Городское и земское самоуправление: к вопросу антагонизма между двумя системами общественного представительства (по материалам г. Вятки второй половины XIX - начала XX в.)

Одним из основополагающих принципов радикального реформирования городского самоуправления во второй половине XIX в. было предоставление российским городам финансовой независимости.

Между тем сложилась ситуация, когда функционирование городского управления в данный период сводилось к выполнению административных задач в ущерб насущным проблемам местной жизни. На протяжении второй половины ХIХ в. наблюдается стагнация городского бюджета, в основе которой были заложены законодательные положения. В целом, причины медленного роста городских доходов можно классифицировать следующим образом: 1) возложение на город, без учета региональной специфики, непосильного бремени обязательных расходов; 2) избирательный ценз, заложенный в основу формирования органов городского самоуправления. Был беспечен такой социальный думский контингент, который тормозил повышение основного, наиболее стабильного источника повышения городского бюджета – оценочного сбора с недвижимых имуществ; 3) система налогообложения, которая предусматривала поступление львиной доли с доходов с городских недвижимых имуществ в пользу земства и казны.

Если рассматривать проблему формирования городского бюджета в ракурсе взаимоотношений земства и города – двух систем общественного представительства, раскрывается следующая картина. Взаимоотношения земства и думы в рамках города протекали в трех основных направлениях:

• 1)    решение вопросов городской жизни. На обязанности земств, как губернского, так и уездного, было удовлетворение городских нужд за счет сборов, уплачиваемых с городских недвижимых имуществ. В Вятке деятельность губернского земства состояла в содержании почтово-трактовых улиц, больницы на 100 кроватей с тремя врачами и тремя фельдшерами. Функции

уездного земства в рамках города включали в себя: содержание дома арестуемых, содержание в городе начальных училищ, расходы по ветеринарии;

• 2)    сфера городских коммунальных услуг. Уездное и губернское земства были крупными потребителями коммунальных услуг, оказываемых предприятиями городского самоуправления: водопровода, электрической, телефонной станций;

• 3)    сфера налогообложения. Недвижимые имущества г. Вятки подлежали налогообложению со стороны земств. В свою очередь, земства являлись плательщиками городских сборов: принадлежащие им здания в городской черте подлежали обложению со стороны городского управления.

В первые годы пореформенного периода обе стороны – и земства и дума – стремились к взаимовыгодному сотрудничеству. Например, в начале 70-х гг. губернское земство отпускало городу пособия на отбывание воинской повинности и на содержание городского врача и оспопрививателя [1, с. 96]. Со своей стороны городское управление оказывало содействие деятельности земства в рамках города, обеспечивая отвод земель под благотворительные, медицинские и образовательные учреждения. В 1872 г. дума принимает решение освободить имущества губернского земства от платежа сборов в пользу города [2, с. 96].

Стремление городского управления привлечь земства к решению вопросов городской жизни не всегда находило у него поддержку. Так, в 1872 г. дума обратилась к губернскому земству с просьбой принять участие в ремонте подъездных путей к пристаням. Но земство эту просьбу отклонило [3, с. 246].

На рубеже XIX – начала XX в. наблюдается обострение противоречий между городом и земством. Противоречия возникали, прежде всего, на основе решения вопросов, касающихся обязательств обеих сторон. Так, уездное земство выдвигало перед городом обвинения в уклонении от участия в деле народного образования. Городская дума вполне обоснованно апеллировала к значительным поступлениям в пользу земства доходов с городских недвижимых имуществ.

Финансовое преимущество земства над городом было значительным. Если обложение недвижимых имуществ городским самоуправлением не должно было превышать 10 % с чистого их дохода, то для земства никаких норм налогообложения не устанавливалось [4, т. 24, с. 523].

Рассмотрим, насколько были равнозначны доходы, получаемые земствами с городских имуществ, расходам, производимым земствами на нужды города. На 1908 г. земские сборы с городских недвижимых имуществ составляли 74 748 руб. Из них наибольшая часть – 54 757 руб. – приходилась на долю уездного земства. Реальные расходы уездного земства на город составляли 11 500 руб., то есть были почти в пять раз меньше доходов, получаемых с городских недвижимых имуществ [5, т. 1, с. 131]. Расходы обоих земств на городские нужды составляли 38000 тыс. руб., – в два раза меньше поступающих в их пользу доходов с городских недвижимых имуществ [6, т. 1, с. 131]. Таким образом, как губернское, так и уездное земства не восполняли своей деятельностью тех реальных доходов, которые получали от города. Вот как комментировал данную ситуацию публицист начала XX в. А.В. Колычев: «Земства облагают города не соразмерно сделанным затратам, а на общем основании, по раскладке. В результате львиная доля доходов с недвижимых имуществ города приходится на земство... Широко пользуясь предоставленным им правом обложения городов, земства помимо немногочисленных обязательных повинностей, не несут, однако, для удовлетворения городских, сравнительно громадных нужд, никаких расходов. В результате оказывается, что большие города уплачивают значительный земский сбор, а соответствующего возмещения не получают» [7, с. 26].

В 1908 г., когда в правительственных кругах стал обсуждаться вопрос о выделении городов в самостоятельные земские единицы, вятская городская дума отмечала: «Причина стремлений городов к выделению в самостоятельные единицы лежит в таких несогласиях между представителями городов и уездов, которые красной нитью проходят в течение целых десятилетий существования земств; основою для несогласия служат, большею частью споры о неравномерном обложении имуществ и о неравномерном распределении собранных средств на нужды городов и уездов» [8, т. 1, с. 132].

Местный материал содержит немало сведений об уклонении земства от расходов на городские нужды. Так, взимание земских сборов производилось городской управой. В 1908 г. дума обратилась к губернскому земству с ходатайством о назначении на содержание канцелярии городской управы какого-либо пособия за труды по взиманию земских сборов. Земство отказало, мотивируя тем, что «...всякое участие в расходах на удовлетворение нужд городского населения, хотя и состоящего крупным земельным плательщиком, для земства не обязательно» [9, т. 2, с. 148]. В 1892 г. во время эпидемии холеры, губернское земство отказалось от выделения городу средств на санитарные мероприятия [10, с. 163]. В условиях хронического бюджетного дефицита город был брошен на произвол судьбы. И только вмешательство губернской администрации обеспечило городу выделение средств из земского сбора. В 1897 г., выделив городскому управлению на замощение почтово-трактовых улиц ссуду в размере 19 870 руб. (при этом, как упоминалось выше, содержание этих улиц было на обязанности земства), земство пыталось закрепить их дальнейшее содержание за городским управлением [11, с. 199].

Существенным поводом для разногласий между земством и думой была неравномерность обложения земством налогами городских и земельных имуществ [12, с. 199]. Отмечая причины тяжелого финансового положения российских городов в пореформенный период, Л.А. Велихов писал: «Не менее вредно отразились на городах и те ненормальные финансовые отношения, которые существовали в дореволюционной России между городом и земством... Город и земства, как две голодные собаки, дрались из-за брошенной им кости... Земства (особенно те из них, которые имели крупные городские центры) снижали земские сборы в деревне и почти целиком основывали свой материальный базис и бюджет на городских имуществах...» [13, с. 411].

В 1911 г. губернское земство произвело новую переоценку городских недвижимых иму-ществ [14, с. 84]. Для Вятки это означало увеличение губернского земского сбора с городских имуществ более чем в четыре раза. Между тем в отношении обложения земельных имуществ в уездах никаких изменений не производилось.

Ярким свидетельством потребительского характера земства в отношении города является следующий факт. В начале XX в. уездная земская управа довела до сведения городской думы, что на городские недвижимые имущества приходится лишь 13 % всех доходов уездного земства [15]. Земство даже не ставило вопрос о том, насколько оно само возмещает эти доходы перед городом. Город являлся для земства, прежде всего, стабильным источником доходов, который оно стремилось закрепить за собой. Когда в 1908 г. вятская городская дума возбудила ходатайство о выделении города в самостоятельную уездную земскую единицу, земство (которое при каждом удобном случае подчеркивало бремя своих расходов в отношении города), выступило против [16, т. 2, с. 131]. Предусмотренная законодательством система налогообложения поставила город в положение налогоплательщика, без перспективы равноценных затрат в свою пользу со стороны земств.

Противоречия между думой и земством разрешались несколькими путями:

• -    привлечение высших судебных инстанций (спор о содержании Раздерихинского спуска – в 1887 г. Сенат решил его в пользу города; применение губернским земством новых оценочных норм к обложению недвижимых имуществ в 1911 г.);

• -    привлечение местной администрации (случай с холерной эпидемией в 1892 г.);

• -    заключение соглашения между городской думой и земством (вопрос об устройстве подъездных путей в 1897 г.).

Таким образом, взаимодействие двух систем самоуправления в рамках города можно рассматривать как противостояние по вопросам выполнения своих обязательств. При этом необходимо отметить, что земство не только уклонялось от участия в решении злободневных вопросов городской жизни, но и пыталось переложить на городское самоуправление функции, которые законодательно были закреплены за земским представительством. Говоря о методах разрешения противоречий между городской думой и земствами, необходимо отметить, что органы общественного представительства привлекали административную власть в крайних случаях, предпочитая взаимовыгодную договоренность. Тем не менее имел место антагонизм между земством и думой. В основу его были заложены законодательные нормы формирования материальной базы местного самоуправления: создавалось значительное финансовое преимущество земств перед городом, происходило столкновение интересов обеих сторон в отношении источников поступлений. Модернизация городского самоуправления конца ХIХ - начала ХХ в., значительно увеличив потребность городского хозяйства в инвестировании, еще больше усилила эту конфронтацию.

Ссылки:

• 1.    Журналы Вятской городской думы за 1872-1877 года. 1872 год. Вятка, 1878.

• 2.   Там же.

• 3.   Там же.

• 4.   Там же.

• 5.    Журналы Вятской городской думы за 1908 год. Вятка, 1909.

• 6.   Там же.

• 7.    Колычев А.В. Города как самоуправляющиеся земские единицы. Вологда, 1908.

• 8.    Журналы Вятской городской думы за 1908 год.

• 9.    Там же.

• 10.    Журналы Вятской городской думы за 1892 год. Вятка, 1893.

• 11.    Журналы Вятской городской думы за 1897 год. Вятка, 1898.

• 12.    Там же.

• 13.    Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928.

• 14.    Журналы Вятской городской думы на 1911 год. Вятка, 1912.

• 15.    ГАКО. Ф. 628. Оп. 7. Д. 19. Л. 40.

• 16.    Журналы Вятской городской думы за 1908 год.