"Города-стратеги" на современной карте России

DOI:

Стратегическое планирование социальноэкономического развития на уровне регионов и городов стало применяться в России с конца 1990-х годов. Соответственно появились научные публикации, посвященные: 1) теоретическим и методическим разработкам (например, [Батча-ев, 2017; Липина, Cмирнова, 2017]); 2) нормативно-правовому обеспечению стратегического планирования и рекомендациям для органов власти (например, [Бухвальд, Валентик, 2015]) и 3) наблюдению за практикой стратегического планирования (например, [Климанов, Будаева, Чернышова, 2017]).

Данная публикация относится к третьему типу из вышеперечисленных и касается относительно узкой и, казалось бы, простой задачи – описать фактическое распространение стратегического планирования в России на муниципальном уровне. Задача представляется актуальной, в частности, для дальнейших международных сравнений [Policy Paper on Urban Strate ... , 2010] и углубления представлений о периодизации истории становления стратегического планирования в России.

В 2014 г. был принят закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Федеральный закон ... , 2014], регламентирующий процессы стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (далее – ФЗ № 172). Вскоре был создан Федеральный государственный реестр документов, который должен был бы обеспечить достовер- ность и своевременность представления информации о документах стратегического планирования. Данный публичный реестр был создан на базе «Государственной автоматизированной информационной системы “Управление”» [Государственная автоматизированная ... , 2019].

На 31 декабря 2019 г. в этой базе собраны 139 стратегических документов регионального уровня и более 3 400 стратегий, планов мероприятий по реализации стратегий или государственных программ муниципальных образований, а также документы территориального планирования и другие важные нормативно-правовые акты. К сожалению, данная база несовершенна, ей присущи неполнота, технологическое несовершенство и неудобство поиска информации. При анализе документов субъектов Федерации это не столь заметно, но работа с данной базой при изучении муниципального уровня весьма затруднительна.

Соответственно сплошное исследование даже относительно небольшой группы муниципальных образований на предмет наличия стратегий представляет собой актуальную и непростую научную задачу.

Цель данного исследования – сформировать базу из всех официальных документов муниципальных образований (городских округов, городских округов с внутригородским делением и городских поселений) долгосрочного социальноэкономического планирования, утвержденных местными нормативно-правовыми актами в период с 29 июня 2014 г. по 31 января 2019 г., а также провести анализ этой базы.

Временной период выбран не случайно – это первая пятилетка действия ФЗ № 172, в этот период могли проявиться новые черты городских стратегий, связанные с учетом рекомендаций данного закона. Поэтому наличие полной базы стратегий этого периода – важная предпосылка дальнейших содержательных исследований.

Изучение истории стратегического планирования мы проводим не впервые. В 2013 г. в рамках исследования «Распространение практики стратегического планирования в городах России: 1997–2013 гг.» [Жихаревич, Прибышин, 2013] в результате анализа истории распространения технологии долгосрочного стратегического планирования в крупных, крупнейших городах и «городах-миллионерах» было найдено 130 документов, принятых с 1997 года. Более того, на основе изучения динамики их утверждения было выделено 3 хронологических этапа: 1-й этап – с 1997 по 2006 г.; 2-й этап – с 2007 по 2009 г.; 3-й этап – с 2010 по 2012 год.

В 2014 г. было проведено исследование «Муниципальное стратегическое планирование в России между кризисами» [Жихаревич, Прибы-шин, 2016], в рамках которого было обосновано, что третий этап продлился дольше 2012 г. и, предположительно, завершился с принятием ФЗ № 172 в 2014 году.

Несколько отличается оценка этапов, основанная на анализе стратегирования на уровне субъектов Федерации, предложенная А.Г. Шело-менцевым, С.В. Дорошенко, Е.А. Трушковой и А.П. Шихвердиевым, по мнению которых начиная с 1993 г. можно выделить пять этапов эволюции стратегического планирования в регионах России [Шеломенцев и др., 2017]: 1993–2001 гг. – «восстановление» системы планирования; 2002– 2004 гг. – переход на региональные стратегии развития; 2005–2009 гг. – унификация региональных стратегий; 2010–2013 гг. – формирование институциональной и правовой базы новых инструментов стратегического планирования; 2014 – (предположительно) 2018 гг. – оформление системы стратегического планирования в соответствии с новым Федеральным законом.

Начало последнего пятого этапа эксперты определяют принятием в 2014 г. ФЗ № 172, обозначившего три уровня системы стратегического планирования: федеральный, региональный и муниципальный, которые образуют «вертикаль» стратегического планирования на единой нормативно-правовой и методологической базе [Бухвальд, Валентик, 2015].

Таким образом, основываясь на консенсусе нескольких мнений, можно считать, что стратегии, принятые с 29 июня 2014 г., характеризуют отдельный этап, и анализ этого этапа является актуальным. Дополнительным подтверждением данного тезиса стала динамика количества принимаемых стратегий, которая описана ниже.

Описание группы наблюдения и подходов к поиску

В группу наблюдения попали 168 городов с населением более 100 тыс. согласно данным Росстата на 1 января 2019 года. Из поиска были исключены города федерального значения – Москва, Санкт-Петербург и Севастополь.

Стоит принять во внимание, что поиск городских стратегий, который проводился нами дважды, в 2013 и 2015 гг., затрагивал несколько большее число городов. Тогда в группе наблюдения было 174 объекта. Кроме уменьшения численности населения некоторых городов, например – Воткинска, Сарапула, Междуреченска, это связано еще с двумя причинами.

Во-первых, в прошлый список были включены не только 164 города с населением не менее 100 тыс. согласно переписи 2010 г., но и 10 городов, которые имели население более 100 тыс. чел. на момент переписи 2002 г., потерявшие к 2010 г. часть населения и выпавшие из данной группы.

Во-вторых, изменения в составе списка обусловлены вхождением в состав России Республики Крым.

По итогам поиска в этой базе городов за период с 1996 по 2013 г. удалось обнаружить 130 стратегических документов или бесспорных однозначных упоминаний о документах стратегического планирования [Жихаревич, Прибышин, 2013]. Позднее был выполнен поиск документов, подготовленных в 2013 и 2014 гг., и, таким образом, количество документов, принятых на момент утверждения ФЗ № 172, составило 144 [Какой должна быть ... , 2015].

В исследовании 2019 г. поиск проводился в следующей последовательности. В первую очередь был изучен Реестр документов стратегического планирования. На втором этапе был организован поиск на сайтах городских администраций и городских законодательных органов. Кроме того, использовалась поисковая система Яндекс: делался запрос, содержащий слово

«стратегия» и название города. Многие документы были обнаружены на сайтах справочных правовых систем или в региональных базах стратегических документов.

Стратегия считалась найденной и соответствующей критериям поиска, если удавалось обнаружить местный нормативно-правовой акт, определяющий официальный статус документа.

Анализ результатов поиска

По итогам поиска сформирована база стратегических документов. В нее вошли 94 стратегических документа, принятых в 87 городах, что составляет 51,8 % от всех городов исследованной группы; 7 городов успели утвердить по две стратегии.

Стоит отметить, что в части городов, не принявших новые стратегии, продолжают действовать принятые ранее стратегические документы. В 21 городе такие стратегии были актуализированы. Например, продолжают быть актуальны стратегия г. Екатеринбурга, принятая в 2003 г. (актуализирована 25.05.2018), г. Томска, принятая в 2006 г. (актуализирована 01.03.2016), и г. Белгорода, утвержденная в 2007 г. (актуализирована 27.02.2018). Таким образом, количество городов с действующими стратегиями, актуальными в смысле соответствия ФЗ № 172, составляет 108 (64 % от всей совокупности). У 8 из таких документов горизонтом планирования обозначен 2020 год. У 60 городов либо нет стратегий, либо действуют стратегии, принятые до появления ФЗ № 172 и не актуализированные.

Среди городов изучаемой совокупности, принявших новые документы после появления ФЗ № 172, 37 являются столицами субъектов Федерации, а 50 – не обладают таким статусом. Все они являются городскими округами; в городских поселениях и городских округах с внутригородским делением стратегии не были выявлены.

Из 94 изученных документов 87 были утверждены законодательной властью муниципалитета. В 7 случаях документ утверждался исполнительной властью, а конкретно: постановлением Администрации городов Нижний Новгород, Пенза, Омск, Обнинск, мэрии города Грозного и главы города Смоленска. Один раз, в случае «Стратегии социально-экономического развития муниципального образования Московской области городского округа Жуковский как наукограда Российской Федерации на 2017–2027 гг. и плана мероприятий по ее реализации» документ утверждался исполнительной властью субъекта Федерации – Правительством Московской области.

При анализе различий между размерными группами городов видно, что доля городов, принявших новые стратегии, в группах с населением «100 –250 тыс.» и «500–1 000 тыс.» значительно уступает долям в группах «250–500 тыс.» и «свыше 1 000» (табл. 1).

Однако, если принять во внимание актуализированные стратегии, то ситуация становится ближе к интуитивно ожидаемой – чем крупнее город, тем с большей вероятностью у него есть стратегия. Города из группы «500–1 000 тыс.» чаще предпочитали актуализировать стратегии, а не разрабатывать новые. Рязань, Ярославль, Владивосток, Барнул, Томск и Астрахань уже имели стратегии и внесли в них исправления после утверждения закона. В результате количество действующих и соответствующих требованиям ФЗ № 172 стратегий на 31 декабря 2019 г. в группе «250–500 тыс.» составляет 77,5 %, а в группе «500–1 000 тыс.» – 72,7 %. По последней строчке таблицы наглядно видно убывание доли городов, не занимающихся стратегированием, по

Таблица 1

Распределение городов с численностью свыше 100 тыс. человек по наличию стратегий, принятых или актуализированных в 2014–2019 гг.

Показатели	Размерная группа, тыс. чел.
	все свыше 100	100–250	250–500	500– 1 000	свыше 1 000
Всего городов, ед./доля, %	168/100	93/100	40/100	22/100	13/100
Приняли новые стратегии, ед./доля, %	87/51,8	42/45,2	26/65,0	10/45,5	9/69,2
Актуализировали стратегию, принятую до 2014 г., ед./доля, %	21/12,5	8/8,6	5/12,5	6/27,3	2/15,4
Не имели действующей актуальной стратегии, ед./доля, %	60/35,7	43/46,2	9/22,5	6/27,3	2/15,4

Примечание . Составлено авторами.

мере роста численности. При этом рубеж пролегает на уровне численности в 250 тыс. Меньшие города существенно реже имеют стратегии, чем города с численностью от 250 тыс. до 1 млн. Внутри этого диапазона разница не существенна. А вот среди миллионников доля стратегов заметно выше.

Анализ территориального распределения городов, принявших стратегии после появления ФЗ № 172, показывает лидерство городов УФО, СФО и ДВФО по относительной активности в сфере стратегического планирования (рис. 1). Стоит отметить, что в пяти городах УФО в 2018– 2019 гг. произошло утверждение новых стратегий взамен принятых ранее.

Наименьшая вовлеченность городов в процессы стратегического планирования отмечается в СКФО. Стратегии за последние 5 лет были приняты только в трех городах (Грозном, Ставрополе и Невинномысске) из четырнадцати.

Анализ даты принятия стратегий и расположения городов в субъектах Федерации выявил несколько случаев синхронной разработки большого количества документов в одном субъекте. Наиболее ярко это проявилось в Ростовской области, где в 2018 г. сразу 7 городов утвердили свои стратегии в один год с областной стратегией, которая разрабатывалась параллельно и была утверждена 26 декабря 2018 года. Подобная ситуация имела место в Московской области в 2017 г. (4 стратегии), а также в Республике Баш- кортостан и Ханты-Мансийском автономном округе в 2018 г. (по 3 стратегии).

По году принятия документы распределились следующим образом: с июля, когда начал действовать ФЗ № 172, в 2014 г. было утверждено 5 документов, в 2015 – 8, в 2016 – 12, в 2017 – 17, в 2018 – 34, а в 2019 – 18 стратегий (см. рис. 2).

Города долгое время не активно приступали к разработке новых стратегий. Это связано с тем, что принятие подзаконных актов ФЗ № 172 проходило медленно, и фактически закон до 2017 г. не работал в полной мере. Например, принятие актов, определяющих порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования проводилось до 1 января 2016 года [Ермилина, 2016]. Окончательное формирование пакета всех подзаконных актов происходило до 2017 года.

В 2018 г. отмечен взрывной рост количества утвержденных стратегий, поскольку (с учетом последних поправок в ФЗ № 172) до 1 января 2019 г. должны были быть подготовлены все документы стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней.

Анализ графика динамики количества принимаемых стратегических документов за весь период практики городского стратегического планирования позволяет увидеть, что в 2018 г. количество принятых стратегических документов

Рис. 1. Распределение «городов-стратегов» по федеральным округам *

Примечание. Составлено авторами. * В 2018 г. Республика Бурятия и Забайкальский край были переведены из СФО в ДВФО, но единственные города этих субъектов, соответствующие критериям по численности населения, – их столицы, приняли свои стратегии уже после перехода.

находилось на историческом максимуме. Также наглядно видно, что этап, начавшийся 28 июня 2014 г., является независимым и требует отдельного анализа.

С учетом этой информации можно предложить уточненную агрегированную периодизацию истории муниципального стратегического планирования в России:

1-й этап (с 1997 по 2006 г.) – «инновационное стратегирование» – стратегий относительно немного, каждый случай уникален;

2-й этап (с 2007 по 2014 г.) – «массовое инициативное стратегирование» – появляется мода на городские стратегии как реакция на внимание государства к стратегиям субъектов Федерации вследствие появления и активности Министерства регионального развития РФ;

3-й этап (с 2014 по 2018 г.) – «законное стра-тегирование» – разработка городских стратегий, вписываемых в законодательно сформированную вертикаль стратегического планирования.

В 2019 г. стратегии продолжили разрабатываться и утверждаться во всех федеральных округах: 5 – в ЦФО, по 3 – в ЮФО и УФО, 2 – в ДВФО и СЗФО и по одному – в ПФО, СКФО, СФО.

В основной массе случаев (39,3 %) стратегии утверждались нормативно-правовым актом, датированным декабрем, что является логичным исходя из специфики организации работы по формированию этих документов.

В подавляющем большинстве документов, принятых за время действия ФЗ № 172 – более чем в 60 % стратегий (60 документов) – в качестве горизонта планирования обозначен 2030 год. В 17 стратегических документах рассматривается горизонт планирования ранее 2030 г., а в 17 документах – после 2030 года.

Актуализация стратегий и утверждение двух стратегий в исследованный период

Как указано ранее, часть документов, принятых в исследованный период, подвергалась изменениям, внесенным отдельными нормативно-правовыми актами. После первичного утверждения были затем актуализированы стратегии г. Ангарска, Бийска, Железногорска, Новокуйбышевска, Новошахтинска, Петрозаводска, Смоленска, Ставрополя, а стратегия Реутова актуализировалась дважды за пятилетку. При этом изменения были незначительны и чаще всего касались уточнения показателей.

Отдельный интерес представляют города, в которых актуализация произошла более радикально, и по различным причинам с момента появления ФЗ № 172 было принято уже два стратегических документа. Это произошло в Якутске, Омске, а также в пяти городах Урала: Сургуте, Первоуральске, Ноябрьске, Нижневартовске

Рис. 2. Количество утвержденных стратегий по годам *

Примечание. Составлено авторами. * С 1998 по 2013 г. – анализ по базе из 172 городов по переписи населения 2002 и 2010 гг., с 2014 по 2019 г. – по базе из 168 городов (Росстат на 01.01.2019). В 2014 г. 3 стратегии были приняты до 28 июня (до принятия ФЗ) и 5 – после.

и Нефтеюганске. Первые документы в этих городах были приняты в 2014–2015 гг., а вторые – начиная с октября 2018 года. Обращает на себя внимание то, что первые документы, принятые в этих городах, в большинстве случаев сами подвергались актуализации, а первая стратегия Ноябрьска является самым изменчивым документом, принятым в соответствии с ФЗ № 172 (табл. 2).

Сравнение содержания двух последовательных стратегий, проведенное с использованием авторской методики изучения текстов документов [Жихаревич, Прибышин, 2019], показало, что чаще всего по объективным причинам повышалась такая характеристика, как «преемственность». В целом не было выявлено каких-то однозначных тенденций, которые бы отражали развитие общих подходов к стратегическому планированию (табл. 3).

Таблица 2

Города России, склонные к изменениям стратегии

Город	Дата утверждения первого документа	Актуализация первого документа	Дата утверждения второго документа
Нефтеюганск (ХМАО)	26 июня 2015 г.		31 октября 2018 г.
Нижневартовск (ХМАО)	26 декабря 2014 г.	27 ноября 2015 г., 25 ноября 2016 г.	2 мая 2018 г.
Ноябрьск (ЯНАО)	18 декабря 2014 г.	19 февраля 2015 г., 27 октября 2016 г., 23 марта 2017 г., 23 декабря 2017 г.	23 мая 2019 г.
Омск	9 июля 2014 г.	04 августа 2017 г.	19 декабря 2018 г.
Первоуральск (Свердловская область)	31 июля 2014 г.		28 февраля 2019 г.
Сургут (ЯНАО)	08 июня 2015 г.	01 июля 2016 г.	25 декабря 2018 г.
Якутск	25 ноября 2015 г.	22 ноября 2017 г., 5 сентября 2018 г.	5 февраля 2019 г.

Примечание. Составлено авторами.

Изменения в содержании новых стратегий

Таблица 3

Город	Повысившиеся параметры	Понизившиеся параметры
Нефтеюганск (ХМАО)	Преемственность; изменения отраслевой структуры; социальная политика	Флагманские проекты в экономике, в инфраструктуре, в социальной сфере; внимание к пространственным аспектам; внимание к инфраструктурным проектам; внимание к образованию, культуре, здравоохранению, спорту, безопасности; механизм реализации
Нижневартовск (ХМАО)	Амбициозность; скорость преобразований; безопасность	Флагманские проекты в экономике; внимание к образованию, здравоохранению, спорту; механизм реализации
Ноябрьск (ЯНАО)	Преемственность; амбициозность; внимание к инфраструктурным проектам; внимание к культуре, спорту, безопасности	Согласованность; флагманские проекты в экономике, в инфраструктуре, в социальной сфере; внимание к пространственным аспектам; внимание к образованию, здравоохранению; механизм реализации
Омск	Флагманские проекты в экономике; внимание к безопасности
Первоуральск (Свердловская область)	Преемственность, флагманские проекты в экономике, в инфраструктуре; скорость преобразований; внимание к пространственным аспектам; внимание к образованию, культуре, здравоохранению, социальной политике, спорту, безопасности; механизм реализации	Амбициозность; флагманские проекты в социальной сфере
Сургут (ЯНАО)	Преемственность; флагманские проекты в экономике; изменения отраслевой структуры; внимание к пространственным аспектам; внимание к социальной политике; механизм реализации	Внимание к здравоохранению
Якутск	Флагманские проекты в экономике, в социальной сфере; механизм реализации	Согласованность, внимание к пространственным аспектам

Примечание. Составлено авторами.

Заключение

Итоги обзора показывают, что стратегическое планирование является актуальным инструментом развития для российских городов, ежегодно утверждаются новые стратегии и актуализируются принятые ранее.

Более того, в 2018 г. отмечался небывалый ранее взрывной рост количества утвержденных стратегий, что было обусловлено требованиями ФЗ № 172. В 2019 г. начался спад, который с высокой степенью вероятности будет означать окончание очередного этапа истории муниципального стратегирования. Таким образом, может быть предложена следующая периодизация муниципального стратегического планирования: 1-й этап (с 1997 по 2006 г.) – «инновационное стратегиро-вание»; 2-й этап (с 2007 по 2014 г.) – «массовое инициативное стратегирование»; 3-й этап (с 2014 по 2018 г.) – «законное стратегирование».

Исходная база стратегий представлена для анализа на сайте Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре [Стратегии социально-экономического ... , 2019]. Данная база может быть использована исследователями для анализа городских стратегий по различным параметрам. Например, 82 документа, принятые в период с середины 2014 г. по середину 2019 г., уже были проанализированы на основе авторской методики анализа текстов [Жи-харевич, Прибышин, 2019].

Авторы благодарны студентам Института наук о Земле Санкт-Петербургского государственного университета и НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге за вклад в поиск и анализ стратегических документов.