Государственная политика Норвегии в отношении народа саами: правовые основания и социокультурные противоречия

В ходе радикальных социальных изменений, вызванных модернизацией и глобализацией, коренные малочисленные народы вынуждены выбирать и балансировать между сохранением традиций и принятием ценностей современных западных обществ, между партикуляризмом и универсализмом, приверженностью традиционному образу жизни и благосостоянием, изоляцией и интеграцией в национальные государства.

Одна из тенденций развития современных обществ определяется в социальных науках как «индигенная перспектива»: признание коренных народов дискретными общностями, имеющими определенные коллективные интересы. Индигенная перспектива подвергает сомнению фундаментальные ценности и институты национального государства, такие как гражданство, равноправие, а также, например, понятие справедливости. Насколько разрушительными для национальных государств окажутся реализация коллективных прав коренных народов и утверждение значимости коллективных социальных идентичностей? Вызов национальным государствам формируется в настоящее время с двух позиций – макроуровня международных организаций коренных народов, основанных на транснациональной солидарности, и микроуровня локальных общин.

Проблемы коренных народов в условиях активизации так называемого процесса этнического возрождения, распространения идей мультикультурализма и гарантии прав национальных меньшинств как неотъемлемой характеристики современного правового государства приобретают все большее политическое значение. Для сравнительной оценки государственной политики в отношении коренных народов в различных странах мира представляется возможным использовать ряд индикаторов, вытекающих из основных положений Декларации ООН о правах коренных народов и Конвенции 169 Международной организации труда. Это признание прав на землю; признание права на самоуправление; соблюдение исторических договоров и/или подписание новых договоров; признание культур- ных прав (язык, охота/рыболовство, религия); признание обычного права; гаран-тии представительства/проведения кон -сультаций центрального правительства; конституционное или законодательное закрепление особого статуса коренных народов; поддержка/ратификация между -народных документов, обеспечивающих индигенные права; позитивная, или ком пенсационная дискриминация.

Используя данные индикаторы, попы -таемся оценить государственную поли тику Норвегии — страны, характери-зующейся наиболее высоким уровнем социальной политики и весьма далеко продвинувшейся по пути гармонизации отношений между доминирующим, более развитым в социально - экономическом отношении этносом и народом саами, находящимся на ином, значительно более низком уровне развития. Саами пред -ставляют собой индигенное население не только Норвегии, но и таких стран, как Финляндия, Швеция и Россия, однако именно на территории норвежского го сударства проживает большинство пред ставителей этого народа — от 60 до 80 тыс. чел.

Исходя из признания необходимости всемерно способствовать сохранению и развитию культуры и образа жизни саами, норвежское государство на протяжении последних десятилетий вело целенаправ ленную работу по преодолению тех оши бок, которые были допущены в прошлом политикой ассимиляции. Попытаемся оценить достигнутые на сегодняшний день результаты на основании ранее пред ложенных нами индикаторов.

Признание прав на землю носит частич-ный и достаточно ограниченный харак тер. Закон Финнмарка от 2005 г. предо -ставляет саами право на землю в граф стве Финнмарк через пролонгированное использование земли и воды1. Однако этот закон является этнически нейтральным в том смысле, что индивидуальный право вой статус не зависит от того, является ли человек представителем народа саами, норвежцем, квеном или принадлежит к иной группе населения. В Норвегии, в отличие, скажем, от Финляндии, нет чет кого определения родины саами, и закон Финнмарка передает примерно 95% земли в графстве Финнмарк в государственную собственность. Создано специальное Агентство Финнмарка (Finnmark Estate) в качестве независимой юридической еди ницы, которая регулирует использование земли и природных ресурсов в графстве. Его возглавляет совет, состоящий из шести человек, трое из которых выбираются пар ламентом саами. В целом закон не преду сматривает изменений в пользовании зем лей и праве собственности на нее.

Признание права на самоуправление огра -ничено вопросами культуры. Парламент саами — самедигги, созданный в 1987 г., представляет собой выборный орган, избираемый саами и для саами раз в 4 года. Он представляет собой лишь совещатель ный орган при легислатуре Норвегии и не является каким либо властным институ том, обладающим юрисдикцией над тра диционными территориями проживания саами. Ему предоставлены полномочия по распределению ассигнований среди организаций саами, а также выделению средств на культурные, экономические и лингвистические нужды. Проведение государственной политики в отношении саами целиком и полностью остается в руках норвежского правительства.

О соблюдении исторических договоров говорить не представляется целесоо бразным, поскольку нет никаких свиде тельств того, что Норвегия когда либо подписывала договора с саами. В 2001 г. правительства Норвегии, Финляндии, Швеции и парламенты саами этих трех стран сформировали группу экспертов для подготовки проекта Конвенции северных саами. В ноябре 2005 г. эта группа предста вила трем правительствам и парламентам саами свой проект. Однако с того времени никаких существенных сдвигов в этом направлении не произошло.

Норвегия признает культурные права саами, однако ограничивает их языком. В 1992 г. был принят Закон о языке саами2, в соответствии с которым в определенных частях Норвегии, где проживают значи тельные группы саами, официальными языками признаны саами и норвежский. Саами имеют право использовать свой родной язык в общении с местными и региональными властями. В Законе о саами1 утверждается: «Цель Закона предоставить возможность народу саами в Норвегии сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни». В пункте 1.5 содержится признание того, что «саами и норвежский языки обладают равным достоинством». В соответствии с п. 3.12 этого же закона был создан Совет языка саами.

В соответствии с Законом об образовании все учащиеся начальной школы и младших классов средней школы в регионах, определенных в качестве районов саами, имеют право обучаться на родном языке. За пределами этих районов любая группа в 10 и более человек по ее требованию также имеет право получать образование на языке саами.

Закон Финнмарка подтверждает право всех жителей Финнмарка, включая саами, на рыболовство, вырубку определенных деревьев, использование древесины для народных промыслов, на охоту и использование капканов для ловли мелкой и крупной дичи, на сбор ягод и оленеводство. Закон, однако, не обеспечивает гарантий права на морское рыболовство. Как отмечалось ранее, закон носит этнически нейтральный характер, и этими правами обладают не только саами. Каждый желающий должен получить разрешение на занятие подобного рода деятельностью. В дополнение к этому оленеводство саами закреплено в Общем соглашении по оленеводческой индустрии (General Agreement for the Reindeer Industry, 1976) и Законе об управлении оленеводством (Reindeer Management Act, 1978)2.

Норвежское государство не признает обычного права саами . При проведении ассимиляционной политики в XIX в. Норвегия аннулировала признание обычного права саами. При проведении дебатов по вопросу о правах саами правительство Норвегии чаще всего игнорирует традиционные представления саами о правах на землю и воду, которые по большей части не задокументированы.

Норвегия дальше других государств продвинулась по пути обеспечения гарантий представительства саами. Следует, однако, подчеркнуть, что требование прямого представительства в парламенте Норвегии никогда не было главным вопросом для саами. То, чего они впрямую добивались, это создание собственного выборного органа, каковым в настоящее время и является уже упоминавшийся нами парламент саами – самедигги. Именно с ним норвежское правительство подписало соглашение, уточняющее порядок проведения консультаций. Консультации не заканчиваются до тех пор, пока парламент саами и норвежское государство не договорятся о возможности достижения соглашения.

В Норвегии особый статус саами закреплен конституционно . Это произошло 21 апреля 1988 г., когда национальный парламент Норвегии принял поправку к Конституции Королевства Норвегии путем добавления ст. 110(a)³. В ней говорится: «Обязанностью государственной власти является создание условий, дающих возможность саами сохранить и развивать свой язык, культуру и образ жизни». Выступая после принятия ООН Декларации прав коренных народов, Йохан Л. Ловальд, представитель Норвегии в ООН, сказал, что «Норвегия будет работать с народом саами, признаваемым в качестве индигенного правительством страны»⁴. В проекте Конвенции северных саами признается статус народа саами как единственного коренного народа Норвегии, а также Финляндии и Швеции.

Особо следует подчеркнуть последовательную политику норвежского правительства в поддержке и ратификации международных договоров, обеспечивающих индигенные права.

Официально в стране не проводится политика позитивной дискриминации, подразумевающая предоставление преимуществ при трудоустройстве, продвижении по службе, получении образования, а также при выдвижении в выборные органы власти представителям групп, ранее подвергавшихся дискриминации. Тем не менее определенное отношение к саами имеет Антидискриминационный закон 2006 г.1, призванный способствовать равенству, обеспечивать равные возможности и права и предотвращать дискриминацию по этнической принадлежности, происхождению, цвету кожи, языку или религии. Этот закон не предусматривает прямых действий по улучшению положения на рынке труда саами, однако ст. 8 разрешает проведение политики позитивной дискриминации по желанию самих работодателей.

В январе 2009 г. в Антидискрими-национный закон было внесено новое положение, обязывающее государственные и муниципальные власти, частных работодателей и их ассоциации, в также профсоюзы вести активную целенаправленную работу по реализации на практике основных положений данного закона. В особенности это касается недопущения нарушений в сфере оплаты и условий труда, продвижения по службе, повышения квалификации и защиты от притесне-ний2.

Необходимо добавить, что, несмотря на значительное внимание, которое уделяется народу саами, говорить о достижении реального социального равенства пока не приходится. Высокий уровень социальных услуг, предоставляемых в рамках скандинавской модели социального государства, не может разрешить целый ряд проблем. Уровень социальной обеспеченности саами по-прежнему находится на более низком уровне, чем средний по стране. Социальное неравенство имеет не только этническое, но также и пространственное и региональное измерение. Уровень безработицы здесь почти в 3 раза выше, продолжительность жизни значительно меньше, чем в других регионах Норвегии. И хотя государственная политика направлена на обеспечение равных финансовых возможностей муниципалитетов в расчете на душу населения, на практике достижение равного уровня медицинского обслуживания и социального обеспечения во всех муниципалитетах остается нерешенной задачей.

Следует подчеркнуть, что для модели государственного устройства, присущей Норвегии, наряду с принципом местной автономии, характерна ориентация на эгалитаризм, с одной стороны, и индивидуализм в сочетании с солидарностью – с другой. Все это вместе взятое является препятствием на пути достижения культурной автономии саами, идея которой вступает в противоречие с правами остальной части граждан, политиков и общества в целом. Норвегия предоставила социальное обеспечение саами, гарантировав им определенный уровень жизни, одновременно уменьшив их возможности по защите своих коллективных прав.

Таким образом, государственная политика в отношении саами достаточно органично вписана в общий контекст социально-политической жизни Норвегии и определяется доминирующими в обществе ценностями и представлениями, которые вступают в определенное противоречие со стремлением саами к реализации своих коллективных прав посредством культурной автономии.

В то же время следует подчеркнуть, что в последние годы обе стороны настроены вполне конструктивно и ищут любые возможности для достижения согласия. Так, на сегодняшний день ни одно решение в отношении саами и территории их расселения не принимается без согласования с парламентом саами. Он является для норвежского правительства основным источником предложений и диалога по вопросам политики в отношении саами.