Государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних

в постсовременной Р-оссии документы федерального центра (отметим прежде всего «Национальный план действий в интересах детей до 2010 г.») и регионов формируют нормативную базу, на основе которой осуществляется государственная политика в сфере защиты прав и интересов детей. Вместе с тем существующие законы в значительной степени носят декларативный характер, который в первую очередь обусловлен тем фактом, что провозглашаемый представителями власти курс лишь косвенным образом затрагивает экономические аспекты государственной политики.

В указанном контексте достаточно показательны демографические процессы, имеющие крайне неблагоприятные сочетания: высокую смертность, низкую рождаемость, рост числа разводов родителей, сожительство без оформления брачных отношений, увеличение, таким образом, числа детей, рожденных вне брака, ухудшение состояния здоровья подрастающего поколения, рост подростковой преступности и т.д. Е-жегодно в Р-оссии из-за ссор с родителями кончают жизнь самоубийством около 2 тыс. подростков, около 50 тыс. детей ежегодно убегают из дома по причине домашнего насилия. Около 2 млн. детей избивают родители, в некоторых случаях побои заканчиваются гибелью ребенка. Достаточно показательно, что две трети осужденных несовершеннолетних правонарушителей избивались родителями в детстве. Около 7 тыс. детей в год становятся жертвами сексуальных преступлений. Важно напомнить и о тех детях, которых сегодня принято называть социальными сиротами и которые воспитываются в детских домах и интернатах при наличии живых родителей.

ЧАПуРКО Татьяна

Михайловна – доцент кафедры уголовного права КубГАу, к.юр.н., помощник уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае

Невозможность изменить каждую сложившуюся жизненную ситуацию ребенка привела к необходимости принимать определенные решения Правительством Р-Ф: сокращение сети детских домов, развитие семейных форм устройства детей, организация патронатной системы. Политики все чаще стали поднимать вопрос о создании на уровне Федерации системы адресной социальной помощи детям из малообеспеченных семей, а также детям из так называемых групп риска, с тем чтобы обеспечить гарантированное Конституцией страны право на образование, профессию и т.д.

Одной из важнейших политических новаций государства в сфере консолидации деятельности различных политических акторов в вопросах защиты прав и интересов детей стало появление в некоторых регионах страны института Уполномоченного по правам ребенка (омбудсмена). Уполномоченные по правам ребенка в регионах осуществляют сотрудничество с Уполномоченным по правам человека в Р-оссийской Федерации, действующими в регионах государственными структурами, некоммерческими организациями, общественными объединениями и отдельными гражданами. Обращения уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. По состоянию на 2007 г., Уполномоченные по правам ребенка уже работают в 18 регионах Р-оссии.

В Р-оссии легитимация института детского омбудсмена началась с принятия в городе Москве 3 октября 2001 г. закона № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» (в силу указанный закон вступил с 1 января 2002 г.) и назначения Московской городской Думой по представлению мэра первого Уполномоченного по правам ребенка.

В 2002 г. были приняты законы об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае и Самарской области, в 2003 г. аналогичный закон – в Р-еспублике Саха (Якутия). Такие же законы приняты и в некоторых других субъектах Р-оссийской Федерации. Срок полномочий детского омбудсмена и в Москве, и в Краснодарском крае составляет 5 лет, при этом срок полномочий Московской городской Думы составляет 4 года, а Законодательного собрания Краснодарского края – 5 лет.

В других субъектах Р-оссийской Федерации институт детского омбудсмена введен не законом, а нормативным правовым актом органа исполнительной власти, но на основе такого акта Уполномоченный по правам ребенка назначается постановлением региональ-ногопарламента. Кпримеру, вСаратовской области должность Уполномоченного по правам ребенка была утверждена губернатором Саратовской области и при активном участии Уполномоченного по правам человека в Саратовской области – в штатное расписание аппарата Уполномоченного по правам человека была введена дополнительная единица.

На наш взгляд, Уполномоченного по правам ребенка должна назначать представительная ветвь власти. Поскольку деятельность Уполномоченного в значительной степени связана с выявлением и устранением нарушений прав ребенка, данный государственный орган должен быть независимым от исполнительной власти и его статус должен быть определен в рамках соответствующего закона, а не постановлением руководителя исполнительного органа, как на федеральном, так и на региональном, а также муниципальном уровне.

При этом необходимо учитывать, что по статусу Уполномоченный по правам ребенка является государственным служащим. К примеру, должность Уполномоченного по правам ребенка включена в структуру аппарата главы А-дминистрации Волгоградской области и по должности Уполномоченный является помощником главы А-дминистрации области. А-налогичная ситуация и в других регионах.

Требования к кандидату на должность Уполномоченного по правам ребенка должны определяться региональными нормативными актами. Как правило, на должность Уполномоченного по правам ребенка назначается лицо, являющееся гражданином Р-оссийской Федерации, не моложе 30 лет, имеющее высшее педагогическое образование, не совершившее порочащих его поступков, обладающее общественным авторитетом и знанием проблем детства.

Как мы уже отмечали выше, Уполномоченные по правам ребенка действуют не только на уровне регионов, но и в муниципальных образованиях. Введение должности муниципального Уполномоченного позволяет администрации муниципального образования иметь полную, объективную, всестороннюю информацию о реальном положении детей в городе или районе, оперативно решать социальные проблемы детей, заботиться об их физическом и духовном здоровье, решать вопросы обучения и воспитания, развития юных дарований, а также их дальнейшего профессионального образования и трудоустройства1.

О состоянии дел в сфере защиты интересов и прав несовершеннолетних Уполномоченный по правам ребенка обязан информировать как властные структуры, назначившие его, так и обществен- ность. В основу доклада должны быть положены итоги обобщений и анализа письменных и устных обращений граждан, материалы и информация, полученные из отраслевых и функциональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, сведения, полученные в ходе участия в совещаниях и конференциях, на которых обсуждались вопросы защиты прав и интересов семьи и детей, посещений различных государственных учреждений для несовершеннолетних, в чьи обязанности входит защита прав и интересов ребенка, официальные статистические данные. Как правило, отчет Уполномоченного привлекает внимание не только политических акторов, но и массмедиа. Этот отчет неизбежно становится одним из информационных поводов привлечения внимания общественности к деятельности нового института по правам ребенка.

По материалам доклада властным структурам важно принимать необходимые решения в вопросах предупреждения и недопущения нарушений прав и интересов детей, а не выступать пожарной командой, когда что-то случается с детьми. Именно власть может наделить Уполномоченного по правам ребенка соответствующими полномочиями, а также ставить задачи для их реализации. В этом проявляется особенность нового политического института в сфере защиты прав и интересов детей и подростков.

Одновременно необходимо сказать, что институт Уполномоченного по правам ребенка не должен и не вправе подменять своими действиями другие институты государственного управления. Так, Уполномоченный по правам ребенка вправе возбудить производство по делу о нарушении прав ребенка по жалобе только в том случае, если у заявителя нет иных правовых средств защиты, либо все иные правовые средства не дали результатов. В иных случаях Уполномоченный по правам ребенка может дать заявителю необходимые разъяснения и указать меры, которые тот может предпринять для защиты охраняемых законом интересов ребенка.

Сказанное не отрицает обязанности содействия заявителям, в том случае если они не знают, к кому обратиться по вопросу, связанному с защитой прав и интересов несовершеннолетних. Уполномоченный вправе сам передать жалобу гражданина по подведомственности должностному лицу или органу, компетентному в ее разрешении. К жалобе может быть приложено мнение Уполномоченного по правам ребенка по существу дела.

При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав ребенка, либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный по правам ребенка вправе возбудить производство по этим делам по собственной инициативе, известив о возбуждении производства по делу соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо. Уполномоченный по правам ребенка вправе провести производство по делу самостоятельно или обратиться с просьбой провести проверку всех или части обстоятельств, подлежащих выяснению, к компетентным органам или должностным лицам. Все вышеуказанные меры направлены на повышение эффективности функционирования механизма государственного управления в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, а также обеспечения функционирования «системы стяжек и противовесов».

Проблема воздействия на рычаги управления для Уполномоченного по правам ребенка практически во всех регионах стоит достаточно остро. Осуществление координации и интеграции деятельности различных и, при этом, нередко преследующих разнонаправленные цели акторов, является необходимым условием целостного подхода к проблеме детства. Как мы уже ранее отмечали, Уполномоченный по правам ребенка стоит перед выбором: либо действие в рамках присущих чиновничьему аппарату паттернов решения типовых проблем, либо демонстративное дистанцирование от руководства региона (муниципального образования). Ч-етко очерченная самостоятельность и независимость в условиях российского региона почти наверняка приводят к отстраненности от рычагов реального влияния на решения проблем жителей1.

В целом «можно сказать, что институт уполномоченного по правам ребенка на сегодня доказал свою востребованность обществом и органами власти. Б-олее того, процесс вышел в фазу самостоятельного развития. Подтверждением этому являются систематически проводимые рабочие встречи и совместные конференции региональных уполномоченных по правам ребенка для обмена опытом и выработки единой стратегии действий»1.

Поскольку в ходе практической деятельности Уполномоченный по делам ребенка выявляет существующие нарушения и добивается их устранения, такая активная деятельность нередко вызывает недовольства ряда руководителей исполнительной власти, что приводит к возникновению конфликтов, обусловленных различиями между публично декларируемыми чиновниками целями своей деятельности и латентными интересами. Вот почему важны политические и юридические основы функционирования нового института в сфере защиты прав детей.

В своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка руководствуется Конституцией Р-Ф, Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Р-оссийской Федерации», иными федеральными законами, региональными законами «Об Уполномоченном по правам ребенка», а также общепризнанными принципами и нормами международного права, обеспечение которых является в соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами обязанностью органов государственной власти Р-оссийской Федерации в целом и входящих в ее состав субъектов.

Однако, как отмечается в «Докладе о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве», сегодня в Р-оссии государство не признает приоритетными проблемы защиты прав детей, поскольку законодательные инициативы федеральных органов власти и принятие пресловутого Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ не только не учитывают интересы детей, но и отказываются от какого-либо значимого участия в установленной статьей 38 Конституции Р-оссийской Федерации защите материнства и детства. Поэтому в большинстве ранее действовавших федеральных законов, такое значимое и основанное на нормах Конституции Р-оссийской Федерации понятие, как «государственная гарантия», заменено модным сегодня, но менее государственно-ответственным понятием «государственная поддержка». Федеральные органы власти приняли решения, направленные на существенные ограничения важнейших, конституционных прав детей на образование, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, отдых2.

В данном случае, на наш взгляд, речь идет не о целенаправленной политике законодателей, а скорее о непонимании важности обеспечения приоритетов защиты прав детей. Мы убеждены, что институт Уполномоченного по правам ребенка должен быть максимально независимым от властных структур.