Государственная концепция управления учреждениями социальной помощи и ее реализация во второй половине xix - начале xx в (на материалах саратовской губернии)

DOI:

Цитирование. Олейникова Е. Г. Государственная концепция управления учреждениями социальной помощи и ее реализация во второй половине XIX – начале XX в. (на материалах Саратовской губернии) // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2020. – Т. 25, № 1. – С. 208–217. – DOI:

Введение. Стоит ли государству, планируя и осуществляя социальную политику, рассчитывать на то, что ряд острых социальных проблем можно решить без его непосредственного участия, силами общественной благотворительности? Этот вопрос стал злободневным в России уже в XIX в., в ходе масштабных буржуазных реформ.

Социальное государство в качестве одной из главных своих задач рассматривает обеспечение достойного уровня жизни и условий свободного развития всем слоям населения. Решение этой задачи возможно на основе объединения усилий, взаимодействия гражданского общества и государства. Для выработки эффективной модели такого взаимодействия значительную ценность представляет анализ отечественного опыта, как удачного, так и негативного. Поэтому предмет данной статьи: исследование концептуальных аспектов управления социальными учреждениями и практической деятельности благотворительных организаций на местах, в губерниях и уездах дореволюционной России, мы считаем актуальным.

Задачами статьи являются обобщение основных тенденций концепции управления со- циальными учреждениями, которая развивалась в стране в пореформенный период и выявление особенностей ее практической реализации на губернском и уездном уровнях. На материалах Саратовской губернии такое исследование проводится впервые.

Методы и материалы. В достаточно обширной историографии российской благотворительности вопросам соотношения ее государственной и частной составляющих посвящено сравнительно немного работ. Эволюция понятий «призрение» и «благотворительность» в данном контексте охарактеризована Н.А. Соболевой [20], И.В. Фроловой [25]. Нормативно-правовые аспекты проблемы обстоятельно рассмотрены Г.Н. Ульяновой [23].

Следует отметить работу Е.А. Ерохиной, посвященную деятельности городских органов управления по развитию благотворительности и попечительства в Симбирской губернии [12]. Однако практическая реализация теории трансформации государственно-частной благотворительности в общественную, которая происходила во второй половине XIX – начале XX в., пока не нашла отражения в историографии.

Источниковой базой нашей статьи является социальное законодательство исследуемого периода, работы российских исследователей социальной политики XIX – начала XX в., материалы статистических сборников, периодической печати. При изучении процессов управления деятельностью благотворительных обществ и заведений автором использовались методы обобщения, компаративного анализа.

Анализ. Буржуазные реформы 1860– 1870-х гг. оказали существенное влияние на научное и общественное восприятие проблем социальной помощи населению. Стали появляться работы, в которых исследовались причины неудовлетворительного социального положения народных масс и давались нелицеприятные оценки, обнародование которых не было возможным в дореформенные годы. Так, авторы книги «Смертность, возрастной состав и долговечность православного народонаселения обоего пола в России за 1851–1890 годы» Л. Бессер и К. Баллод проанализировали показатели смертности российского населения и получили ее коэффициенты, которые были значительно выше, чем в европейских странах. Авторы называли главными причинами вымирания населения плохое питание, недостаток врачебной помощи, особенно в деревнях, антисанитарные условия жизни [5, с. 59–60].

Проблемы управления учреждениями здравоохранения рассматривал профессор Я. Чистович [26]. Политика искоренения нищенства стала предметом исследования Е. Максимова [14].

В конце XIX в. появилось несколько фундаментальных работ, авторы которых стремились выявить природу благотворительности, проследить ее эволюцию, определить функции и роль государства в ее развитии. В этой связи следует отметить труд П.И. Лы-кошина – двухтомник «Благотворительная Россия». На основе анализа законодательства им были выделены периоды государственной политики по развитию благотворительности. П.И. Лыкошин считал, что длительное время благотворительность была бессистемной и государство не уделяло ей достаточного внимания. Началом государственной политики придания отдельным действиям благотворительности системного и целенаправленного характера он называл царствование Александра I [6, с. 48, 52].

В 1902 г. по распоряжению министра внутренних дел было сформировано Особое совещание под председательством тайного советника А.А. Тулубьева, целью которого являлся сбор и изучение сведений о количественной динамике и направлениях деятельности благотворительных учреждений в России. По результатам работы Особого совещания был составлен двухтомный сборник «Благотворительность в России», который содержал не только богатые статистические данные, но и концептуальные установки, отражавшие позицию власти относительно сущности и функций благотворительности в новых общественных условиях. Как отмечалось в предисловии к сборнику, при огромном числе лиц, пользующихся посторонней помощью, а также значительных затратах на эту помощь со стороны общества и государства, благотворительность является вопросом общественно-государственным. Государство в своей социальной политике делало ставку главным образом на развитие общественного участия в оказании помощи населению, оставляя за собой функции координации действий благотворительных учреждений и определенный контроль над ними.

Приоритетной задачей государства определялось обеспечение стройности и объединен-ности действий по оказанию всех видов помощи нуждающимся. Один из составителей сборника тайный советник А.А. Тулубьев следующим образом объяснял цели и направленность социальной помощи. Для детей, лишенных родительской заботы, она должна предоставлять возможности вырастить физически и нравственно здоровых юношей и девушек, дав им достаточный запас знаний для удовлетворения своих нужд посредством заработка в будущем. В среднем, работоспособном возрасте – дать обездоленному нравственную и материальную поддержку, которая позволит ему в короткий срок приобрести возможность самостоятельно добывать средства к существованию. В старческом, немощном возрасте – спокойный приют. Не имеющим собственных средств больным всех возрастов, людям, страдающим физическими и психическими недостатками, – медицинскую помощь.

В качестве одного из условий достижения этих целей определялось достаточное количество благотворительных учреждений, которые должны быть распределены по территории страны в числе, соответствующем количеству населения, но не в коем случае не сосредоточиваться в городах в превышающем нужду количестве, чтобы искусственно не привлекать в эти центры больных и неимущих. Второе условие – упорядочение управления благотворительными заведениями, создание специального центрального органа с регулирующими функциями [8, с. 3–4].

Таким образом, формировавшаяся во второй половине XIX в. концепция предусматривала сочетание государственного, частного и общественного начал. При этом государство оставляло за собой роль координатора деятельности частных благотворительных обществ и учреждений. Вопросы практической организации и функционирования заведений общественного призрения, а также основная ответственность за социальное самочувствие широких слоев населения возлагалась на общество в лице земских и городских органов управления.

Рассмотрим изменения в практике организации призрения нуждающихся, которые происходили в течение XIX в. в сфере как государственной, так и частной благотворительности. Государственная система органов социальной помощи была основана в 1775 г. и существовала без кардинальных изменений до 1864 года. Согласно «Учреждениям для управления Губерний Всероссийской Империи» от 7 ноября 1775 г. в губерниях страны были сформированы Приказы Общественного Призрения – государственные органы, задачами которых являлось создание и администрирование «богоугодных заведений» для неимущих слоев населения – больниц, богаделен, приютов, работных домов и т. д. [24, с. 229–304].

В середине XIX в. Приказы Общественного Призрения оставались единственными государственными органами социальной поддержки представителей низших сословий. Согласно Уставу об Общественном призрении от 1857 г. управлять губернским Приказом Общественного Призрения должен был губернатор, в состав руководства включались еще три члена под названием заседателей или де- путатов [19, с. 4]. Они руководили деятельностью социальных учреждений различной направленности. Однако количество этих учреждений было невелико: по данным 1852 г. – 827 на всю страну. Из них учебно-воспитательных – 62, лечебных – 592, богаделен (приютов для содержания не имеющих пропитания увечных и престарелых граждан всех сословий) – 135, исправительных – 38. Общее количество лиц, пребывавших в этих учреждениях, составляло 235 903 человека [6, с. 271].

Рассмотрим деятельность губернских Приказов Общественного Призрения и благотворительных заведений на примере Саратовской губернии.

Резко континентальный климат, частые погодные аномалии, приводившие к потере урожая, скота, жилищ, отрицательно влияли на условия жизни ее населения. Частыми были эпидемии, особенно холеры. Так, в 1830 г. в губернии от нее умерло около 10 тысяч человек. Особенно много жертв было в Саратове (около 3 тысяч) и Царицыне (317). Как подчеркивал А. Леопольдов, «эта пропорция с числом жителей была ужасной» [13, с. 163–164].

К началу 1859 г. численность населения Саратовской губернии составляла 1 578 774 человека, по этому показателю она занимала 10-е место среди губерний Российской империи [21, с. V–VI, XXXII–XXXIII]. В ведомстве Приказа Общественного Призрения полуторамиллионной Саратовской губернии состояло 14 богоугодных заведения. В Саратове их было 4, больница и 3 дома: рабочий, смирительный, для умалишенных [14, с. 14–15]. По состоянию на 1863 г. в них пребывало 3 254 человека [16, с. 12–15]. В уездах Саратовской губернии заведения Приказа Общественного Призрения были представлены только больницами – по одной в каждом из десяти уездных городов. Численность «призреваемых» в каждой больнице составляла от 200 до 400 человек. Так, в Камышинской уездной больнице содержалось 192 мужчины и 10 женщин. Доход ее в 1863 г. составил 1 632 рубля, расход – 2 666 рублей [16, с. 15–17].

Недостаточность государственных учреждений социальной помощи становится очевидной, если учесть, что в тот период в Камышинском уезде насчитывалось 162 насе- ленных пункта, численность населения на 1 января 1859 г. составляла 203 788 человек [21, с. XXXII–XXXIII, 54–62].

Рассмотрим состояние частной благотворительности в десятилетия, предшествовавшие земским реформам. В течение первой половины XIX в. в России возникали частные благотворительные организации, основной целью которых было призрение – оказание социальной помощи нуждающимся всех сословий. Среди них – «Филантропическое общество» (1802 г.), в 1816 г. переименованное в «Императорское человеколюбивое общество», «Вдовий дом» (1803 г.), несколько Воспитательных домов и благотворительные учреждения, состоявшие под покровительством императрицы Марии Федоровны (Ведомство императрицы Марии). В 1828 г. это ведомство было передано императорской Канцелярии. Следуя заведенным правилам открытия благотворительных заведений исключительно с позволения монарха, все эти учреждения возникали чаще всего по инициативе правительства, которое прикладывало усилия для привлечения в них членов путем различных поощрений. Для понимания соотношения государственных и частных составляющих показателен пример создания Московского совета детских приютов. Он был основан в 1842 г. по «Высочайшему повелению», главной его задачей являлось открытие и содержание новых приютов. На его учреждение по распоряжению императора было выдано 2 857 рублей, переданных из средств московского Воспитательного дома. Первоначальная сумма частных пожертвований составила 2 115 рублей. На эти средства в период 1942–1950 гг. было открыто 9 приютов, которые принимали сирот и давали им начальное образование [7, с. 113].

Детский приют был открыт и в Саратове. В 1842 г. на его нужды было передано 1 700 рублей от выручки благотворительного концерта артиста театра Г. Бахметева. Епископ Саратовский и Царицынский Иаков пожертвовал 25 рублей, саратовский губернатор А.М. Фадеев – 50 рублей. Взносы от 25 до 500 рублей сделали еще 33 человека (их фамилии с указанием сумм пожертвований были опубликованы в официальной губернской газете, что являлось мерой поощрения жертво- вателям), итого было собрано 2 516 рублей 55 копеек [17].

По инициативе губернатора А. Игнатьева в конце 1850-х гг. был организован сбор пожертвований на учреждение в Саратове женской гимназии для «девиц бедного состояния», которая открылась в 1859 г., к учебе приступили 35 воспитанниц [15, с. 16–19].

В 1862 г. в сфере государственного регулирования частных социальных учреждений произошли изменения – функции координации и надзора за ними были переданы Министерству внутренних дел. Правила открытия благотворительных заведений исключительно с позволения монарха были отменены.

Земская реформа внесла коренные изменения в организацию призрения нуждающихся. 1 января 1864 г. императором были утверждены Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении. Согласно пункту 73 главы III этого документа все обязанности по делам общественного призрения, предоставленные ранее Приказам Общественного Призрения, передавались губернским и уездным земствам, содержание городских больниц – городским обществам [11, с. 20–21]. По этому же принципу в соответствии с Городовым положением 1870 г. на городские органы самоуправления передавалась вся ответственность по содержанию учреждений социальной направленности, как ранее принадлежавших Приказам Общественного Призрения, так и частных.

Земские и городские лечебные, образовательные, социально-реабилитационные учреждения, возникшие в губерниях, расширили возможности оказания помощи наиболее уязвимым слоям населения. Однако их распределение по-прежнему не было равномерным. Об этом свидетельствуют следующие данные. В 1897 г. в Саратовской губернии работало 214 врачей. Из них в Саратове и уездных городах – 137 (по 2 349 жителей на одного доктора), во всех остальных населенных пунктах – 77 (соответственно по 28 715 жителей) [2, с. 49]. К 1901 г. в губернии стало на 30 врачей больше, но прирост количества медиков произошел главным образом в Саратове и уездных городах. В селах на одного док- тора по-прежнему приходилось огромное количество жителей – более 23 тысяч [4, с. 275].

В столице губернии Саратове располагались: Александровская земская больница, Психиатрическая лечебница, Устиновская богадельня, Саратовский губернский сиротский приют [10, с. 176–178].

В уездах Саратовской губернии, кроме уездных городов, учреждения, оказывавшие медицинскую помощь, действовали не более чем в 3–4 населенных пунктах [1, с. 193–194]. Кроме Камышина, заведения медицинской помощи были только в четырех селах: Голый Ка-рамыш (земская больница, амбулатория и аптека), Золотое (аптека), Каненка (земская больница, аптека), Рудня (земская больница, аптека). В Царицынском уезде земская больница, амбулатория и аптека имелись только в Царицыне, Ольховке, Сарепте, поселке Дубов-ка [18, с. 44].

С 1860-х гг. количество частных благотворительных учреждений в России постоянно возрастало. К 1902 г. в стране насчитывалось свыше 19 тысяч заведений, общая сумма их капиталов превышала 268 млн рублей [6, с. 5]. Губернские благотворительные учреждения подразделялись на следующие виды: 1) благотворительные общества; 2) благотворительные заведения для детей; 3) благотворительные заведения для взрослых; 4) заведения лечебной помощи. Видами помощи благотворительных обществ, распространяемыми как на детей, так и на взрослых, являлись: помощь деньгами, организация бесплатного питания (доставление пропитания), проживания (предоставление помещения), организация обучения, предоставление работы.

Однако распределение благотворительных заведений по губерниям страны было крайне неравномерным. Наибольшее их количество на 100 тысяч жителей приходилось на Санкт-Петербургскую (62), Тульскую (56), Московскую (49) губернии. В остальных губерниях показатели существенно колебались – от 21 в Ярославской до 4 в Гродненской, Оренбургской, Ставропольской. В Саратовской губернии по данным 1899 г. на 100 тысяч жителей приходилось 7 благотворительных учреждений [6, с. 2]. При этом к 1 января 1899 г. численность населения Саратовской губернии составляла 2 492 150 душ обоего пола [3, с. 48].

В 1901 г. в Саратовской губернии насчитывалось 92 благотворительных общества [7, с. 25–26]. Часть из них являлись отделениями общероссийских благотворительных обществ. Например, местное управление российского общества Красного Креста, которое курировало деятельность Детской больницы им. Поздеевой [10, с. 176].

Подавляющее большинство этих учреждений находилось в Саратове и уездных городах. К примеру, из 12 сиротских домов только один располагался в посаде Дубовка.

В Камышинском уезде по состоянию на начало 1900 г. проживало 314 544 человека. Примерно на одном уровне по численности населения с Камышиным находились Дубов-ка, Петровск, Хвалынск [3, с. 48]. В Камышинском уезде, как и в большинстве других, были представлены далеко не все виды благотворительных обществ и заведений, и общая тенденция их концентрации в уездном городе была очевидна. По состоянию на 1901 г. в Камышине действовало 4 благотворительных общества и 3 благотворительных заведения [9, с. 16, 17]. Рассмотрим направления и масштабы их деятельности. Общество вспомоществования нуждающимся ученикам реального училища было открыто в 1882 г., включало 63 члена, оказывало помощь «недостаточным» ученикам путем взноса оплаты за обучение, содержание на квартирах, выдачей книг, снабжением одеждой и обувью. В 1901 г. капитал общества составлял 2 893 рубля, доход – 733 рубля (из них на частные пожертвования пришлось 307 рублей). На оказание помощи было выделено 554 рубля, помощь была оказана 25 ученикам.

Поддержкой малообеспеченных учеников занимались еще два благотворительных учреждения: Общество вспомоществования нуждающимся в низших мужских и женских училищах, открытое в 1900 г. и включавшее 42 члена, занималось выдачей денежных пособий детям из бедных семей; Общество вспомоществования нуждающимся учащимся в Камышинской женской гимназии, открытое в 1902 г. и включавшее 62 члена, снабжало одеждой бедных учениц и вносило плату за их обучение. В первый год после открытия помощь на 75 рублей была оказана 6 ученицам [7, с. 16]. Поддержкой взрослых занималось только одно учреждение, Общество взаимного вспоможения приказчиков г. Камышина, существовавшее на членские взносы и пожертвования.

К благотворительным заведениям Камышина относились богадельня, ночлежный приют и столовая. Александровская богадельня, открывшаяся в 1869 г., принимала увечных жителей Камышина обоего пола, православного вероисповедания, купеческого и мещанского сословий. Большую часть дохода (например, в 1901 г. 2 032 рубля из общего дохода 2 143 рубля) получало от городского общества. Количество призреваемых в 1901 г. составляло 29 человек – 8 мужчин и 21 женщина. Городской ночлежный приют, открытый в 1880 г., бесплатно предоставлял помещения для ночлега нуждавшимся лицам мужского пола, содержался на средства города. Городская столовая-чайная, открытая в 1900 г., снабжала желающих дешевой пищей за умеренную плату, нуждавшихся – бесплатно. В 1901 г. столовой было выдано за плату 30 824 порций пищи и 35 000 порций чая, бесплатно 60 порций пищи [7, с. 17].

В сельской местности Камышинского уезда в тот период имелось только одно благотворительное общество – дом милосердия «Вифания», в немецкой колонии Таловка (Бей-дек). Он открылся в 1893 г., состоял из богадельни и приюта, в него поступило 70 человек – стариков и сирот [22, с. 1004].

Таким образом, расположение благотворительных учреждений на территории Саратовской губернии явно шло вразрез с государственной установкой о недопустимости концентрации благотворительных обществ и организаций исключительно в городах.

Результаты. Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов о концептуальных аспектах управления социальными учреждениями и их практической деятельности во второй половине XIX – начале XX века.

• 1.    Концепция призрения и благотворительности, развиваемая в течение исследуемого периода, базировалась на перераспределении функций государства и общества: государственно-частная благотворительность

• 2.    В рамках данной концепции был выработан ряд конкретных установок благотворительной работы. Во-первых, она была рассчитана на все демографические и социальные группы нуждающихся, что предполагало достаточно широкий спектр деятельности благотворительных учреждений. Во-вторых, благотворительные учреждения должны были располагаться на территории страны равномерно, избегая концентрации в крупных городах.

• 3.    На практике земским и городским органам самоуправления пришлось принять от государства комплекс социальных учреждений вместе с застарелыми проблемами, главными из которых были их недостаточное количество и хроническая нехватка средств. В течение сорока пореформенных лет усилиями местного самоуправления удалось увеличить количество социальных учреждений. Однако этот рост наблюдался в основном в городах, для жителей сельской местности возможности социальной помощи оставались крайне ограниченными.

• 4.    Результатом предпринятой правительством в начале 1860-х гг. либерализации в политике открытия и функционирования частных благотворительных учреждений стал их количественный рост и расширение сферы деятельности. Однако инновации коснулись в основном столичных и губернских городов. В уездных городах благотворительные учреждения были немногочисленны, в сельских населенных пунктах их насчитывались единицы. Виды предоставляемой ими помощи были ограниченны, не справлялись с задачей опеки всех демографических и социальных групп нуждающихся.

должна была трансформироваться в общественную. Ее основными субъектами становятся земские и городские органы власти, которые решают социальные задачи в союзе с частными благотворительными учреждениями и несут ответственность за состояние социальных проблем. Государство оставляет за собой функции координации и контроля.