Городское самоуправление в пореформенной России: особенности законодательной регламентации

В условиях широкого структурного реформирования социально-экономических отношений, последовавшего после отмены в 1861 году крепостного права в России, перед властью и обществом встала задача преодоления избыточной централизации и бюрократизации власти путем формирования новых институтов самоуправления в губерниях,городах и уездах. Первым из структур самоуправления стало введенное законом 1 января 1864 года земство. С появлением земства неизбежно менялось соотношение сил в российской провинции, где ранее все местные дела практически монопольно вершили правительственные чиновники и местные дворяне-землевладельцы. Эти процессы неизбежно должны были подтолкнуть и принципиальную модернизацию системы управления городами, которое было призвано заменить сложившиеся еще со времен Петра I и Екатерины II традиционные городские учреждения. Накопленный опыт городских учреждений в России XVIII -первой половины XIX века учитывался разработчиками новой городской реформы, которые стремились опереться на наиболее применимые к российским реалиям политико-правовые теории и практические наработки зарубежных стран в сфере местного самоуправления.

Городские реформы должны были стать весьма важным сегментом развития элементов гражданского самоуправления в контексте «великих преобразований» всех сторон социально-экономической и политико-правовой жизни России, развернутых Александром II и поддерживавшими его представителями либерально настроенной и прагматически мыслящей бюрократии. Разработка политико-правовой концепции создания городского самоуправления завершилась изданием Городового положения 1870 года. В ходе этой работы велись активные поиски правовых норм, обеспечивших баланс между управленческими функциями государства и общественного самоуправления, поскольку в период трансформации государство уже не имело возможностей эффективно осуществлять все свои функции, а масштабный индустриальный социаль но-экономический рост и резкое увеличение количества городов и численности городского населения делали практически невозможным адекватное задачам управление всеми сферами местной жизни из имперского центра. По замыслу законодателей в новой системе власти и управления создаваемое местное городское самоуправление в решении местных проблем благоустройства города, транспорта и инфраструктуры, народного образования и здравоохранения, содействия местному хозяйству и ремеслу, торговле и кредиту, социальной поддержки должно было отчасти занять функциональную нишу государства.

Правовые нормы, реализовывавшиеся в деятельности новых органов самоуправления в городах, способствовали не только их экономическому развитию, распространению просвещения и улучшению качества жизни, но и складыванию правовых предпосылок формирования гражданского самосознания, подключению России к общеевропейскому процессу создания передовых, цивилизованных форм государственности, основанных на самодеятельности населения и его волеизъявления.

Важным в правовых позициях реформы 1870 года стало реальное право на довольно широкую самостоятельность городского общественного управления в решении местных проблем, в том числе, на окончательное утверждение годовых смет, которые не нуждались ни в чьем утверждении, а на чиновничью бюрократию возлагался лишь сам надзор за законностью действий городского самоуправления.

К правовым изъянам городской реформы можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы с присущей ей неравенством в пользовании избирательными правами. Это неравенство было усугублено Городовым положением 1892 г., значительно урезавшем избирательные права горожан, особенно для третьего разряда городских избирателей, состоявшего из наименее состоятельных и привилегированных горожан.

Городовое положение 1870 г. стало прогрессивным шагом в эволюционном преобразовании государственной власти и управления по

Проблемы и вопросы конституционного и административного права сравнению с прежними правовыми актами. Будучи построенным на принципах общественной самодеятельности, оно придавало городскому социуму такую силу и влияние, которые могли бы дать мощный стимул складыванию городского гражданского сообщества.

Многократные метаморфозы местного самоуправления в XX веке свидетельствуют о непреходящей значимости социально-политического и нормативно-правового потенциала гражданской самодеятельности и инициативы, которые могут позволить начать строительство гражданского общества снизу и способствовать решению местных проблем на муниципальном уровне, отрегулировав разграничение компетенции между местным самоуправлением, региональными и центральными органами власти.

Основными направлениями научного освоения правового и социокультурного наследия самоуправления городов на территории Татарстана являются более детальное раскрытие внутридумской практики воплощения нормативно-правовых принципов регулирования взаимодействия с центральными и губернскими властями, правовой регламентации хозяйственной деятельности городских дум и управ, а также выяснение правовых компонентов регулирования комиссий и отделов и других структур городского общественного самоуправления.

Комплексная разработка историко-правового опыта городских реформ XIX века позволит раскрыть на правоприменительном уровне важнейшие факторы обеспечения действенного общественного самоуправления, именно: создание и закрепление механизмов осуществления правовых норм; потенциальные правовые возможности осуществления прав самоуправляющихся городов, создание финансово-экономической базы для поддержки реализации самодеятельности населения и материальной дееспособности подотчетных городскому самоуправлению структур; привитие политико-правовой культуры разным слоям горожан для обеспечения осознанной воли в осуществлении своих прав и свобод, для активного участия в городских делах. Таким образом, как в историко-правовом, так и в нормативно-юридическом ракурсах, почти полувековое существование и активная деятельность выборных городских дум и управ представляет собой исключительное важное наследие истории отечественного самоуправления.