Государственная политика Российской Федерации в сфере подготовки управленческих кадров: специфика и результаты (1991-2010 гг.)

Реализация современного политического курса, направленного на создание в России эффективного демократического государства, требует от управленческих кадров глубоких профессиональных знаний, высоких нравственных качеств, способности целенаправленно осуществлять модернизационный проект и конструктивное реформирование и совершенствование государственной системы управления, внедрять в практику своей деятельности мировые качественные стандарты («электронное правительство» и т.п.).

Исторический анализ проблемы позволяет утверждать, что именно «человеческий фактор» становится одной из важнейших причин успеха административной реформы в Российской Федерации, внедрения инноваций в систему государственного управления, создания «экономики знаний» и повышения технологичности деятельности государственного аппарата. В ходе социально-экономической модернизации и становления в России социального правового государства возрастает общественное значение и престиж государственной и муниципальной службы как гарантов успешной реализации инновационного процесса. Профессионализм управленческого аппарата является одной из основ его эффективного взаимодействия с институтами гражданского общества.

В Послании Федеральному Собранию 2002 г. Президент России В.В. Путин, в частности, отметил, что государственный аппарат «должен быть эффективным, компактным и работающим» [1, с. 3]. Глава правительства Российской Федерации Д.А. Медведев также отмечал важность формирования управленческих кадров нового поколения, обладающих высокими профессиональными качествами и способных стать движущей силой дальнейшей модернизации страны [2]. Вопросы повышения качества государственного и муниципального управления и утверждения профессиональной этики управленческого корпуса являются неотъемлемым компонентом кадровой политики регионов Российской Федерации. Так, Президент республики Башкортостан Р.З. Хамитов поставил задачу перед всеми служащими, независимо от статуса и занимаемой должности, быть ближе к народу, работать на его благо [3].

Формирование системы непрерывного управленческого образования как необходимое условие эффективной работы государственного аппарата явилось одним из центральных элементов кадровой политики Российской Федерации в 1991-2008 гг.

Специфика эволюции управленческого корпуса России в рассматриваемый период определялась тем, что он являлся объектом реформирования и модернизации и в то же время соавтором, организатором и контролером проведения реформ. Перед российским руководством стояла сложная задача по внедрению в государственно-административную сферу новой парадигмы управленческой деятельности, отвечающей принципам демократической государственности. При этом необходимо было обеспечить функционирование и взаимодействие всех звеньев государственного аппарата и органов местного самоуправления в условиях формирования нового конституционного и административного права.

В начале 1990-х гг. потребность в профессиональной подготовке и повышении квалификации была достаточно острой на всех уровнях государственно-административной системы. В этот период происходит выделение государственного и муниципального управления в самостоятельную профессию и специальность высшего и среднего профессионального образования. В рассматриваемый период одновременно с административными реформами, преобразованием государственной и муниципальной службы, осуществлялась реформа российской образовательной системы, в рамках которой формировались структуры непрерывного образования государственных и муниципальных служащих. В процессе становления рынка образовательных услуг развивалась конкурентная среда управленческого образования.

Необходимо подчеркнуть, что организация и деятельность образовательных учреждений, осуществлявших профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации управленческих кадров России на протяжении всего рассматриваемого периода являлась государственным делом и находилась непосредственно в зоне ответственности Администрации Президента, Правительства РФ, и правительств субъектов Российской Федерации.

Специфику сложившейся в России системы управленческого образования составляла его ориентация его наиболее качественного, элитарного сегмента на уже работающих специалистов, что потребовало разработки вариативных по содержанию образовательных программ и гибкой организации учебного процесса. В течение 1990-х гг. была создана нормативно-правовая и институциональная система академий государственной службы во главе с Российской академией государственной службы (РАГС), главной задачей которых являлась образовательная поддержка действующего корпуса руководящих управленческих работников на основе программ второго высшего образования, курсов подготовки и повышения квалификации различной продолжительности и интенсивности [4, с. 222]. В систему РАГС вошли девять региональных государственной службы: Волго-Вятская (Нижний Новгород), Волгоградская, Дальневосточная (Хабаровск), Орловская, Поволжская имени П.А. Столыпина (Саратов), Северо-Западная (Санкт-Петербург), СевероКавказская (Ростов-на-Дону), Сибирская (Новосибирск) и Уральская (Екатеринбург). Одним из ведущих подразделений РАГС стала Высшая школа государственного управления и службы (ВШГУиС), в которой осуществлялась образовательная поддержка кадров руководителей и заместителей руководителей высших органов государственной власти, председателей комитетов, министров и их заместителей, руководителей органов местного самоуправления.

Наряду с академиями, входившими в систему РАГС, в рассматриваемый период были созданы равноценные образовательные и научно-исследовательские центры в национальных республиках РФ. Постановлением Совета Министров Республики Башкортостан от 9 августа 1991 г. № 189 на базе Уфимской ВПШ была образована Башкирская коммерческая академия, с 1993 г. – Башкирская академия управления. В 1994 г. учредителем учебного заведения становится Президент Республики Башкортостан, при этом утверждается его современное название «Башкирская академия государственной службы и управления (БАГСУ) при Президенте Республики Башкортостан». Башкирская академия государственной службы и управления в конце 1990-х – 2000-е гг. стала одним из ведущих центров подготовки и издания научных исследований в области конституционного и административного права, политологии, теории государственного управления, истории государственности Башкортостана.

В 1996 г. в Татарстане был создан Республиканский центр переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, который 25 января 2001 г. был преобразован в Институт государственной службы при Президенте Республики Татарстан, осуществлявший образовательную деятельность на четырех факультетах – государственного и муниципального управления, муниципальном, экономическом и ФПК. 28 июля 2007 г., на основании решения коллегии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Институт был переименован в Академию государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан, действовавшую до 2010 г.

Сеть академий дополнялась деятельностью структур управленческого образования в рамках университетов и крупных экономических вузов, большинство которых одновременно развивало образовательную деятельность в сфере подготовки кадров коммерческого и финансового ме- неджмента, которая являлась для них приоритетной. Особенностью данных вузов была ориентация на мировой опыт подготовки управленческих кадров различной специализации и активное развитие платного сектора образовательных услуг. Примечательно, что внедрение в российское управленческое образование европейских и американских программ МРА было осуществлено РАГС в конце 2000-х гг. на основе опыта освоения западных систем подготовки и повышения квалификации руководящего менеджмента Академией народного хозяйства при Правительстве РФ. Высшей школой экономики (ГУ-ВШЭ) и другими пионерами элитного бизнес-образования.

РАГС и ее филиалы, БАГСУ, факультеты и институты государственного управления в различных регионах страны установили постоянные связи с профильными вузами в Германии. Франции, США. Канады. Одной из тем, активно изучавшихся студентами и аспирантами академий государственной службы, был иностранный опыт организации государственного управления и подготовки квалифицированных кадров госслужащих [5].

Руководящие работники федеральных и региональных органов управления, проходившие обучение в РАГС в конце 1990-х гг., стремились к овладению государственным мышлением, приобретению знаний междисциплинарного характера, необходимых для реализации многопрофильных задач, принятия ответственных управленческих решений. Об этом говорит, в частности, популярность занятий по темам: «Государственная служба как социальный институт», «Политическая элита: сущность, структура, проблемы», «Государственная должность: модель должности и профессиональные должностные лица» и др. [6, с. 105].

На периферии системы управленческого образования находились небольшие вузы, центры дистанционного образования, факультеты менеджмента в технических институтах и т.п. структуры, в том числе, негосударственные, открывавшие в конце 1990-х - 2000-е гг. специальность ГМУ, как правило, на коммерческой основе. Политику поддержки вузов, осуществлявших подготовку управленческих кадров, проводили правительства субъектов Российской Федерации и мэрии крупных городов. Подготовка квалифицированных кадров, проводивших специализированную техническую и организационную работу в органах государственного и муниципального управления, осуществлялась в системе среднего профессионального образования.

Проблемными аспектами в развитии системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих в 1990-е гг. являлись оторванность учебных программ от реалий профессиональной деятельности управленцев, а также недостаточно высокое качество преподавательских кадров и учебных курсов в ряде вузов, осуществляющих образовательную деятельность по направлению «государственное и муниципальное управление».

Эффективность системы переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих снижалась при отсутствия гарантий карьерного продвижения и повышения оплаты труда после прохождения учебы. Из сферы государственного управления в коммерческие структуры нередко уходили молодые специалисты, прошедшие повышение квалификации и получившие дипломы о юридическом или управленческом образовании в рамках государственных программ повышения квалификации государственных служащих.

В 2000-е гг. система подготовки и повышения квалификации управленческих кадров выходит на качественно новый уровень развития, благодаря нескольким факторам, среди которых решающее значение имели повышение общей социально-экономической стабильности в стране, проведение административной и муниципальной реформ, создание и правовое закрепление современных концепций государственной и муниципальной службы. В этот период растет социальный статус работника государственного и муниципального управления, в государственно-административное пространство внедряются принципы профессиональной этики. На рубеже веков проявились позитивные результаты государственной политики 1990-х гг. в области повышения профессиональной квалификации управленческих кадров.

В 2000-е гг. проблематика модернизации кадров государственной службы сближается с программами развития промышленного и финансового менеджмента: в концепциях управленческого образования усиливается тенденция создания универсального специалиста-менеджера, способного к развитию своих профессиональных навыков и компетенций в рамках той или иной специализации в зависимости от конкретной сферы служебной деятельности. Это сближение отразилось в процессе реализации Президентской программы подготовки управленческих кадров, выпускники которой были активными участниками ротации кадров между системой государственного управления и бизнесом. Система управленческого образования России к концу 2000-х гг. в целом характеризуется непрерывностью, многоуровневостью, вариативностью, высоким научно-методическим и технологическим уровнем.

В конце 2000-х гг. была предпринята реорганизация РАГС и академий государственной службы. Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 г. к Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации была присоединена Российская акаде- мия государственной службы при Президенте РФ, а также двенадцать региональных академий госслужбы. В результате присоединения, было создано новое федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ (РАНХиГС). В объединении АНХ и РАГС также отразился процесс формирования новых концепций подготовки управленческих кадров, основанных на идее сближения коммерческого менеджмента и административного управления.

Таким образом, государственная политика Российской Федерации в области подготовки управленческих кадров в 1991-2008 г. явилась одним из ключевых элементов модернизационного развития страны, обеспечивающим возможность дальнейшего совершенствования отечественной системы государственного управления в контексте реализации политики инноваций и программ социально-экономической модернизации России в XXI в.

Ссылки:

• 1.    «России надо быть сильной и конкурентоспособной»: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. М., 2002.

• 2.    Вступительное слово Д.А. Медведева на совещании по вопросам формирования управленческих кадров 23 июля 2008 г. (Московская область, Горки). URL: http://президент.рф

• 3.    От слов к реальным делам // Путь Октября: общественно-политическая газета Мелеузовского района и города. 2011. 26 апреля.

• 4.    Слепцов Н.С., Филимонова Н.Н. Об основных направления совершенствования подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления в региональных учебных учреждениях РАГС // Ежегодник РАГС-97. М., 1998.

• 5.    Рубченко К.В. Актуальные проблемы государственной службы во Франции // Труды молодых ученых Поволжской академии государственной службы. Саратов, 1996. Вып. 3. С. 124-125 ; Масленникова Е.В. Опыт формирования структуры государственной службы в ФРГ // Там же. С. 104-107 и др.

• 6.    Вахов С.С. Практика разработки программ дополнительного образования // Социология власти: информационноаналитический бюллетень. М., 1999. № 5-6.