Государственная региональная политика в условиях неопределенности: практика Уральского федерального округа

Введение . В последние годы на федеральном уровне было принято несколько нормативно-методических документов для оценки социально-экономическихэффектов реализации отраслевых инвестиционных проектов, однако единого методического подхода к оценке совокупного их влияния на социально-экономические показатели отдельного региона не выработано, вследствие чего, учитывая ограниченность финансовых ресурсов макро- и мезобюджетов имеется высокий риск выбора неоптимального инвестиционного проекта с точки зрения социальноэкономической эффективности для субъекта РФ.

В научной деятельности и проектной практике за рубежом широкое распространение в оценке общественной (социально-экономической) эффективности принимаемых решений в области государственной политики, в том числе решений о поддержке инвестиционных проектов, получил подход «анализ “затраты – выгоды”» (Cost-Benefit Analysis). Хотя теория анализа затрат и результатов (далее АЗВ) берет начало в XIX в., R.J. Hammond утверждает, что использование данного метода восходит к началу XX в. и моменту внесения поправок в Закон США о реках и гаванях в 1902 г. (Hammond, 1966). С теоретической точки зрения до 1970-х гг. преобладал традиционный подход к теории CBА, когда в силу вступил новый, так называемый «социальный» подход1.

Согласно взглядам J. Persky, данный метод предлагает доминирующий экономический подход, с помощью которого стейкхолдеры определяют эффективность реализации государственных программ и инвестиционных проектов (Persky, 2001). Например, в Европейском Союзе «анализ “затраты – выгоды”» прямо требуется в качестве основы для принятия решений о софинансировании крупных проектов, включенных в операционные программы Европейских фондов. Это аналитический инструмент, используемый для оценки инвестиционных решений с целью оценки результатов благосостояния, связанных с такими инвестициями, и их вклада в цели политики сплочения Европейского Союза2. По мнению зарубежных исследователей R.J. Brent3, V. Giordano и др., данный метод является необходимым практическим руководством для принятия социальных решений4. В целом этот вид анализа основан на экономических положениях, то есть на сравнении затрат и выгод с такими переменными, как чистая приведенная стоимость (Hansjürgens, 2004), избыток производителя и потребителя5, готовность платить6, внутренняя норма прибыли или соотношение за-трат7, социальная учетная ставка (Abelson, 2020) или экстерналии (Ramos et al., 2021).

Методические и прикладные разработки по изучению влияния общественной эффективности инвестиционных проектов представлены в трудах отечественных ученых8 (Лившиц, Швецов, 2011; Минакир, Потанин, 2010; Михеева и др., 2011; Мирзабекова, 2016; Пьянкова, 2013).

Адаптация имеющихся отечественных и зарубежных методических подходов к формированию единого методического подхода к оценке совокупного влияния крупных государственночастных инвестиционных проектов на социально-экономическое развитие субъектов федерального округа позволит повысить обоснованность решений по осуществлению бюджетных инвестиций и предоставлению мер государственной поддержки отдельным проектам.

Стратегические аспекты государственной региональной политики в Уральском федеральном округе: динамика и реперные точки. С запуска активной фазы государственной политики по развитию округа прошло десятилетие: стартом стало утверждение Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 г.1, однако, несмотря на обновление практически всех стратегий субъектов РФ, входящих в округ, актуализации единой для УрФО стратегии до 2030 г. пока не произошло.

УрФО был образован 13 мая 2000 г. объединением Свердловской, Челябинской, Курганской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского – Югра, Ямало-Ненецкого автономных округов. Целевыми установками государственной политики по развитию Уральского федерального округа, декларируемыми в целом ряде целеполагающих и программных документов, являются повышение уровня и качества жизни, рост численности населения на основе устойчивого инновационного развития экономики. В макрорегионе активно внедряются преференциальные режимы, такие как территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), свободные экономические зоны, созданы институты развития, осуществляются крупномасштабные инвестиции с привлечением средств частных инвесторов, внедряются механизмы финансовой и организационной поддержки реализуемых на территории Уральского федерального округа инвестиционных проектов.

В настоящее время портфель крупных инвестиционных проектов, находящихся на разных стадиях реализации на территории Уральского макрорегиона и поддерживаемых государством в том или ином виде, насчитывает более 150 проектов, продолжают действовать и расширяются меры государственной поддержки инвесторов. В этой связи продолжится процесс генерации инвестиционных предложений и наращивания портфеля проектов с государственным участием (прямым икосвенным – в виде преференций, субсидий, льготных кредитов и т. д.). Однако необходимо отметить, что эффекты реализации этих проектов слабо коррелируются с ожидаемым улучшением социально-экономического развития субъектов УрФО, с прогнозируемыми показателями объема создаваемой валовой добавленной стоимости (прирост ВРП), количества новых рабочих мест и размера налоговых поступлений.

10.11.2011 г. Правительством РФ был утвержден список из 25 приоритетных инвестпроектов в Уральском федеральном округе, нацеленных на развитие добывающего производства, нефтепереработки и металлургического комплекса, а также создание инновационных технопарков, общая их стоимость составила около 1,5 трлн рублей. В настоящее время наибольшее количество крупных инвестиционных проектов УрФО сосредоточено в Свердловской и Челябинской областях, наименьшее – в Курганской области. Анализ основных показателей социально-экономического развития субъектов УрФО показывает, что каждый регион отличается уникальностью и дифференциацией социально-экономического развития. Из табл. 1 видно, что регионом-аутсайдером среди всех субъектов УрФО в 2021 г. являлась Курганская область, возглавляют рейтинг автономные округа.

Таблица 1 - Рейтинговые позиции шести регионов УрФО по показателям социально-экономического развития (2021 г.), место ²

Показатели	Л 1— О ГО о 8 О СО О ct о. ф со О	1— о го о 8 О X X ф т	л 1— о го о го о X го о.	л 1— о го io к ^ ГО го к ф о ю X ф S 2 1-	>3 1. 3 > о * >3 о 5’5 X л ГО I ?! Л I 1- о X 1ГО СО X ”	>3 > J о z ’5 ii S р к “
Численность населения (на конец 2021 г.)	1	2	5	4	3	6
Среднедушевые денежные доходы населения	3	5	6	4	2	1
Уровень безработицы	3	5	6	4	2	1
Обеспеченность населения врачами, работающими в государственных и муниципальных медицинских организациях	5	4	6	3	1	2
Доля граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом	3	6	4	1	5	2
Индекс промышленного производства	6	3	4	2	5	1
Индекс производства продукции сельского хозяйства	2	1	5	6	3	4
Индексы потребительских цен и тарифов на услуги	5	3	6	4	1	2
Инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения	5	4	6	3	2	1
Число зарегистрированных преступлений	3	6	5	4	2	1

1 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года [Электронный ресурс] : Распоряжение Правительства РФ от 06.10.2011 N 1757-р : ред. от 26.12.2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Составлено по: Регионы России. Социально-экономические показатели – 2021 г. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. URL: (дата обращения: 07.08.2022).

Существенного изменения ранговых позиций каждого из 6 субъектов РФ со временем не происходит: сопоставление рейтингов, построенных на основании данных последних несколь- ких лет, позволяет отметить сохранение значительных разрывов между присущими регионам значениями показателей их социально-экономического развития. Преимущественно срединные позиции в большинстве полученных рейтингов занимает Тюменская область (без учета автономных округов), при этом регион лидирует по вводу жилья в эксплуатацию, масштабам миграционного прироста. Ситуация в Свердловской области является весьма контрастной: по ряду параметров (например, характеризующих развитие научно-технологического комплекса, малого и среднего предпринимательства) регион значительно опережает прочие субъекты РФ, занимая при этом невысокие позиции в рейтингах, связанных с оценкой уровня инвестиционной активности. Челябинская область испытывает проблемы в сферах, определяющих качество жизни населения (доходы, развитие сферы услуг и торговли).

Динамика 2021 г. в целом по стране характеризует восстановительный период после непростого пандемийного 2020 г. Округ показал положительные сдвиги в социально-экономическом развитии. Среди позитивных трендов развития Уральского федерального округа в 2021 г. можно отметить рост промышленного производства – 106,8 % к уровню 2020 г. Особенностью промышленного развития в УрФО по сравнению со страной в целом является более высокая доля в нем роста по виду деятельности «добыча полезных ископаемых», который составил 108,9 %, однако наиболее значимый вид деятельности – «обрабатывающая промышленность» – продемонстрировал гораздо более скромные темпы роста: 102,8 % по УрФО при 105 % в среднем по России. Это показывает, что процессы, происходившие в промышленности УрФО в 2021 г., имели свои особенности, определяющиеся сырьевым и экспортным характером ряда входящих в него регионов1.

Ситуация в области инвестиций в основной капитал в УрФО (см. рис. 1) характеризуется более негативной динамикой (86,2 %), чем по стране в целом (107,6 %).

100000 0

Рисунок 1 – Инвестиции в основной капитал в РФ и в регионах УрФО по годам, млн руб., в сопоставимых ценах, за 9 месяцев 2020 и 2021 г.2

Оценка ведется в сопоставимых ценах, поэтому определенный рост инвестиций в денежном выражении нивелируется поправкой на инфляцию. Некоторый рост (102,5 %) продемонстрировал только Ямало-Ненецкий автономный округ, где долговременные инвестиции, особенно в Арктической зоне, продолжаются. Представленный обзор инвестиций в основной капитал макрорегиона свидетельствует о недостаточно динамичном инвестиционном процессе в субъектах УрФО в связи с завершением «инвестиционных циклов» – крупных инвестиционных проектов в ряде отраслей и зависимостью его от «инвестиционных циклов» ключевых игроков в сочетании с достаточно частым отсутствием альтернативных источников инвестиций. Данный факт актуализирует вопросы обоснования выбора ключевых инвестиционных приоритетов и используемого арсенала государственной политики по развитию Уральского федерального округа.

Логика и структура инвестиционной политики субъектов УрФО основывается на реализуемых внутри регионов инвестиционных стратегиях, как, например, утвержденной Постановлением Правительства Свердловской области от 15 августа 2019 г. № 535-ПП «Инвестиционной стратегией Свердловской области до 2035 года» (в ред. Постановления Правительства Свердловской области от 16.12.2021 № 902-ПП)1. В типичных стратегиях других субъектов УрФО выделяются основные задачи: создание благоприятного инвестиционного климата в регионах, стимулирование инфраструктурного развития, создание возможностей для расширения инвестиционной активности местных предприятий и привлечение новых субъектов инвестиционной деятельности.

Итоги реализации национальных проектов в разрезе УрФО за 7 месяцев 2021 г. представлены на рис. 2. Лидерами рейтинга стали Тюменская и Свердловская области, а аутсайдерами – автономные округа. В целом в УрФО на реализацию национальных проектов было направлено 158 млрд руб., из них исполнено 61,5 млрд руб. (39 %).

■ Исполнено ■ Ассигнования

Рисунок 2 – Некоторые итоги реализации национальных проектов в УрФО, июль 2021 г., млн руб. ²

Сводная информация о состоянии консолидированных бюджетов субъектов Уральского федерального округа, представленная в таблице 2, показывает, что совокупность доходов региональных консолидированных бюджетов за 2020–2021 гг. практически не изменилась. В 2021 г. наблюдается рост доходов (27,52 %). В анализируемый период в большей части налогов наблюдается положительная динамика, в целом по Уральскому федеральному округу отмечается повышение безвозмездных поступлений (21,9 %). Остальные налоги также показали рост.

В 2021 г. расходы консолидированных региональных бюджетов УрФО выросли на 8,77 % относительно 2020 г., при этом наибольшее увеличение расходов произошло по разделам «здравоохранение» (на 34,4 %), «средства массовой информации» (20,26 %). Наибольшее уменьшение пришлось на раздел «охрана окружающей среды» (37,57 %). По другим статьям расходов ассигнования изменились в меньшей степени (табл. 2).

Одним из инструментов привлечения частных инвестиций в УрФО являются специальные преференциальные режимы инвестирования и ведения бизнеса: территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) и особые экономические зоны (ОЭЗ). Так, по количеству зарегистрированных ТОСЭР в субъектах РФ Челябинская и Свердловская области входят в пятерку регионов после Приморского края, Республики Татарстан и Республики Башкортостан.

По итогам Национального рейтинга ОЭЗ России – 2020, ОЭЗ «Титановая долина» (Свердловская область) вошла в ТОП-5 промышленно-производственных ОЭЗ России.

Участие государства в осуществлении инвестиционных проектов в экономике обусловлено не столько денежными поступлениями от проекта в виде налогов, сборов и прочих платежей в бюджеты (финансовой рентабельностью), сколько интересами более общего экономического и социального характера (устойчивое региональное развитие, повышениезанятости, снижение социального неравенства и уровня бедности, не ухудшение экологической ситуации и пр.), которые выходят за рамки чисто финансовой оценки эффективности проекта для его участников.

Таблица 2 – Динамика доходов и расходов консолидированного бюджета РФ и субъектов УрФО в 2020–2021 гг. ¹

Показатели	Значение показателя по годам, млн руб.		Темп роста 2021 г. к 2020 г., %
	2020 г.	2021 г.
Российская Федерация
Доходы консолидированного бюджета	37 856 707	48 118 422	127,11
Расходы консолидированного бюджета	42 150 920	47 072 610	111,68
Уральский федеральный округ
Доходы	1 392 281,23	1 775 398,39	127,52
Расходы	1 531 179,09	1 665 459,33	108,77

В настоящее время применяемые в России методические руководства по оценке и отбору инвестиционных проектов для предоставления государственной поддержки игнорируют имеющийся зарубежный опыт. Применяемые в российской практике методы оценки инвестиционных проектов носят достаточно упрощенный характер, моделируя лишь внешние и косвенные эффекты проектов, не уделяя достаточного внимания оценке показателей их общественной эффективности. Соответственно, высокая финансовая (коммерческая) эффективность проекта рассматривается в качестве ключевого фактора принятия решений об оказании проекту государственной поддержки. Это обстоятельство определяет неоптимальность государственной под-держки2 (Митрофанова, Родионова, 2016).

В предельно общем виде алгоритм проведения оценки проекта с использованием метода СВА, который описывался в первой части статьи, можно представить последовательными эта-пами3, представленными на рис. 3.

Рисунок 3 – Этапы проведения оценки проекта с использованием метода СВА

Поскольку экономический анализ проекта делает возможным учет широкого множества эффектов (внешних, скрытых и т. д.), имеющих место при реализации проекта, но не отражаемых в денежных потоках его участников, именно экономический подход за рубежом используется при обосновании решений о целесообразности реализации проектов с государственным участием

(проектов, реализуемых полностью за счет бюджетных инвестиций, проектов государственночастного партнерства, частично субсидируемых государством проектов).

Заключение . В настоящее время активная политика по созданию благоприятного инвестиционного климата в субъектах Уральского федерального округа и государственной поддержке участников инвестиционного процесса недостаточно трансформируется в ожидаемые и утвержденные в инвестиционных стратегиях социально-экономические показатели. Результаты, полученные в ходе анализа социально-экономического положения регионов УрФО, ставят вопрос об эффективности реализуемых мер и инструментов по развитию инвестиционного потенциала макрорегиона в целом.

Перспективы улучшения социально-экономической ситуации в УрФО могут быть связаны с совершенствованием и оптимизацией действующего инструментария государственной политики с учетом зарубежного опыта детализации оценки, в том числе, и общественной эффективности инвестирования в крупные региональные проекты. Для совершенствования процедур отбора инвестиционных проектов в рамках предложенной методики необходимо смещение акцентов на общественно значимые результаты реализации проектов и их сопоставление с объемом выделяемого финансирования.