Государственная поддержка официальных финансово-промышленных групп в России в период 1993-2007 гг.

Самарский государственный экономический университет

Поступила в редакцию 01.11.2012

В статье рассмотрена государственная поддержка официальных финансово-промышленных групп (ФПГ) России в 1993-2007 гг., проведен анализ законодательства, направленного на их создание и функционирование. Научная актуальность темы обусловлена тем, что меры государственной поддержки крупной промышленности играют важную роль в формировании механизма трансформации форм собственности и новой структуры народного хозяйства. Объект исследования – крупная промышленность, предмет – официальные финансово-промышленные группы. Целью работы ставится проследить процесс развития законодательства по поддержке ФПГ. Новизна исследования заключается в том, что прослежен процесс развития их нормативно-правовой базы, в его контексте рассмотрены меры государственной поддержки финансово-промышленных групп, выделены периоды в развитии законодательства о ФПГ. Ключевые слова: крупная промышленность, финансово-промышленные группы, экономическая политика .

С конца 1980-х гг. начался переход экономики страны на рыночные рельсы, изменение механизмов ее управления. Государство, которое до этого времени обладало исключительным правом на принятие экономических решений и монополией на производственные ресурсы, отказалось от прямого вмешательства в работу предприятий, тем самым сложив с себя управленческие функции в экономике. В этих условиях встала необходимость создания новых механизмов управления народным хозяйством. Одним из них стали официальные финансово-промышленные группы (ФПГ), они получили статус официальных, т.к. термин «финансово-промышленные группы» был закреплен законодательно.

ционным проектам и программам в индивидуальном порядке и на основе договора о партнерстве и взаимных обязательствах между группой и федеральным органом исполнительной влас-ти3. А решение о предоставлении льгот принималось в итоге проведения экспертизы проекта ФПГ4. Формы господдержки, как и порядок оказания и ее объемы, устанавливались в зависимости от определенных условий. К ним относились, например, обеспечение поставок продукции для государственных нужд по твердым ценам; реальное повышение удельной доли самофинансирования, привлечение иностранных инвестиций, выпуск акций ФПГ для продажи на открытом фондовом рынке5.

Основы организационного обеспечения создания и деятельности ФПГ закладываются в 19931994 гг., когда разрабатывается порядок создания групп и критерии их создания, дается их определение, происходит распределение по ведомствам функций по созданию и контролю за новыми производственно-финансовыми комплексами.

Первый документ о создании и деятельности ФПГ был утвержден в 1993 г. В нем предусматривалась передача в коммерческое или доверительное управление финансово-промышленной группе временно закрепленных за государством пакетов акций предприятий - участников группы. В уставном капитале ФПГ доля государства, различных общественных организаций и фондов не должна была превышать 25%. Декларировался также зачет задолженности предприятия, акции которого реализуются на инвестиционных торгах, в объем инвестиций для финансово-промышленной группы. Планировалось также предоставлять ФПГ государственные гарантии для привлечения различного вида инвестиционных ресурсов6.

В 1995 г. появляется комплекс согласованных действий по созданию ФПГ на федеральном, межотраслевом, отраслевом и региональном уровнях, разрабатываются направления по их формированию и развитию.

В январе 1995 г. утверждена программа содействия формированию финансово-промышленных групп, в которой не только закреплялись вышеперечисленные меры, но и планировалось разработать и применить дополнительные способы поддержки. К ним относились выдача гарантий по эмитируемым ценным бумагам ФПГ, переход на налогообложение по конечной продукции групп, предоставление прав на ускоренную амортизацию основных фондов и льгот по налогам на операции с ценными бумагами. Кроме того, предусматривалось предоставление таможенных льгот и преференций для кооперационных поставок в рамках государств – участников ФПГ, помощь в продвижении на внешних рынках собственной высокотехнологичной конкурентоспособной продукции, поддержка при импорте оборудования, необходимого для реализации инвестиционных проектов7. Нужно сказать, что эти планы так и остались на бумаге.

Принятый в ноябре 1995 г. «Закон о финансово-промышленных группах» расширил список возможных форм поддержки. Закон наделял участников группы правом самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопление амортизационных отчислений, предусматривал передачу в доверительное управление центральной компании группы временно закрепленных за государством пакетов акций ее участников. Фиксировалось также предоставление гарантий для привлечения различных инвестиций, инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для воплощения проектов ФПГ. Региональные власти наделялись правом предоставлять дополнительные льготы и гарантии новым финансово-промышленным комплексам. Центральный банк мог предоставлять банкам – участникам ФПГ, занимающимся инвестиционной деятельностью, льготы, снижающие нормы обязательного резервирования8.

В 1996-1997 гг. прописываются механизмы реализации закона «О финансово-промышленных группах». Появляются нормативно-правовые акты, призванные стимулировать создание новых экономических структур.

В апреле 1996 г. правительство с 1997 г. запланировало предусматривать в проектах федеральных бюджетов средства на поддержку ФПГ и оказывать помощь группам, участвующим в реализации федеральных целевых программ.

Планировалось также предоставить права государственным унитарным предприятиям – участникам финансово-промышленных групп вносить в уставный капитал центральных компаний недвижимое имущество, находящееся в их ведении и являющееся федеральной собственностью, сдавать его центральным компаниям ФПГ в аренду и отдавать в залог9. Но уже в декабре 1996 г. планы о выделении из бюджета средств на финансирование ФПГ и поддержку групп, участвующих в реализации федеральных целевых программ, были приостановлены до 1 января 1998 г. с формулировкой «в целях осуществления режима экономии при исполнении федерального бюджета»10.

В 1997 г. государство закрепило порядок ведения сводных (консолидированных) учета, отчетности и баланса финансово-промышленной группы11, что на практике изменило бы бухгалтерскую систему и налогообложение: перенесло основную тяжесть налогов на конечный товар, а не на их переток между участниками группы. Но эта законодательная инициатива фактически не была реализована, так как в существующем законодательстве не было четкой регламентации порядка составления и ведения единой финансово-экономической отчетности в интегрированных структурах12.

На практике декларируемая государственная поддержка не получила широкого применения. В частности, в 1994 г. правительство создало две финансово-промышленные группы: Волжско-Камскую и межгосударственную группу «Интеррос». В состав последней вошли госпред-приятия13. Правительство уменьшило ей налоговую нагрузку, тем самым облегчив маневрирование ресурсами внутри группы. Это было сделано в целях создания межотраслевого фонда развития экспорта, образуемого за счет товарных ресурсов, финансовых средств участников группы и других источников. Кроме того, в 1995 г. правительство рекомендовало Центральному банку разрешить в ОНЕКСИМ Банке, входящем в ФПГ «Интеррос», открытие рублевых счетов для зарубежных участников компании, без создания в России их представительств или филиалов14. В том же году участники финансово-промышленной группы «Магнитогорская сталь», созданной по решению федеральных властей, освобождались от обязательной продажи валютной выручки за 1994-1996 гг. от экспорта продукции и услуг собственного производства. Предприятия и организации, входящие в группу, получали такое право при условии направления этой выручки на строительство комплекса по производству стали и холоднокатаного стального листа15.

В 1995 году правительство заявило о поддержке до 2000 г. ФПГ «Российский авиационный консорциум», которая также была создана решением правительства. Государство, во-первых, предоставило гарантии отечественным и иностранным инвесторам по инвестпроектам, которые оно одобрило. Во-вторых, отсрочило инициаторам создания группы уплату федеральных налогов и сборов. И, в-третьих, решило направлять в течение трех лет дивиденды по акциям группы, закрепленным в федеральной собственности, на финансирование технического перевооружения, реконструкцию и расширение производства, развитие новой авиационной техники, а также поддержание летной годности эксплуатируемых воздушных судов. Но уже в 1997 г. правительство отменило как решение об отсрочке уплаты федеральных налогов и сборов, так и решение направлять дивиденды по государственным акциям на развитие компании16. Кроме того, в состав группы было включено Акционерное общество «Аэрофлот – российские международные авиалинии», в котором государство являлось основным акционером17.

В 1996 г. финансово-промышленные группы «Союзагропром» и «Каменская агропромышленная финансовая группа» были привлечены к формированию федерального продовольственного фонда, чтобы изменить баланс закупок в пользу отечественных товаропроизводителей. В связи с этим им были выделены средства для проведения закупок и поставок продовольствия в федеральный фонд. В том же году ФПГ «АтомРудМет», созданная государством, получила право самостоятельно определять сроки амортизации оборудования. Правительство изменило бухгалтерскую систему и налогообложение группы, что позволило понизить налоговую нагрузку на нее. Примечательно, что постановление, которое разрешает менять бухгалтерскую систему и налогообложение для всех ФПГ, было издано годом позже. А министерство финансов предоставило ее российским и иностранным инвесторам госгарантии по инвестиционным проектам компании. Группа освобождалась также от налога на добавленную стоимость технологического оборудования, закупаемого по импорту для реализации инвестиционных программ. Регионам рекомендовалось предоставлять ей дополнительные льготы и гарантии18.

В июле 1997 г. акции акционерных обществ (АО) – участников ФПГ «Тяжэнергомаш» закреплялись в федеральную собственность на три года, ей же в доверительное управление передавались акции АО пяти предприятий. Это делалось для повышения эффективности управления акциями ФПГ, закрепленными в госсобственнос-ти19. Кроме того, компании предоставлялось пра- во самостоятельно определять, начиная с 1998 г., сроки амортизации оборудования. Министерство финансов должно было оказывать методологическую помощь в проведении дополнительного выпуска акций акционерных обществ, входящих в состав «Тяжэнергомаш». Регионам рекомендовалось предоставлять дополнительные налоговые льготы и инвестиционные гарантии 19-ти участникам группы. Правительство было также намерено предоставить гарантии российским и иностранным инвесторам по инвестиционным проектам ФПГ20.

В 1997 г. транснациональная промышленнофинансовая группа «Точность», созданная в военно-промышленном комплексе, получила право самостоятельно определять сроки амортизации оборудования. Тогда же ей было передано в аренду с минимальной ставкой арендной платы помещение площадью 1500 кв. метров для размещения аппарата управления ее центральной компании. Кроме того, федеральное агентство правительственной связи и информации при президенте обеспечило транснациональную компанию необходимыми видами правительственной и специальной связи. Регионам, на территориях которых находились ее отделения, было рекомендовано, во-первых, гарантировать передачу в бессрочное пользование земельных участков, которые занимают отделения ФПГ. Во-вторых, гарантировать передачу участков, отведенных для этих отделений, под объекты, находящиеся в стадии проектирования и строительства. В-третьих, предоставлять им преимущественное право на приобретение в собственность земельных участков и дополнительные льготы и гарантии21. Однако в 2002 г. эти рекомендации регионам были отменены22. В 1998 г. в доверительное управление транснациональной компании передано 38% акций АО «Вятско-По-лянский машиностроительный завод «Молот»23.

После 1998 г. законотворческая активность по созданию и деятельности ФПГ сходит на нет. В 2001 г. прекращаются работы по государственному регулированию деятельности финансово-промышленных групп24. Наконец, в 2007 г. правительство отменило корневой закон о ФПГ – «Закон о финансово-промышленных группах»25, тем самым прекратив действие сопряженного с ним законодательства. Прекращение действия правовой базы деятельности ФПГ не означало автоматическую ликвидацию уже созданных групп. Их работа сейчас регулируется в рамках гражданского законодательства. Более того, деятельность существующих официальных интегрированных структур до сих пор регулируется отмененными положениями26.

В экономической научной литературе помощь государства официальным ФПГ и соответствующая нормативно-правовая база оцениваются по-разному: от положительной оценки27 до точки зрения, согласно которой соответствующее законодательство нуждалось в существенной доработке, а меры господдержки были недостаточными для эффективного развития экономики страны, этот вывод разделяют большинство исследователей28. Тем не менее законодательство о ФПГ определило принципиальные взаимоотношения таких групп с государством, создало правовую основу практического решения ряда вопросов обеспечения для групп благоприятного инвестиционного, таможенного и налогового режимов, способствовало развитию крупных корпоративных образований.

***

В результате исследования определены хронологические рамки создания ФПГ (1993-2007 гг.), периоды в развитии их законодательной базы и различные точки зрения на эффективность нормативно-правовой базы и господдержки официальных ФПГ, существующие в научной литературе.

Проведенный анализ показал также, что государство возлагало на официальные финансовопромышленные группы функции по стабилизации экономики в стране и предусмотрело в официальных документах широкий круг мер их поддержки. На практике же «руку помощи» от государства получили лишь единичные финансово-промышленные группы. Меры государственной помощи закладывались во все документы, связанные с формированием и развитием новых экономических структур, начиная с 1993 г. и до 2001 г.

В статье также выделен процесс развития законодательства по поддержке ФПГ, который выглядит следующим образом. В 1993-1994 гг. законодательно оформляются первые меры поддержки создания ФПГ, ограничивается участие государства в них, выражается намерение списывать долги предприятиям в случае их объединения в промышленно-финансовый комплекс. В этот период впервые озвучиваются планы о предоставлении ФПГ государственных гарантий для увеличения их привлекательности для инвесторов. Далее, в 1995 г. правительство выразило готовность принять ряд мер, стимулирующих приток инвестиций в новые экономические структуры, уменьшить налоговую нагрузку на ФПГ, предусмотреть поддержку групп, ориентированных на импорт, помочь в продвижении на внешних рынках. В том же году принят базовый закон о финансово-промышленных группах, в котором государство и ЦБ обязывались финансово поддерживать ФПГ, а на региональные власти возлагалась обязанность содействовать развитию ФПГ. В следующем периоде – 1996-1997 гг. – появляется механизм реализации закона. Правительство делает попытку снизить налоговую нагрузку на ФПГ, стимулировать создание новых экономических структур, но это были единичные документы, которые не носили последовательный характер. В 2001 г. прекращается деятельность по госрегулированию функционирования официальных финансово - промышленных групп.