Государственная научно-техническая политика Российской Федерации на современном этапе

П роблематика формирования и реализации государственной научнотехнической политики Российской Федерации представляется особенно актуальной. Интерес к данной теме обусловлен, во-первых, изменениями, происходящими в политической системе современной России; во-вторых, необходимостью применения системного подхода к исследованию государственной политики в области науки и технологий.

Так, необходимо отметить, что, несмотря на видимую стабильность, российская политическая система динамично развивается: появляются новые технологии политической коммуникации, усложняется роль СМИ. Особое значение эти тенденции приобретают в контексте взаимодействия политических институтов при формировании и реализации государственной политики. Кроме того, возрастающее значение государственной научно-технической политики в национальной инновационной системе объективно требует внимания со стороны исследователей.

В этой связи следует выделить ряд ключевых тенденций: а) изменение места и роли политический партий, что определяется рядом исследователей как кризис партийного представительства; б) активное развитие непартийных общественнополитических организаций; в) транзит так называемых демократических политических институтов в страны, не имеющие соответствующих традиций. Как результат, в России появился ряд политических институтов, изначально не опиравшихся на отечественные политические традиции и, следовательно, не обладающих достаточной степенью легитимности [Рыбаков 2009: 176].

Рассматривая процессы формирования и реализации государственной научнотехнической политики, необходимо определиться с ее трактовкой, а также с методологическим подходом к ее исследованию. Так, с позиции политической науки государственную политику целесообразно трактовать не как одностороннюю деятельность государства, его органов и должностных лиц, а как результат взаимодействия государства, институтов гражданского общества и других заинтересованных структур.

Под государственной научно-технической политикой следует понимать сложный комплекс целей, задач и приоритетов государства в области развития и эффективного использования научного потенциала страны, подкрепленный соответствующим нормативно-правовым обеспечением, а также систему государственных и общественных институтов, обеспечивающих их реализацию, и технологии взаимодействия государства и гражданского общества по формированию и реализации указанных целей и приоритетов.

Не менее важной является характеристика принципов формирования и реализации государственной политики, определяющих национальную модель государственной политики. Что касается структуры данной модели, то необходимо выделить следующие ее элементы: 1) систему ценностных ориентаций и образцов поведения, характерных для политической культуры данного общества; 2) центр принятия политических решений; 3) систему представительства интересов; 4) характер процесса принятия политических решений.

Очевидно, что все приведенные выше элементы определяются тем культурноисторическим фундаментом, на котором базируется общество в той или иной стране. Представляется справедливой точка зрения ряда ученых, отмечавших следующие тенденции развития российской государственности: а) авторитарный характер власти, обусловленный ее стремлением «опекать» общество; б) этатизм, неразвитость институтов гражданского общества; в) низкий уровень легитимности представительных органов [Лопарев 2009: 130; Омельченко 2013: 57].

Что касается институциональных аспектов рассматриваемой модели, то здесь следует констатировать ведущую роль президента РФ, правительства РФ и федеральных министерств. При этом нельзя не отметить отстраненность от данного процесса законодательных органов государственной власти и институтов гражданского общества, что может быть объяснено уже упомянутыми особенностями российской модели государственной политики.

Указанные особенности объясняют также и характер сложившейся в современной России системы представительства интересов. Анализ зафиксированных в научной литературе позиций позволяет выявить ключевые проблемы в данной области. Так, Ю.А. Красин объясняет недостаточную рельефность артикуляции общественных интересов в России слабой кристаллизацией групповых интересов, аморфностью только еще формирующейся социальной структуры, неразвитостью институтов гражданского общества [Публичная политика… 2005: 22].

Как следствие, большое значение приобретают теневые, латентные технологии представительства интересов и формирования приоритетов государственной политики. Кроме того, в условиях сложившейся в России полузакрытой политической системы большее значение приобретает функциональное, нежели партийное представительство. Это связано как с доминирующей ролью исполнительной ветви власти, так и с определенной «декоративностью» партийной системы. Как результат, доминирующим подходом к формированию государственной политики становится субъективный подход (который выражается в стремлении тех или иных политических сил продавить собственные интересы во власти), дополняемый, как правило, отдельными элементами объективного подхода, поскольку центр принятия решений смещается от законодательной к исполнительной ветви власти.

Все вышесказанное определяет во многом непубличный характер процесса принятия политических решений, в т.ч. определения приоритетов государственной политики. Участие представителей гражданского общества при этом зачастую носит достаточно ограниченный характер. Данная ситуация в значительной степени обусловлена историческим фактором. Следует согласиться с мнением Ю.А. Красина, что в советский период монополия на разработку политики и принятие политических решений принадлежала одной партии и, следовательно, власть не нуждалась в публичных механизмах формирования политической воли [Публичная политика… 2005: 16].

Как уже отмечалось, большое значение имеет методология изучения государственной политики. В соответствии с внутренней логикой самого процесса формирования и реализации государственной политики можно предположить, что она имеет как минимум три измерения: пространственное, временное и технологическое. Подобный подход можно назвать системно-динамическим [Знаменский 2014: 62; Сычев, Знаменский 2013: 9].

Конкретизируя содержание пространственного измерения государственной политики, следует отметить два важных момента. Во-первых, принципиальное значение здесь имеют нормативно-правовые и концептуальные основы государственной политики, поскольку они задают ее основные направления и методы их реализации [Туровский 2007: 227]. Во-вторых, необходимо заострить внимание на ее институциональных основах, т.е. на том, какие органы государственной власти отвечают за разработку и реализацию государственной политики, а также на тех политических институтах, которые заинтересованы в данном направлении государственной политики. Рассматривая временное измерение государственной политики, нельзя не отметить важность различия участия различных политических институтов в исследуемых процессах на стадии формирования государственной политики, ее реализации и оценки. Так, на первой стадии органы государственной власти могут привлекать данные институты к подготовке проектов соответствующих решений, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов – к выполнению проектов, финансируемых за счет средств бюджета. Между тем значение институтов гражданского общества возрастает на стадиях реализации государственной политики и ее оценки. Так, они могут выступать получателями бюджетных средств по целевым программам, а также осуществлять общественный контроль за их реализацией. Что касается технологического измерения государственной политики, то оно связано в первую очередь с комплексом методов взаимодействия общества и государства на всех этапах осуществления государственной политики.

Переходя к анализу пространственного (институционального) измерения государственной научно-технической политики, важно выделить ряд ключевых тенденций: а) увеличение численности и разнообразия официальных структур для обеспечения доступа представителей заинтересованных общественных групп к формированию научной политики, финансированию науки и оценке ее эффективности; б) увеличение роли внутренних для науки финансирующих структур промежуточного уровня; в) развитие партнерства между различными организациями и структурами, выполняющими НИР.

Анализируя участие различных политических институтов в процессе формирования государственной научно-технической политики, следует уточнить, что под последними в данном случае понимаются: а) государство; б) политические партии; в) общественно-политические движения; г) группы интересов; д) некоммерческие организации, действующие в области науки и технологий; е) так называемое научное лобби [Знаменский, Михалина 2013: 191].

Центральная роль государства в политической системе не вызывает сомнений, поскольку именно государственная власть выступает в роли публичной власти, т.е. власти, действующей от имени всего общества. Именно поэтому существует целый ряд сфер общественной жизни, о которых в состоянии заботиться только государство. Учитывая особенности исторического развития как российского общества, так и государственности, резонно предположить, что в число данных сфер следует включить развитие науки и технологий.

Анализируя характер участия государства в данных процессах, нельзя не отметить фактическую монополию федеральных органов исполнительной власти на формирование государственной научно-технической политики. Конкретными государственными институтами, напрямую осуществляющими указанную деятельность, выступают правительство РФ, Министерство образования и науки РФ, а также ряд федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Говоря об участии политических партий в процессе формирования государственной научно-технической политики, следует обратить внимание на то, что программы почти всех политических партий включают идею о необходимости государственного финансирования научных исследований. Однако, как показывает анализ деятельности партийных фракций в Государственной думе, законодательный ресурс парламентских партий в данном направлении реализован не полно- стью. Представляется очевидным, что основные проекты федеральных законов, связанных с государственной политикой в области науки и инноваций, вносились и вносятся в Государственную думу по инициативе президента или правительства. Вместе с тем нельзя не констатировать наличие серьезных пробелов в законодательном регулировании научно-технической сферы, на которые парламентским партиям следовало бы обратить особое внимание.

Наряду с политическими партиями в последние годы значительно возросла роль общественных организаций и движений в формировании научно-технической политики. Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» предусматривает существование общественных объединений, создаваемых научными работниками на добровольной основе. Органы государственной власти могут привлекать их к подготовке проектов соответствующих решений, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов – к выполнению научно-технических программ, финансируемых за счет средств бюджета.

В контексте настоящего исследования особый интерес представляют такие формы общественно-политических организаций, как: а) центры публичной политики; б) государственные и общественные академии наук; в) государственные и общественные научные фонды; г) исследовательские советы и фонды поддержки науки.

Характеризуя первые, следует согласиться с мнением исследователей, утверждающих, что сегодня в России накоплен пусть небольшой, но все-таки самобытный опыт функционирования первых прототипов подобных центров. Вместе с тем большинство ученых, разрабатывающих данный вопрос, подчеркивают, что происходящая сегодня стабилизация российской политической системы не способствует развитию институтов отечественной публичной политики [Гимазова 2012: 12].

Что касается такой формы организаций в области науки, как общественные академии наук, то ее потенциал, как представляется, к настоящему моменту остается нереализованным. С одной стороны, сегодня в России сложилась ситуация, в которой существует общественный сектор науки, который по многим направлениям деятельности может успешно дополнять деятельность государственного научного сектора [Глазьев 2013: 57]. С другой стороны, далеко не во всех общественных академиях кадровый потенциал соответствует академическому уровню.

Обращаясь к анализу зарубежного опыта, необходимо отметить серьезное развитие в США и странах Европы различных фондов поддержки науки, а также исследовательских советов. Данные структуры могут учреждаться как крупными корпорациями в целях развития той или иной отрасли реального сектора экономики, в том числе и с участием государства, так и самим правительством, а также научным сообществом.

В странах с сильной университетской наукой роль таких советов традиционно велика, а общепринятый механизм распределения средств – соревновательный, конкурсный. Длительный опыт подтвердил достоинства такой схемы финансирования, обеспечивающей реагирование науки на запросы со стороны различных общественных групп. В этой связи заслуживает внимания активность научных обществ в ФРГ, выступающих учредителями ряда научных премий и стипендий. В России основную нагрузку в данной сфере несут фонды РФФИ, РГНФ и РНФ.

Несмотря на то что вышеупомянутые структуры являются довольно успешными проявлениями самоорганизации научного сообщества, их участие в обсуждении важнейших политических решений в области науки и научной деятельности является, по нашему мнению, недостаточным.

В качестве отдельной проблемы процесса формирования государственной научно-технической политики необходимо выделить лоббизм. В настоящее время в России сложилось несколько центров научного лоббирования, имеющих приоритетное влияние на принятие соответствующих решений. Среди них можно отметить государственные академии наук и ряд государственных корпораций. Неурегулированность лоббистской деятельности, предпочтение ее теневых форм превращают научный лоббизм из института политического опосредования в серьезное препятствие на пути демократизации процесса формирования государственной научно-технической политики.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что характер институциональной среды российской модели государственной научно-технической политики определяет по преимуществу административный подход к формированию ее приоритетов как доминирующий.