми поправками, в которых закреплялось право субъектов России предоставлять кредиты другим регионам на срок до 3 лет6. Следует отметить, что определение конкретных условий, на которых отдельные регионы готовы выдать другим займы, решено отнести к ведению субъекта, из бюджета которого осуществляется кредитование. Так, например, в марте 2023 г. Алтайский край выразил готовность оказать поддержку другим регионам путем выдачи займов7. 14 марта 2023 г. Правительство Алтайского края приняло соответствующее Постановление, в котором были обозначены условия и порядок предоставления таких кредитов8.

Возможность регионов осуществлять займы друг у друга, не обращаясь при этом на федеральный уровень, позволит более оперативно решать проблемы субъектов Российской Федерации. При этом важной мерой для избегания закредитованности нуждающихся субъектов может стать ограничение объемов запрашиваемых сумм, например, количество заемных средств с учетом обслуживания долга не должно превышать 15 % собственного дохода бюджета региона. Краткосрочные кредиты, на наш взгляд, должны предоставляться только для капитальных вложений, по которым может быть финансовая отдача, а не на проведение социальной политики. В целом расширение полномочий и ответственности субъектов за грамотное осуществление финансовой деятельности должно стимулировать их активность в этой сфере и привести к горизонтальному бюджетному выравниванию, снижению количества дотационных регионов.

Развитие горизонтальных связей регионов России в последние годы подтверждается фактом заключения соглашений о сотрудничестве между отдельными субъектами. Пионером такого вида взаимодействия выступила Москва. Еще в 2018 г. было подписано соглашение между ней и городом федерального значения Севастополем на срок с 2019 по 2021 гг.1 Документом была предусмотрена финансовая помощь ему со стороны Москвы в размере 22 млрд рублей. Денежные средства необходимо было расходовать по целевому назначению – на строительство объектов социальной инфраструктуры. Также субъекты договорились осуществлять сотрудничество в торгово-экономических, культурных, туристических и иных сферах.

Знаменательным также стало подписание соглашения между Калужской областью и Республикой Татарстан 6 июня 2019 г. Их взаимодействие является примером сотрудничества двух экономически стабильных субъектов, которые могут осуществлять помощь друг другу на взаимовыгодных условиях. Калужская область уже долгие годы работает над вопросом повышения инвестиционной привлекательности региона, и в 2019 г. ей удалось выйти с 13-го на 4-ое место по вышеупомянутому показателю. Хороший инвестиционный климат субъектов способствует реализации новых проектов: регионы готовы оказывать помощь компаниям, желающим расшириться на их территории. Кроме того, губернатор Калужской области и президент Татарстана подчеркивают возможность сотрудничества в таких сферах, как автомобилестроение, сельское хозяйство, пищевая и перерабатывающая промышленность. Также регионы договорились о старте субсидируемых региональными бюджетами рейсов Казань – Калуга (первый был выполнен 7 июня 2019 г.), что позволило наращивать туристический и деловой приток в оба субъекта РФ2.

Другим ярким примером является заключение соглашения о сотрудничестве между Пензенской областью и городом федерального значения Санкт-Петербургом в августе 2022 г. на 5 лет. Взаимодействие регионов нацелено на улучшение экономических показателей и, в частности, охватывает такие сферы, как образование, промышленность, спорт, здравоохранение и культура. Власти субъектов планируют улучшить экономические связи регионов, например, посредством открытия торгового дома в г. Санкт-Петербурге, в котором будет представлена продукция, произведенная на территории Пензенской области3.

Еще одной формой установления горизонтальных связей между субъектами является размещение представительств одних регионов Российской Федерации в других. Взаимодействие данного типа подразумевает укрепление экономических связей, представительство интересов отдельных субъектов, в том числе финансовых и экономических, не только на федеральном уровне, но и на региональном. Например, на территории Ростовской области находятся представительства Республики Ингушетии, Чеченской Республики и Республики Северной Осетии-Ала-нии4. Кроме того, в городе федерального значения Санкт-Петербурге размещен целый ряд таких представительств: Республики Калмыкии, Коми, Марий Эл, Татарстана, Ненецкого и Ямало-Ненецкого автономного округа, Архангельской области и др.5

Как отмечает В.Е. Степанов, Республика Татарстан имеет больше всего представительств в субъектах Российской Федерации (Степанов, 2018: 43). Она является одним из наиболее успешных регионов в вопросе развития горизонтального межсубъектного взаимодействия: с ее участием подписаны межправительственные соглашения о сотрудничестве с 80 субъектами РФ1, 41 из которых имеет конкретный план реализации взаимодействия для расширения рынков сбыта субъектов и установления экономических связей.

Также стоит отметить еще одну форму горизонтального взаимодействия субъектов, которая, на наш взгляд, пока недооценена, – сотрудничество в рамках региональных объединений. Примечательным является пример локомотива социально-экономического развития Юга России, существующего уже более 25 лет, – Ассоциации Юг, в состав которой входят Ростовская, Волгоградская, Астраханская области, республики Крым, Калмыкия, Адыгея, а также Краснодарский край и город Севастополь. В рамках данного объединения субъекты обсуждают и принимают меры не только в вопросах развития туризма, строительства социальной инфраструктуры, но и в части сбалансированности региональных бюджетов2, то есть взаимопомощи для равномерного развития всех участников данного объединения.

Примером аналогичного успешного межрегионального взаимодействия является межрегиональная ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье», в состав которой входят Амурская, Магаданская и Сахалинская области, Приморский, Камчатский, Забайкальский и Хабаровский края, Республики Бурятия и Саха (Якутия), Чукотский автономный округ и Еврейская автономная об-ласть3. 11 субъектов Дальнего Востока и Байкальского региона объединились для развития экономического потенциала каждого из них. Производственные и торговые межсубъектные ассоциации способны стать важными институтами развития экономического федерализма, стимулируя экономическую активность, инициируя создание новых хозяйствующих субъектов в регионах, что увеличит налоговую базу для пополнения региональных бюджетов.

Заключение . В Российской Федерации в течение длительного времени реализуется модель вертикального регулирования межбюджетных отношений, что делает государственную финансовую систему слишком централизованной. Однако в последние годы экономический федерализм в России развивается и благодаря укреплению межрегионального взаимодействия. Взаимоотношения субъектов Российской Федерации могут принимать различные формы. Несмотря на значимое участие в этом процессе Москвы как основного актора межрегионального сотрудничества не следует недооценивать усилия остальных регионов по выстраиванию горизонтальных связей. На сегодняшний день субъекты РФ могут не только принимать участие в различного рода ассоциациях, но и подписывать двусторонние соглашения, налаживать экономические связи друг с другом, искать рынки сбыта своей продукции, а также оказывать финансовую и материальную помощь нуждающимся регионам в виде субсидий и межбюджетных кредитов. Перемещение финансовых средств от субъекта к субъекту не только упрощает процесс предоставления бюджетной помощи, делает ее более оперативной, но и снижает уровень централизации финансовой системы, способствует интеграции регионов России. Возможность предоставления субсидий в товарной форме помогает развитию более гибких и разносторонних связей субъектов федерации, что хорошо заметно на примерах помощи новым территориям. Также перспективным направлением могут стать бюджетные кредиты, которые теперь субъекты вправе предоставлять друг другу. Особенно важно оказывать такую помощь не только регионам-соседям, но и тем, кто остро в ней нуждается. На наш взгляд, необходимо продумать меры поощрения для регионов-доноров и тех, кто проводит грамотную бюджетную политику, а также ограничить возможные объемы межсубъектных кредитов и цели их использования для избежания закредитованности отдельных регионов. Наметился новый этап развития экономического федерализма в нашей стране, который характеризуется интенсификацией горизонтальных связей, повышением качества бюджетного процесса и ответственности регионов за успешную бюджетную политику, что, несомненно, будет способствовать снижению централизации и усилению интеграции экономического пространства страны.