Государственная политика РФ в отношении коренных малочисленных народов севера на современном этапе

Н а современном этапе развития федерализма одним из главных принципов политики в отношении народов Севера в Р-оссийской Федерации провозглашен принцип «развития партнерских отношений». Суть его заключается в признании правосубъектности коренных малочисленных народов Севера (КМНС), их права на собственный выбор пути развития и на участие в разработке и реализации государственных и других программ по развитию территорий их проживания и традиционного природопользования.

Современный этап государственной политики в отношении КМНС мы разделяем на постсоветский (с конца 1980-х гг. до начала ^^I в.) и современный (с начала ^^I в. до настоящего времени) этапы. На этапе постсоветских трансформаций начинают формироваться предпосылки нового понимания статуса коренных народов. Государственная политика в отношении малочисленных народов Севера изменилась: «В одночасье и государство, и многочисленные организации, которые занимались народами Севера, отошли от них и оставили их одних с системой наступающего “дикого капитализ-ма”»1. Проанализировав в основных чертах политику государства в отношении КМНС в постперестроечный период, мы пришли к выводу, что в это время происходил постепенный отход от патернализма, когда все вопросы жизнедеятельности малочисленных народов решались государством без учета их собственного мнения. Однако в этот период стала формироваться новая политика, что позволяет нам назвать его «переходом от патернализма к формированию партнерских отношений».

На современном этапе продолжается развитие контуров, заданных в перестроечное и постперестроечное время. Главной целью государственной политики в отношении КМНС на данном этапе является развитие «партнерских отношений».

ЮДИН Валерий

Постановление Верховного Совета СССР- «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» от 27 ноября 1989 г. рекомендовало осуществить в 1990 г. закрепление территорий традиционного природопользования, не подлежащих отчуждению под промышленное освоение, за коренными народами Севера2. С начала 1990-х гг. изменилось официальное название, определяющее аборигенов Севера. Название «малые народности Севера» было заменено на «коренные малочисленные народы Севера», их список увеличился с 26 до 30 народов. К их числу были дополнительно отнесены кумандинцы, телеуты, тоджинцы и шорцы1.

Конституция Р-Ф 1993 г. создала предпосылки для формирования особого статуса коренных малочисленных народов Севера. Так, в гл. 3 «Федеративное устройство» народам Севера уделено внимание в трех статьях. Статья 65 предусматривает наличие в составе Р-Ф как федеративного государства автономных округов. Статья 69 «...гарантирует права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Р-Ф». Статья 72, п. «м» закрепляет «защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей».

В конце 1980-х гг. были образованы региональные ассоциации КМНС и всесоюзная ассоциация, которая в 1993 г. была преобразована в ныне действующую А-ссоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Р-Ф. Депутаты из числа коренных народов Севера участвуют в формировании российского законодательства.

В 1994 г. прекратилось финансирование отраслей традиционного хозяйства КМНС2. Взамен заключены соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Госкомсевером Р-оссии и А-ссоциацией КМНС (1996), между Минрегионом Р-Ф и А-ссоциацией КМНС (1999). А-налогичные соглашения заключаются между администрациями регионов и региональными ассоциациями коренных народов3.

Конкретные права и гарантии коренных малочисленных народов Севера закреплены в международных документах. При этом особое значение имеют юридически обязательные документы, то есть подписанные Р-Ф и являющиеся, в соответствии с Конституцией Р-Ф и ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Р-Ф», составной частью ее правовой системы. Так, к ним относятся международные документы, защищающие национальные меньшинства от дискриминации и других видов притеснения: Устав ООН (ст. 1), «Международный пакт о гражданских и политических правах» (ст. 27); международная конвенция 1965 г. «О ликвидации всех форм расовой дискриминации»; конвенция ООН 1948 г. «О предупреждении геноцида и наказания за него»; Устав Совета Е-вропы (ст. 3); европейская конвенция «О защите прав и основных свобод» 1950 г. (ст. 14); международные документы, закрепляющие права национальных меньшинств в области образования, культуры, языка, религии, например, Р-амочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г.; международные документы, непосредственно нацеленные на защиту прав и интересов коренных народов: конвенция 1992 г. «О биологическом разнообразии», конвенция 1946 г. «По регулированию китобойного промысла»4.

Б-азовое значение для КМНС имеет закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Р-Ф»5. В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Р-Ф и ее субъектов по защите прав КМНС, закрепляются правомочия органов государственной власти и местного самоуправления, а также коллективные и индивидуальные права коренных народов (например, право на территориальное самоуправление, создание общин, квотированное представительство в законодательных органах власти субъектов Р-Ф и органах местного самоуправления, замену военной службы альтернативной).

КМНС гарантируются условия, при которых они могут полнее реализовать свои избирательные права (за счет допущения отклонения до 40% от средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания малочисленных народов)1. КМНС гарантируется право на общинное самоуправ-ление2, учет этнических интересов и компенсации (в виде платежей, поступающих в бюджеты субъектов Р-Ф при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов)3.

Р-яд законов закрепляют эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром4. КМНС гарантируется государственная поддержка экономики и культуры (постановление Правительства Р-Ф от 27.07.2001 № 564 «О Федеральной целевой программе “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”»), что обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития КМНС, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Гарантируется право на национальнокультурные автономии путем самоопределения в форме общинного объединения граждан Р-Ф, относящих себя к определенным этническим общностям в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры5; право на получение образования на родном языке и на обучение по программе, дополненной национально-региональ- ным компонентом6; право на сохранение и развитие культурно-национальной са-мобытности7; право на использование и развитие национальных языков8.

В Федеральном Собрании, высшем законодательном органе Р-Ф, вопросами КМНС занимаются, главным образом, комитеты по Северу и по делам национальностей Государственной Думы Р-Ф (нижней палаты Федерального Собрания) и Комитет по делам Севера и малочисленных народов, находящийся в Совете Федерации (верхней палате парламента).

Р-ассмотрим региональный уровень управления КМНС. Народы Севера проживают в республиках, автономных округах, краях, областях. Существует мнение, что в автономных округах и республиках больше внимания уделяется защите прав КМНС. В соответствии с Конституцией (ст. 72), эти вопросы находятся в совместном ведении Р-Ф и ее субъектов, независимо от того, область это, республика или округ, что специально оговорено (ст. 72, п. 2). Так, в статье сказано, что защита прав национальных меньшинств (б) «в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа». В независимом экспертном докладе «Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» данное явление прокомментировано следующим образом: «А-симметрия в их статусе в сфере политики по отношению к коренным народам существует в большей степени в представлениях людей и никогда не подкреплена законодательно. Лишь в силу субъективных причин, связанных с активностью общественных организаций, популистских высказываний различных политиков, создаются представления, что в республиках и автономных округах положение коренных малочисленных народов лучше, чем в областях и краях».

Как правило, в подобном случае апеллируют к опыту Ханты-Мансийского, Ямало-Нен ецкого А-О и Р-еспублики Саха

(Якутия) для доказательства данного тезиса. Действительно, вышеперечисленные субъекты являются лидерами в области защиты прав коренных малочисленных народов. Но, как отмечают многие исследователи, это есть результат субъективных факторов, а не диспропорций в федеральном законодательстве. Каждый субъект Р-Ф может многое сделать для защиты малочисленных народов. С другой стороны, во избежание диспропорций в положении КМНС в разных субъектах Р-Ф необходимо увеличить роль федеральной власти в решении проблем коренных народов. Прежде всего, это касается сферы управления ресурсами, так как органы власти субъектов Р-Ф часто в большей степени зависят от промышленных компаний, работающих на их территории. При возникновении конфликтов из-за территорий между промышленными предприятиями и коренными народами органы власти субъектов Р-Ф и органы местного самоуправления с большей вероятностью находятся на стороне промышленников.

Сегодня сложилась правовая база для развития самоуправления коренных малочисленных народов. В Конституции Р-Ф сказано, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130) с учетом «исторических и иных местных традиций» (ст. 131).

Статья 11 Федерального закона № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Р-Ф» от 30 апреля 1999 г. гласит, что «в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе, в соответствии с федеральными законами, осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций».

20 июля 2000 г. был принят Федеральный закон № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего

Востока Р-Ф». Данный закон устанавливает общие принципы организации и деятельности общин, определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. В 2001 г. был принят Федеральный закон № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Он определяет правовой режим таких территорий, причем «правовые отношения в этом случае регулируются как законодательством, так и обычаями коренных малочисленных на-родов»1. Самоуправление необходимо аборигенам для собственного развития, для решения вопросов общинного значения, развития традиционного хозяйства и культуры, языка, создания социальной защиты своих членов. При этом использование традиционных механизмов самоорганизации или создание ее новых эффективных форм даст возможность для оптимизации государственного управления через установление диалога коренных народов, организованных в общины, с органами власти и промышленными предприятиями.

Таким образом, главной задачей системы социальной защиты населения на современном этапе является формирование «партнерских отношений» между государством и КМНС. Это также являлось одной из стратегических целей 1-го Международного десятилетия коренных малочисленных народов мира, провозглашенного ООН в 1995–2004 гг. Суть партнерских отношений – признание за коренными малочисленными народами их правосубъектности, признание их права на собственный выбор пути развития и существования, права на участие в разработке и реализации государственных и других программ и проектов по развитию территорий их проживания и традиционного природо-пользования². Вторым аспектом государственной политики в отношении КМНС является признание приоритетности международного права по защите коренных народов Севера по отношению к закону Р-Ф (см. ст. 15, п . 4 Конституции Р-Ф).