Государственная региональная политика в России и инновации: смена приоритетов

при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Россия, ,

Введение . Сосредоточение в пределах определенной территории необходимых ресурсов и создание условий для возникновения инноваций ‒ важнейшие факторы регионального развития. Появление в одном месте генераторов идей, заинтересованных в их реализации предпринимателей, способных к освоению новых компетенций производств, укомплектованных высококвалифицированными работниками, следует рассматривать как необходимое условие развития современной региональной экономики. Добиться такого сочетания условий и обстоятельств без целенаправленной работы органов власти крайне сложно, что и объясняет высокую актуальность изучения вопросов применения инноваций в региональной политике.

В период рыночных преобразований в России инновации, как фактор регионального развития, воспринимались зачастую фрагментарно и несистемно. В некоторых случаях возникновение инноваций рассматривалось в качестве причин последующего развития экономики регионов,

которое исследователями оценивается в качестве инновационного. С иных методологических позиций инновационное развитие – это процесс регионального управления, который нацелен на возникновение инноваций. Есть и третья точка зрения, в соответствии с которой внесение изменений в сам характер регионального управления рассматривается как инновационное (Жихаре-вич, 2008). Эти подходы имели значение и сыграли свою роль на различных этапах становления региональной политики.

В настоящее время требуется обобщение накопленного опыта для повышения эффективности мероприятий по достижению целей импортозамещения и обеспечению технологического суверенитета России, обозначенных указами Президента Российской Федерации.

Методы . Представления о содержании процессов инновационного развития экономики и методах реализации государственной политики в этой сфере в ходе общественной истории претерпевали значительные изменения. Тому способствовали трансформации общественных отношений, преобразования экономики, возникновение новых задач, на решение которых ориентируются органы власти и предпринимательское сообщество (Бухвальд и др., 2014; Варавва, 2015; и др.). В рамках данного исследования применяются методы, которые используются для изучения причин и следствий принятия управленческих решений органами власти с учетом исторической специфики функционирования национальной экономики.

Государственная поддержка инновационного развития в разных странах существенно отличается. Для государств с продолжительным опытом рыночных отношений вопросы государственного участия носят в большей степени характер косвенного воздействия. В случае если национальная экономика не располагает данными качествами, то определяющей в инновационном развитии становится роль государственной политики. Арсенал методов поддержки инноваций достаточно широк. Он включает создание свободных (особых) экономических зон, предоставление льготных налоговых режимов, меры организационной поддержки по продвижению нововведений, предоставление льготного кредитования, целевое государственное финансирование и пр. (Александрова, Зайцев, 2021).

В научной терминологии, которая используется в исследованиях, посвященных применению инноваций для обеспечения регионального развития, сложилось разнообразие толкований базовых понятий. Так, по настоящее время существуют расхождения в понимании основных понятий «инновация» и «инновационное развитие региона (государства)». Для целей статистического наблюдения в соответствии с международными методическими рекомендациями (OECD, 2015; OECD/Eurostat, 2018; и др.) понятие «инновация» постоянно дополняется и уточняется, включаются новые типы инноваций и инновационной деятельности. Международные рейтинговые агентства опираются на собственные представления об инновациях и критериях оценки уровня инновационного развития государств и регионов1. Однако применяемая методология и объективность оценок этих агентств подвергается сомнению (Елсуков, Исаев, 2021).

В настоящей работе используются общенаучные термины и понятия. В общепринятом понимании инновация – это нововведение (технология, продукт или процесс), которое способствует предприятию или организации приобрести, повысить эффективность работы и получить конкурентные преимущества. Инновации неразрывно связаны с мерами государственного регулирования. Методы обеспечения инновационного развития являются более широким понятием по сравнению с механизмами. Если методы связаны с ответом на вопрос, каким способом происходит организация инновационных процессов, то механизмы – это инструментарий и условия обеспечения достижения целей инновационного развития. Именно в данном сопоставлении следует рассматривать используемую в работе терминологию.

Результаты . В настоящее время региональная политика – это составная часть государственной политики, встроенная в общую систему мероприятий, направленных на обеспечение социально-экономического развития государства. Одним из важнейших принципов ее реализации является обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов². Но современное понимание содержания региональной политики сформировалось далеко не сразу.

Реформы 90-х гг. провозгласили рыночные ориентиры развития. Для их осуществления необходимо было провести реорганизацию всей системы государственного управления. В федеративном государстве предполагается закрепление за отдельными территориями определенного набора полномочий. Конституция РФ 1993 г.1 закрепила эти полномочия за федеральным уровнем управления, обозначила предметы совместного ведения с региональным уровнем управления, но не установила полномочия субъектов Российской Федерации. Эта недосказанность надолго сформировала в нашей стране организационные противоречия, послужила причиной разнообразия толкований и понимания сферы ответственности регионов.

Хрестоматийным является обобщение данной проблемной ситуации, сделанное академиком А.Г. Гранбергом. В новых условиях регион предлагалось рассматривать как квазигосударство, а перспективы региональной политики ‒ видеть в трансформации федеративного государства в конфедерацию. Популярностью пользовалось рассмотрение региона в качестве рынка. Задачи органов власти, согласно этой позиции, сводились к формированию комфортного предпринимательского климата, привлечению бизнеса для организации региональной экономики, продвижению товаров и услуг. Еще одно мнение – представление региона как квазикорпорации. При незавершенности процессов государственного строительства последователи этой точки зрения считали необходимым внедрение принципов корпоративного управления в решение вопросов внутренней организации органов власти2.

Указанные подходы в той или иной степени применялись на практике, представлялись в качестве инновационных решений организации регионального управления. В этот период инновационное развитие экономики России рассматривалось в контексте необходимости ее интеграции в систему международных экономических связей. Региональным органам власти предоставлялась возможность создания условий для привлечения иностранных инвесторов, которые, в свою очередь, должны были обеспечить доступ к современным моделям организации бизнеса и передовым технологиям.

Тем самым была сформирована конкурентная модель организации региональной политики, в которой регионы соперничали друг с другом за привлечение инвесторов и инноваций (Ел-суков, Москаленко, 2024). Региональная политика в работе органов власти рассматривается как деятельность федеральных структур, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации ‒ с другой. В случае несогласованности их работы возникают проблемные ситуации во взаимодействии федерального и регионального уровней, а также в межрегиональных отношениях. Утверждается, что предмет исследования региональной политики кроется в поиске разрешения этих проблемных ситуаций. В целом, подходы, заложенные в данной интерпретации региональной политики, вполне адекватно отражают положение дел в системе органов власти того времени (Артоболевский и др., 2011).

В процессе восстановления системы управления и возможности осуществления последовательной государственной политики с участием всех уровней власти возникли и сосуществуют две основные на сегодня концепции региональной политики, вокруг которых в современной научной литературе формируется большая часть разнообразных ее интерпретаций – это концепции «выравнивания» и «поляризованного развития». И в каждой из названных концепций различным образом интерпретируется инновационная составляющая.

Концепция «выравнивания» ориентирована на разрешение одного из фундаментальных противоречий региональной политики, которое заключается в неизбежности возникновения диспропорций в развитии экономики и социальной сферы регионов. Перед центральными органами власти неизбежно возникают вопросы перераспределения финансовых ресурсов от регионов, находящихся в комфортном положении, в пользу депрессивных регионов (Репникова, Джамалу-динова, 2023). Среди многих подходов к реализации политики «выравнивания» следует назвать те, что предполагают различные варианты устранения территориальных диспропорций.

Первый вариант можно назвать социально ориентированным. В данном случае ресурсы предполагается направлять в первую очередь на решение проблем, имеющих высокое социальное значение. Методически он предполагает разработку определенных наборов минимальных стандартов обеспечения услугами и на их основе ‒ обоснование и установление объемов финансовых средств, попадающих под перераспределение. Второй вариант предусматривает осуществление поддержки через создание на территории депрессивных регионов центров экономического роста, активизации, в том числе за счет привлечения инвестиций и внедрения инноваций, тех слагаемых потенциала территорий, которые по каким-то причинам не могут себя проявить без участия со стороны органов государственной власти. Этот подход в практике управления часто назывался инвестиционно-активным. Каждый из названных вариантов используется в практике работы органов власти. С течением времени можно наблюдать смещение акцентов в ту или иную сторону. Так, социально ориентированная модель чаще всего оказывалась предпочтительной в условиях экономического спада и снижения качества жизни населения. Инвестиционно-активная модель политики «выравнивания» оказывалась возможной в условиях роста экономики.

Одним из ярких примеров использования инвестиционно-активного варианта реализации политики «выравнивания» является утвержденная в 2001 г. Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации»1. Данная программа содержала методику оценки уровня социально-экономического развития регионов, которая позволяла обособить наиболее отстающие территории страны. Эти регионы получали финансирование из бюджетного фонда регионального развития на реализацию мероприятий, связанных с улучшением состояния инфраструктуры, созданием площадок для размещения на них новых производственных объектов, т. е. мероприятий, ориентированных на привлечение частных инвесторов, вслед за которыми на территорию должны были прийти новые технологии и создаваться условия для инновационного развития. Ежегодно Министерством экономического развития и торговли проводился мониторинг уровня социально-экономического развития регионов, который спустя несколько лет показал, что межрегиональные диспропорции не только не были устранены, но и более того – увеличились.

Программа подвергалась критике с момента разработки и утверждения. После получения первых результатов ее реализации ситуация только ухудшилась. Через пять лет после утверждения ее сняли с финансирования. В качестве замечаний в адрес этой программы звучали сомнения в обоснованности применяемых методик оценки уровня социально-экономического развития регионов, корректности группировки регионов и обособления из их числа тех, что выступали основными получателями средств из бюджета, эффективности использования средств, направляемых на развитие инфраструктуры депрессивных территорий и пр.

Но самые существенные замечания были связаны с тем, что программа сокращения различий, по утверждению критиков, подрывала инициативу региональных органов государственной власти. Они считали, что благополучные регионы утрачивают стимул добиваться еще больших успехов, а у руководства отстающих регионов формируется уверенность в том, что наполнение бюджетов все равно произойдет, поэтому предпринимать меры по преодолению кризиса экономики региона не обязательно (Мельников, 2006).

На волне этой критики исследователи предлагают реализацию механизмов концепции «поляризованного развития» (Савельева, 2013). Они предусматривают усиленное внимание со стороны государства вопросам создания в отдельных регионах центров («полюсов») экономического роста, которые генерируют предпринимательскую и инновационную активность. Следующим шагом, в соответствии с положениями данной концепции, предусматривается распространение (диффузия) этой активности на окружающую территорию, вовлечение в процессы экономического роста и развития прочих регионов.

Эта идея также имеет различные интерпретации. Политика поляризованного развития реализовывалась в практике работы органов власти в различной форме. Наиболее известными примерами являются особые экономические зоны, среди которых отдельное место отведено техниковнедренческим зонам2. Еще одним примером ее реализации выступает опыт Министерства регионального развития России, которое работало в период 2004‒2014 гг. Им предлагалось обособление наиболее успешных по показателям социально-экономического развития регионов как «регионов-локомотивов» экономического роста3. Данные регионы предполагалось рассматривать в качестве активных участников процессов перераспределения ресурсов, предусмотренных бюджетом для регионального развития. Важным слагаемым диффузии экономической активности за пределы

«региона-локомотива» исследователи считали распространение инноваций, которые формируются в наиболее успешных субъектах Российской Федерации (Рожков, 2009). Выдвигалась идея формирования ассиметричной федерации. Она не была воплощена в жизнь, но активно обсуждалась (Коник, Останин, 2008).

Период второй половины первого десятилетия XXI века связан с ростом инвестиционной деятельности и приходом в Россию крупных игроков, готовых к осуществлению прямых инвестиций. В это время реализация региональной политики непосредственно увязывалась с совпадением государственных интересов в развитии регионов и целями зарубежных инвесторов. В отдельных отраслях стала складываться конкуренция между зарубежными участниками рынка за продвижение своей продукции и привлечение квалифицированных кадров. Перед иностранными инвесторами ставились условия повышения уровня локализации и создания в России центров по разработке новых технологических решений. Эти механизмы были заложены в основу проводимой государственной политики. Они нашли отражение в утвержденной в 2011 г. Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.1

Данная тема стала одной из популярных в научном дискурсе. В диссертационных исследованиях этого периода рассматривались вопросы, решение которых позволяло последовательно перейти от привлечения иностранных инвесторов на российский рынок, создания условий конкуренции между ними к наращиванию производства по всей технологической цепочке производимой продукции, диверсификации производства и поддержки высокотехнологичных сегментов экономики2.

Стратегия инновационного развития не смогла достичь поставленных целей. После событий 2014 г. в отношении Российской Федерации были введены беспрецедентные санкции со стороны государств, которые в предшествующий период проводили активную инвестиционную политику, принимали участие в размещении на территории нашей страны передовых производств, способствуя тем самым модернизации экономики и продвижению инноваций. Возникшая зависимость российской экономики от внешнеэкономических связей стала рассматриваться зарубежными контрагентами в международных отношениях как рычаг влияния в решении вопросов национальной безопасности и суверенитета РФ.

Экономика Российской Федерации столкнулась с проблемами, которые явились следствием чрезмерного доверия к зарубежным партнерам в вопросах инвестиций и инноваций. В настоящее время в сфере инновационного развития являются актуальными задачи импортозамещения и обеспечения технологического суверенитета России (Каранатова, Елсуков, 2025). Прежние приоритеты в области инновационного развития и использования инноваций в сфере государственной региональной политики потребовали пересмотра.

Обсуждение . В течение последних десятилетий цели и задачи региональной политики, а также развития инноваций существенно изменились. На начальном этапе рыночных преобразований региональная политика рассматривалась в качестве сферы конкурентной борьбы регионов за привлечение инвестиций и передовых технологий. Основное внимание уделялось привлечению иностранных инвестиций и трансферу инноваций из стран с развитой рыночной экономикой. Как показал опыт, проводимая политика способствовала модернизации экономики России, ее отдельных отраслей и регионов. Однако это не привело к созданию значимых центров инновационного развития в РФ, не способствовало устранению межрегиональных диспропорций.

Ставшие традиционными подходы к изучению и управлению инновационной сферой, использованию инновационного фактора в обеспечении регионального развития требуют пересмотра и адаптации. Эти изменения представлены в утвержденных в 2024 г. стратегиях научно-технологического и пространственного развития3. Данные документы разработаны в соответствии с действующей системой стратегического планирования, являются целеполагающими для реализации планов и программ социально-экономического развития отраслей и регионов Российской Федерации4.

Необходимым ответом на изменившиеся условия стала политика импортозамещения, предусматривающая создание производств, которые по причинам санкционного характера перестали поставлять на российский рынок необходимую продукцию. После утверждения в 2024 г. Стратегии научно-технологического развития эта работа вышла на новый уровень и ориентирована на обеспечение технологического суверенитета. Министерство промышленности и торговли организует работу по мониторингу критической для экономики России промышленной продукции. Первоочередной задачей на сегодня является поиск необходимых технологических решений. Этот спектр вопросов определяет специфику инновационного развития современной России, рассмотрение инновационного фактора в реализации региональной политики.

В настоящее время ведется работа по соответствующей корректировке отраслевых стратегий и стратегий социально-экономического развития регионов. В этой работе необходимо учитывать накопленный ранее опыт. На практике находят применение меры государственного регулирования, предусмотренные всеми вышеупомянутыми концепциями региональной политики и вариантами их интерпретаций. Для обеспечения поступательного социально-экономического развития регионов в равной степени важны задачи политики «выравнивания» и политики «поляризованного развития». Одинаково важно как формирование условий для привлечения инвестиций на территориях, переживающих временный спад в экономическом развитии, так и поддержка регионов, которые являются «полюсами» экономического роста, располагают потенциалом привлечения инвестиций для возникновения технологических прорывов и обеспечения инновационного развития. С тем, чтобы обеспечить необходимый баланс в реализации региональной политики и использовании в этих целях фактора инноваций, следует учитывать все стороны его воздействия на социально-экономическое развитие регионов.

Во-первых, применение новых технологий влечет за собой структурные преобразования экономики, является причиной усугубления межрегиональных диспропорций. Таким образом, инновации выступают в качестве причин, вызывающих необходимость принятия мер в области региональной политики.

Во-вторых, инновации необходимы для обеспечения конкурентоспособности национальной экономики. Для этого следует обеспечить концентрацию ресурсов в располагающих для этого регионах с целью генерации, производственного применения, коммерциализации и распространения инноваций. Следовательно, инновации служат целями, на которые ориентированы меры региональной политики.

В-третьих, инновации позволяют находить более эффективные решения экономического роста и развития. Успешный опыт их применения на отдельных предприятиях и в организациях, отраслях и регионах неизбежно становится нормой, распространяется в качестве успешных практик. Исходя из этого, инновации представляют собой метод реализации региональной политики по сокращению межрегиональных диспропорций.

Появление инноваций выступает целью государственной политики, что предполагает сосредоточение в определенных регионах необходимых ресурсов и условий. Это ведет к возникновению диспропорций между регионами, которые могут быть сглажены путем обеспечения диффузии инноваций в рамках межрегионального взаимодействия и создания во всех регионах собственных центров инновационного развития. Использование фактора инноваций в реализации региональной политики требует комплексных решений. В рамках действующей системы стратегического планирования является актуальным обеспечение согласованной разработки отраслевых стратегий и стратегий социально-экономического развития регионов. Эта согласованность может быть найдена в результате конкретизации целей реализации отраслевых стратегий для регионов, в которых соответствующие отрасли являются основными. В свою очередь мероприятия, предусмотренные региональными стратегиями, должны предусматривать меры государственной политики, которые используются в отраслевых стратегиях.

Экономика России находится под санкционным давлением, и появление новых рисков, которые инициируются очередными пакетами санкций, стало нормой. Опыт пандемии COVID-19 свидетельствует о возникновении форс-мажорных обстоятельств для реализации документов стратегического планирования. В этих условиях возрастает значение прогнозирования, которое должно предлагать различные варианты развития ситуации и служить подспорьем в решении вопросов корректировки проводимой политики на региональном и отраслевом уровнях.

Корректировка документов стратегического планирования не должна влиять на качество достигаемых результатов государственных программ и проектов. Это повышает значимость вопросов мониторинга состояния всей системы стратегического планирования, повышения контроля за реализацией осуществляемых мероприятий. Данный комплекс вопросов требует особого внимания, так как при наличии первоочередных и актуальных проблем обеспечения продукцией и технологиями действующих производств не должна оставаться в тени проблематика создания заделов на будущее, формирование региональных центров инновационного развития, обеспеченных ресурсами, кадрами и необходимой поддержкой со стороны государства, а также сбалансированной региональной политикой в области инноваций.

Выводы . Реализация региональной политики в современных условиях невозможна без применения инноваций. На начальном этапе становления региональной политики внедрялась ее конкурентная модель, в которой регионы должны были конкурировать друг с другом за привлечение инвестиций и инноваций. Этот подход позволял создавать комфортные условия для инновационной деятельности в ограниченном количестве регионов. Такой подход неизбежно приводил к росту межрегиональных диспропорций. В процессы инновационного развития требуется вовлечение национальной экономики в целом. Это означает, что параллельно с работой по созданию специальных условий в пределах территорий, наиболее подготовленных к появлению прорывных технологий, нужно работать над распространением инноваций во внешней среде. Использование инноваций в государственной региональной политике предполагает их рассмотрение в качестве причин, целей и методов ее реализации.

Сбалансированное и поступательное развитие региональной экономики требует активного государственного участия. Оно осуществляется мерами, предусмотренными системой стратегического планирования, которые изложены в соответствующих документах целеполагания. В том числе, применение инноваций в региональной политике предусмотрено в стратегиях научно-технологического и пространственного развития Российской Федерации. Основные отличия от ранее утвержденных документов стратегического планирования состоят в: реализации мер по защите национальных интересов, в том числе ‒ по обеспечению технологического суверенитета Российской Федерации; повышении согласованности стратегий, реализуемых по отраслевому и территориальному принципу; повышении роли прогнозирования в рассмотрении альтернативных вариантов развития экономики; усилении контроля за реализацией государственных программ и проектов, достижением запланированных целей и задач.