Государственная гражданская служба в системе государственного управления современной России: проблемы кадрового обеспечения

Главной задачей государственной службы сегодня и в будущем должно быть улучшение государственного управления общественными процессами, а все преобразования государственной службы должны проводиться с точки зрения их влияния на государственное управление.

В течение последних лет в нашей стране проведена большая работа по реформированию государственной службы. В частности, принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, от 15 августа 2001 г.1, Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)»2.

Новые подходы в организации государственной службы были установлены Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3, который определил виды государственной службы и установил ряд основополагающих принципов их регулирования. Принят и действует Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4.

Новым этапом в реформировании государственной гражданской службы стало принятие 10 марта 2009 г. Указа Президента

Российской Федерации об утверждении Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)»5, целью который является завершение формирования единой системы государственной службы как важнейшего механизма эффективного государственного управления.

Значение института государственной гражданской службы в системе государственного управления предопределяется ее ролью в обеспечении жизненно важных интересов граждан, общества, государства.

В условиях, когда происходит замена одних политических институтов на другие, государственная служба становится инструментом стабилизации ситуации и управления обществом. Экономически эффективная, дееспособная и результативная государственная служба необходима для поступательного развития и реализации основных приоритетов Российской Федерации в области построения демократического федеративного правового государства.

Перед Российской Федерацией стоит задача создать эффективную, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения государственную службу, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности, открытости и обеспечивающую четкую внешнюю подотчетность институтам гражданского общества.

В современных условиях законодательство о государственной гражданской службе можно определить как систему, находящуюся в стадии формирования и развития. Идет поиск наиболее рациональных форм взаимодействия различных государственных органов, формируется новая модель государственно-служебных отношений.

Таким образом, можно выделить, как минимум, три группы проблем:

Во-первых, на данный момент регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации как целостного политического института требует анализа, доработки и дальнейшего совершенствования в целях обеспечения совершенствования системы государственного управления.

Во-вторых, на базе научно-обоснованных ориентиров необходимо разработать эффективную систему организационного обеспечения государственной гражданской службы Российской Федерации, формы и способы профессионального развития всех категорий государственных гражданских служащих, а также оптимальную систему управления гражданской службой в целом, ее уровней и видов, включая реестры, стандарты, квалификационные характеристики и т.д.

В-третьих, процесс реформирования и развития государственной службы не завершен и требует продолжения исследования вопросов ее организации и правового регулирования, что подтверждается принятием Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 267 «Об утверждении федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)», на основании которой будут продолжены начатые преобразования.

Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором – волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как политический институт) может функционировать независимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах.

Базовые принципы организации государственной службы были учреждены в законодательстве дореволюционной России, важнейшими из которых являлись и являются: соответствие действий чиновников российским законам, централизм в организации управления, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти, ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления, исполнение своих должностных обязанностей и др.

Отдельные положения, установленные в дореволюционном законодательстве и характеризующие государственную службу, такие, как запрет родственных связей по службе; ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти; запрет определенных занятий имеют актуальное значение и в настоящее время и могут быть положены в основу дальнейшего развития законодательства, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.

Тенденциями организации кадрового обеспечения федеральной государственной гражданской службы являются: улучшение укомплектованности аппарата многих органов власти; рационализация распределения государственных гражданских служащих по ветвям власти; последовательный рост профессионально-образовательного уровня государственных гражданских служащих, вследствие чего они становятся одной из самых профессионально-подготовленных категорий занятого населения России.

Наряду с положительными наблюдаются и негативные тенденции, в частности, не удалось замедлить тенденцию роста численности федеральных гражданских служащих, обусловленного увеличением штатного контингента в основном в федеральных органах исполнительной власти на местах при стабильном кадровом составе государственных гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов.

Серьезным недостатком остается доминирование в общественном мнении убеждений, что кадровый состав государственной гражданской службы формируется на основе наличия между руководством органов власти и кандидатами родственных, дружественных, земляческих связей. Так, социологические опросы, проведенные в рамках данной научной проблемы, свидетельствуют об устойчивости таких мнений граждан по этому вопросу. И поскольку общественное мнение обладает определенной устойчивостью, то для реабилитации института государственной службы в данной сфере необходимо не только устранение реальных недостатков, но и целостная политика пропаганды открытости.

Протекающие в системе государственной гражданской службы кадровые процессы

(обновления кадрового состава, служебного роста и профессионально-квалификационного развития государственных служащих и др.) являются, в отличие от других сфер жизнедеятельности граждан, объектом непосредственного правового регулирования, прямого управленческого воздействия. Они развиваются в рамках установленного законом нормативного правового поля на основе государственной кадровой политики, определяющей стратегию формирования и использования кадрового потенциала. С другой стороны, ускорение социально-экономического развития общества и усложнение политических процессов требуют адаптирования к системе госслужбы постоянно развивающихся кадровых технологий бизнеса.

В настоящее время реализован ряд мер по формированию резерва управленческих кадров: сформирован резерв управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации, создан Федеральный портал управленческих кадров. Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 1252 образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утвержден ее персональный состав.

Механизм формирования кадрового резерва предполагает разработку и нормативно-правовое оформление целого ряда процедур, начиная от процесса отбора кандидатов и заканчивая обучением его участников. Таким образом, расширение разделов законодательства, касающихся кадрового резерва, является недостаточной мерой: необходимо создание рамочного федерального нормативного правового поля, призванного определить общие принципы, методологию и технологии работы с кадровым резервом. Порядок формирования кадрового резерва должен определяться Положением о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе, которое утверждается Президентом Российской Федерации, что определено в ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако специальный нормативный правовой акт, который бы устанавливал единые требования к формированию кадрового резерва, его структуру, механизмы и технологии его подготовки, оценки готовности и использования резерва на государственной гражданской службе, не принят.

Другой, не менее важной задачей, чем формирование эффективного кадрового состава, в ходе реформы государственной службы выступает задача создания механизма стимулирования роста эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих.

В качестве критерия оценки эффективности системы стимулирования государственных гражданских служащих могут быть приняты положения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»1, в которой определены основные цели и задачи развития системы государственной службы, включая разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирования добросовестного исполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне.

Исследуя проблемы повышения профессионализации государственной гражданской службы, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день заложена правовая основа профессионального образования государственных гражданских служащих, которая подлежит дальнейшему развитию и совершенствованию, а часть проблем носит взаимосвязанный характер и требует скорейшего разрешения.

Решение этих проблем затрагивает многие вопросы перехода России на инновационный путь развития: совершенствование системы регулирования рынка труда, поиска баланса потребностей экономики, ее интересов и интересов личности, достижения высокого качества жизни, более обоснованного

определения форм и уровней развития системы общего и специального образования, создания гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и многих других.

Сегодня дальнейшее развитие системы управления     государственной     службой

Р.Ф. Гарипов невозможно без создания специального уполномоченного органа. Данным органом может выступить Федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.

ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ:

ОПЫТ АГРАРНЫХ РЕФОРМ В РОССИИ И СТРАНАХ ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ

Как известно, в традиционных обществах правами на землю наделен не индивид, а группа. Хотя индивид может иметь право пользования землей, в конечном счете она принадлежит общине, роду, группе.

Частная собственность на землю (т.е. собственность индивидов) в России стала складываться в XVI - XVIII вв. Правом на владение землей, во многом (но не во всем) приближавшемся к праву собственности, пользовались тогда привилегированные сословия: дворянство и духовенство. Но в деревне к началу XX в. преобладала не частная крестьянская, а общинная собственность на землю.

Идея создания масштабного слоя частных земельных собственников путем разрушения общины, перевода общинной земли в частную собственность крестьян связывается с аграрной реформой П.А.Столыпина начала XX в.

Какие же результаты были им достигнуты? По данным Вольного экономического общества, за 1907-1915 гг. из общины на хутора и отруба выделились чуть более 2 млн. домохозяев (10,3% крестьянских семей.)1 За это же время свои наделы (т.е. частную собственность) продали 1,2 млн. (60% будущих «фермеров»). Эти надельные земли покупали в основном банки, земельные спекулянты, сельские и городские ростовщики и торговцы, кулаки, не сеявшие, а сдающие землю крестьянам-беднякам в аренду на кабальных условиях отработок или испольщины («мироеды»). Перепродавали спекулянты купленную у крестьян землю в среднем уже в три с лишним раза дороже (по 150 руб. за десятину). Распродав свои земли, массы обездоленных и безработных крестьян устремлялись в города, что еще более усиливало социальную напряженность. Попытки правительства установить предельную норму скупки земель – не более 6 душевых наделов (в среднем по 7 десятин) в одном уезде – провалились.

Таким образом, превращение земли в частную собственность не привело к укреплению крестьянских прав на землю и созданию массового слоя зажиточных фермеров-собственников. Наоборот, это вызвало дальнейшую поляризацию сельского населения, обезземеление многих бедняков и резкое обострение социальных противоречий, особенно между кулаками-мироедами и многочисленной беднотой.

Крестьяне-переселенцы в Сибири воссоздавали общину заново на новом месте. Крестьянская община в результате реформы не исчезла, а устояла и даже укрепилась, внутренне сплотилась.

Прирост сельскохозяйственного производства в годы столыпинской реформы объясняется не столько введением частной собственности на землю, сколько освоением новых земель в Сибири, а также действием конъюнктурных факторов (рост мировых цен на хлеб, увеличение внутреннего потребления, вызванного ростом городского населения и промышленности, высокие урожаи 1909-1910, 1912-1913 гг.). Однако важнейшей причиной этого прироста нужно считать окончательную отмену с 1 января 1907 г. выкупных платежей, которые крестьяне платили по условиям реформы 1861 г. Эти платежи душили крестьянские хозяйства и составляли гигантскую сумму (только в 1903 г. – 89 млн. руб., почти 50% выручки от экспорта хлеба).2

Таким образом, существенных результатов аграрная реформа Столыпина не дала. В чем же были причины ее неудачи? Долгое время это было принято объяснять нехваткой времени для ее окончательной реализации (сам премьер-министр рассчитывал увидеть ее результаты через 20 лет), вступлением России в I мировую войну и свертыванием реформы, недостаточным финансированием и плохой организацией программы переселения, нежеланием бюрократии и местного дворянства помогать планам Столыпина.