Государственная политика в сфере защиты детства в Российской Федерации

Дети нуждаются в особой защите. Задача государства и общества в целом – обеспечение права каждого ребенка на всестороннее полноценное развитие личности. В полной мере это касается детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в частности, детей, оставшихся без попечения родителей.

Как известно, на Министерство образования и науки России возложены полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере опеки и попечительства над детьми. В рамках этих полномочий Министерство совместно с другими федеральными ведомствами и органами государственной власти субъектов Российской Феде- рации реализует комплекс мер, направленных на профилактику социального сиротства, семейного устройства детей-сирот и уменьшение количества детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях.

За последние пять лет в России наблюдается ряд позитивных тенденций в этой сфере: на 35% уменьшилось число детей-сирот, выявляемых в течение года (2006 г. – 127 тыс., 2012 г. – 82,2 тыс.); более чем на 24% уменьшилось количество государственных и муниципальных образовательных учреждений для детей-сирот (2006 г. – 1 770 учреждений, 2012 г. – 1 344), и более чем на 35% – численность детей, находящихся в этих учреждениях (2006 г. – 123 тыс., 2012 г. – 79,9 тыс.); почти на 25% уменьшилось число детей, нуждающихся в устройстве на воспитание в семьи, состоящих на учете в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей (2006 г. – 177 тыс., 2012 г. – 132,8 тыс.).

В 2012 г. в семьи российских граждан было передано около 58,8 тыс. детей, из них 6,5 тыс. – на усыновление, 37,3 тыс. – под опеку (попечительство), 15 тыс. – на возмездную форму опеки (попечительство), в том числе 13 тыс. – в приемные семьи, 0,2 тыс. – на патро-натное воспитание [10].

Вместе с тем реализация права детей на воспитание в семье сталкивается с рядом устоявшихся проблем. Основными причинами оставления детей без попечения родителей являются социальные. Несмотря на то что в течение последних пяти лет наблюдается уменьшение количества родителей, лишенных родительских прав, почти в 20% данная проблема остается актуальной. Так, 50000 родителей ежегодно лишаются родительских прав [9].

Отмеченные факты свидетельствуют о несвоевременном выявлении семейного и детского неблагополучия, отсутствии комплексной профилактической работы на ранней стадии кризиса в семье и, как следствие, о недостаточно эффективной деятельности по профилактике социального сиротства.

Особую тревогу вызывает проблема возвращения детей из замещающих семей в детские дома, факты жестокого обращения в отношении приемных детей.

В связи с этим большое значение приобретает реабилитационная работа, направленная на сохранение кровной семьи ребенка. И только тогда, когда все иные усилия не дали результата, нужно обращаться к крайней мере – лишению родительских прав.

Министерством образования и науки РФ для повышения эффективности этой деятельности разработан законопроект № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства», который находится в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе РФ. Этот документ предполагает введение «социального патроната» как новой формы индивидуальной профилактической работы с ребенком, проживающим в семье, находящейся в социально опасном положении, и его родителями, осуществляемой органами опеки и попечительства. Социальный патронат позволит создать условия, способствующие реализации собственного потенциала семьи и оказанию социальной помощи семье в преодолении трудной жизненной ситуации, а также предотвратить изъятие ребенка из семьи.

В целом в Российской Федерации и, в частности, в Республике Бурятия приобретает актуальность подготовка приемных родителей, а также обеспечение психолого-педагогической, правовой, социальной поддержки замещающей семьи.

С 1 сентября 2012 г. в соответствии с Федеральным законом (далее ‒ ФЗ) от 30 ноября 2011 г. № 351-ФЗ «О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» введена обязанность прохождения специальной подготовки в целях обеспечения психолого-педагогической и правовой готовности лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка. С учетом данного требования акты Правительства РФ, касающиеся вопросов передачи детей на воспитание, дополнены положениями, которыми предусмотрена обязанность потенциальных родителей представить документ (свидетельство) о прохождении в установ- ленном порядке подготовки. Исключение предусматривается только для усыновителей, являющихся отчимами (мачехами) усыновляемых детей, которые фактически уже воспитывают детей и совместно с ними проживают; усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей – близких родственников детей, оставшихся без попечения родителей; лиц, которые уже являются или являлись усыновителями или опекунами (попечителями) и не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей.

Также 1 сентября 2012 г. вступил в силу Приказ Министерства образования и науки РФ от 20 августа 2012 г. № 623, который утвердил требования к содержанию программы подготовки потенциальных родителей и форму свидетельства о прохождении такой подготовки на территории РФ [5].

В Республике Бурятия опыт развития института приемной семьи имеет 12-летнюю историю, так как первые приемные семьи появились в 2002 г. (в 25 приемных семьях – 41 ребенок). С начала 2013 г. в Бурятии созданы 144 приемные семьи, в них воспитывается 250 детей. Всего по республике – 706 приемных семей, которые приняли на воспитание 1084 ребенка [1]. В настоящее время в Бурятии функционирует более 10 служб сопровождения замещающих семей и 6 школ приемных родителей на базе учреждений, подведомственных Министерству социальной защиты населения РБ [10].

Заслуживает внимания в решении данной проблем опыт, накопленный в Республике Башкортостан, где на начало 2014 г. на базе 22 детских домов осуществляется подготовка граждан, выразивших желание стать замещающими родителями. В семьи устроено 89,3 % детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что превышает общероссийские показатели. Спикер Государственного собрания К. Толкачев отметил, что данное положение достигнуто благодаря успешной реализации вышеперечисленных нормативных документов. В данном регионе дети, отданные на воспитание в семьи, продолжают находиться под контролем государства; налажено сопровождение замещающих семей, которым оказывается правовая, психолого-педагогическая и медико-социальная помощь; регулярно проверяются условия проживания и воспитания детей; для семей, которые берут на воспитание ребенка из детдома, предусмотрены разные формы материальной поддержки. Согласно республиканскому закону «О единовременном денежном пособии гражданам, усыновившим (удочерившим) ребенка (детей)», с 2011 г. предоставляются единовременные денежные пособия в размере материнского капитала гражданам, усыновившим ребенка, сумма которого ежегодно индексируется и составляет на сегодня 430 тыс. руб. [13].

Совершенно очевидно, что в современных условиях на региональном уровне необходимо создание комплексной системы профилактики социального сиротства и семейного устройства детей-сирот. Ее эффективность во многом зависит от межведомственной основы взаимодействия и сотрудничества заинтересованных ведомств и учреждений, общества в целом.

Ежегодно более 95% детей, оставшихся без попечения родителей, передается на воспитание в российские семьи. За последние шесть лет число детей, усыновляемых иностранными гражданами, уменьшилось более чем на 50% (2006 г. – 6,7 тыс., 2012 г. – 2,6 тыс.) [10]. В целом государство может рассчитывать в перспективе на то, что все дети-сироты будут устраиваться в семьи граждан нашей страны.

Вместе с тем Россия продолжает рассматривать международное усыновление как альтернативный вариант устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Однако практика международного усыновления сталкивается с рядом проблем, как на этапе передачи детей на усыновление, так и на этапе последующего контроля за условиями их жизни в семьях усыновителей. Очевидно, что требуется тесное взаимодействие с компетентными органами иностранных государств, которое сегодня, к сожалению, может быть обеспечено не всегда.

Исследование данных проблем позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективный способ урегулирования указанных противоречий – это заключение международного со- глашения с конкретной страной [9]. Так, Российская Федерация уже заключила 11 международных договоров с другими странами, в числе которых находятся Италия, Франция, США, Эстония, Литва, Молдова, Кыргызстан и др.

Кроме того, Россия является активным участником ряда международных конвенций в области защиты прав и законных интересов детей. Так, 14 июня 2011 г. вступил в силу ФЗ от 31 мая 2011 г. № 102-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей». Конвенция распространяется на случаи, когда целью перемещения или удержания является желание осуществлять права опеки или доступа. Она не регулирует вопросы похищения с признаками уголовного преступления.

Также 18 июня 2012 г. на территории России вступила в силу Конвенция о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей. Данный международный правовой акт предполагает защиту как личных (неимущественных), так и имущественных прав детей в трансграничных спорах [3].

Одной из задач государственных органов Республики Бурятия, как и всех субъектов Российской Федерации, является обеспечение социальной защиты, реабилитации и социальной адаптации детей-сирот, находящихся в детских домах и других интернатных учреждениях. Органы власти в решении проблем в сфере социального сиротства ориентируются на необходимость последовательного, взвешенного подхода к реструктуризации и реформированию организаций для детей-сирот. Такой подход предусматривает поэтапное сокращение количества этих учреждений (по мере создания необходимых условий для устройства детей-сирот в семьи), преобразование их в службы подготовки и сопровождения замещающих семей; создание для детей, которых не удается устроить в семью, учреждений с малой наполняемостью и близкими к семейным условиям проживания и воспитания.

• 12 ноября 2013 г. на Первом всероссийском съезде руководителей детских домов и интернатных учреждений России уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка П. Астахов отметил, что за период с 2010 по 2013 г. на 40,0% сократилось число выявленных за год детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, более чем на 24% снизилось количество образовательных учреждений для детей-сирот (с 1770 до 1344 учреждений), более чем на 35% - численность детей, находящихся в этих учреждениях (со 123 тыс. до 79,9 тыс.), на 30,4% - число детей, состоящих на учете в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей (со 173,6 тыс. до 120,8 тыс.) [14].

В целом по России количество детских домов сократилось на 37 учреждений: с 1012 в 2011 г. до 975 в 2012 г. Количество детских домов сократилось в 24 субъектах РФ. Наибольшее сокращение числа указанных учреждений произошло в Омской (на 6 учреждений), Нижегородской областях, Алтайском крае (на 4 учреждения), Краснодарском и Ставропольском краях и Свердловской области (на 3 учреждения). Однако есть и такие субъекты, в которых количество детских домов увеличилось, например, в Москве (на 2 учреждения), Санкт-Петербурге, Кировской и Рязанской областях (на 1 учреждение). На 1 января 2013 г. на 5,5% сократилась численность воспитанников детских домов (с 48275 до 45621). В некоторых регионах этот показатель снизился существенно: в Калужской области (на 47,4%), Краснодарском крае (на 42,1%), Астраханской (на 28,1%), Тюменской (на 26,0%) областях, Чувашской Республике (на 20,5%). Однако в некоторых субъектах численность воспитанников детских домов существенно возросла: в Рязанской (на 116,7%), Орловской (на 38,6%), Кировской (на 20,6%) областях [14].

Также П. Астахов отметил, что во многих субъектах РФ наблюдается тенденция закрытия (сокращения, перепрофилирования) детских домов и интернатных учреждений для детей -сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с указанием предполагаемого назначения закрывающегося учреждения и его профильного применения в регионах в интересах детей и семей с несовершеннолетними детьми. По его мнению, такая работа должна осуществляться только на основе научно обоснованных прогнозов потребностей в таких учреждениях с уче- том региональных особенностей и результатов проводимой работы по профилактике социального сиротства и семейного неблагополучия, устройства на семейные формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, с привлечением родительской общественности, традиционных для России религиозных конфессий и других заинтересованных институтов гражданского общества [14].

И все же проблема социального сиротства продолжает оставаться для современной России чрезвычайно острой. Поэтому важным аспектом являются совершенствование уже действующих и разработка новых технологий социальной работы, предотвращающих изъятие ребенка из семьи, а также наличие в регионах четкого плана работы учреждений для детей-сирот, включающего регулярную оценку результатов и последствий реструктуризации, как в целом, так и для каждого учреждения в отдельности.

Особого внимания требует и проблема контроля за соблюдением прав детей в учреждениях для детей-сирот, в частности, обеспечение их здоровья и безопасности. Так, в июле 2011 г. Правительством РФ утверждены Требования к условиям пребывания детей в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [4].

В своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ в 2010-2011 гг. уделяет особое внимание вопросу о программах социальной адаптации и сопровождения выпускников детских домов. Правительство РФ является координатором указанной деятельности и оказания методического содействия в ее проведении.

По данным государственной статистической отчетности, из детских домов и школ-интернатов в 2011 г. было выпущено 10,7 тыс. воспитанников. Из них около 62% поступили в учреждения начального профессионального образования, 29% ‒ в средние специальные учебные заведения, 5% ‒ в высшие учебные заведения, 4% трудоустроены [9].

Сегодня в субъектах РФ обеспечивается реализация региональных программ социальной адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Рекомендации по их разработке и реализации разработаны Министерством образования и науки РФ в целях оказания методического содействия.

Так, в Бурятии c января 2012 г. по декабрь 2013 г. действовала Межведомственная программа «Социальная адаптация и сопровождение выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на 2012-2013 гг.», задачами которой являлись:

• 1)    подготовка воспитанников детских домов к самостоятельной жизни;

• 2)    предоставление социально-бытовых, социально-правовых, социально-педагогических, социально-психологических услуг выпускникам детских домов для успешной социализации;

• 3)    развитие новых форм и технологий деятельности по социальной адаптации и сопровождению выпускников детских домов.

В рамках данной Программы реализовывались мероприятия по созданию организационно-управленческой структуры по обеспечению социальной адаптации и сопровождению выпускников детских домов; координации деятельности участников Программы по созданию условий успешной социальной адаптации выпускников детских домов; реализации программ подготовки воспитанников детских домов к самостоятельной жизни; разработки и реализации плана работы Центра постинтернатного сопровождения выпускников детских домов [7].

Одной из основных проблем в области социализации детей-сирот, требующих первоочередного решения, остается обеспечение жилыми помещениями. На 1 января 2012 г. было не обеспечено жилыми помещениями более 90 тыс. граждан, включая лиц старше 23 лет. В соответствии с действующим законодательством решение данного вопроса относится к компетенции региональных органов власти, для которых предоставляются субсидии из федерального бюджета [9].

Кроме того, с 1 января 2013 г. вступил в силу Федеральный закон № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Законом установлено предоставление жилого помещения детям-сиротам по достижении ими возраста 18 лет. При этом если указанные лица не нуждаются в данный момент в безотлагательном предоставлении жилья, по их письменному заявлению оно может быть предоставлено им позднее (например, по окончании обучения либо по окончании прохождения военной службы, что позволит детям-сиротам избежать расходов по оплате коммунальных услуг и содержанию жилого помещения до своего возвращения).

На региональном уровне в соответствии с данным документом необходимо создание специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот. Жилые помещения из указанного фонда предлагается предоставлять детям-сиротам по срочному договору найма на 5 лет. Это позволит предотвратить противоправные действия в отношении жилого помещения, влекущие его утрату детьми-сиротами.

Детям-сиротам, которые по тем или иным причинам не могут вернуться в имеющиеся у них жилые помещения (например, в случае если жилое помещение не соответствует санитарным или техническим нормам, а также в случае проживания в жилом помещении лиц, лишенных в отношении данного ребенка родительских прав или страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний), предоставлено право на обеспечение жильем.

Также за лицами, достигшими возраста 23 лет, сохраняется право на предоставление жилого помещения до их фактического обеспечения [2].

В настоящее время органы исполнительной власти субъектов РФ действуют на базе разработанных Министерством образования и науки России Рекомендаций по организации работы по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для совершенствования нормативно-правового регулирования также необходимо отметить, что на стадии разработки и согласования с федеральными органами исполнительной власти находится законопроект, который предусматривает упрощение отчетности опекунов и попечителей и уточнение порядка расходования средств, предназначенных на содержание подопечных.

Необходимость в данных нововведениях вызвана многочисленными жалобами граждан на бюрократическую составляющую получения в органе опеки и попечительства разрешения на расходование средств, предназначенных на содержание подопечного, а также сбор и предоставление большого пакета документов, подтверждающих произведенные расходы.

В соответствии с законопроектом предлагается: установить, что средства, предоставляемые на содержание подопечного ребенка, должны поступать в распоряжение законных представителей несовершеннолетнего и расходоваться ими в его интересах; отменить обязательность получения законными представителями подопечных предварительного разрешения органа опеки и попечительства на получение и расходование таких денежных средств; отменить требование о предоставлении документов, подтверждающих произведенные за счет средств подопечного расходы на питание, предметы первой необходимости и прочие мелкие бытовые нужды, что избавит опекунов от необходимости ведения ежедневного учета и фиксирования подобных расходов; освободить родителей (усыновителей) от необходимости представлять в орган опеки и попечительства отчет об управлении имуществом своих детей.

В заключение необходимо отметить, что государство в лице своих органов глубоко заинтересовано во взаимодействии с учреждениями социальной защиты, общественными, некоммерческими организациями в сфере нормативно-правового обеспечения деятельности по защите прав детей, развития положительного инновационного опыта в этой области. Таким образом, такое взаимодействие является неотъемлемым элементом в обеспечении защиты прав детей, нуждающихся в помощи государства.