Государственно-частное партнерство как инструмент минимизации провалов рынка и государства

Современная   экономическая теория сталкивается с проблемой несовершенства рыночного механизма, связанной с монополизацией отдельных рынков, появлением экстерналий, недопроизводством общественных благ и асимметрией информации [1 c. 149–150; 2,

• c. 169]. Предполагается, что повышению эффективности функционирования экономической системы может способствовать государственное вмешательство в хозяйственную деятельность общества. Однако, как показывает практика, деятельность правительства может привести к еще более неэффективному состоянию. В свою очередь, к «фиаско»

государства следует отнести недостаток объективной информации [3, с. 26], препятствующий принятию объективных и оптимальных решений, бюрократизм [4, c. 170; 5, с. 12], а также низкую мотивацию к рациональной и эффективной деятельности в условиях незаинтересованности государственных служащих оптимизировать затраты [6, с. 14; 7, c. 10–12]. Таким образом, возникает проблема определения таких путей регулирования экономических процессов, которые позволяли бы преодолеть провалы рынка и не порождали бы при этом новых деструктивных явлений.

В связи с этим важно провести анализ возможностей инструмента государственночастного партнёрства (далее – ГЧП) и определить потенциальные положительные эффекты его внедрения. Учитывая, что в рамках реализации проектов на принципах ГЧП возможно создание общественных благ за счет привлечения средств частных инвесторов, данный инструмент может быть рассмотрен как средство сглаживания провалов рынка и государства [8, c. 75].

Целью данной работы является определение экономического эффекта от реализации проектов ГЧП, связанного с одновременным решением проблемы производства общественных благ и оптимизацией государственной деятельности. Под оптимизацией государственной деятельности в рамках настоящего исследования понимается более производстве общественных благ, снижение степени бюрократизации и повышение объективности принимаемых решений.

Теоретические основы минимизации провалов рынка и государства посредством    государственно-частного партнерства

Государственно-частное  парт нерство представляет собой взаимодействие публичного и частного партнера на основе соглашения, их взаимное распределение рисков и объединение ресурсов. Особенностью авторского подхода является рассмотрение ГЧП в рамках федерального закона «О государственночастном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ, предполагающего возможность перехода права собственности на объект соглашения. Именно данный аспект является привлекательным для частного партнера и обеспечивает возможность осуществления взаимовыгодного обмена ресурсами. Использование ГЧП как способа минимизации таких провалов рынка, как неспособность к созданию общественных благ, и таких провалов государства, как бюрократизм и отсутствие мотивации к эффективной деятельности, посредством их взаимовыгодного взаимодействия представлено на рис. 1.

рациональное использование ресурсов при

Снижение бюрократизации Повышение эффективности работы государственных органов

Создание общественных благ за счет привлечения частных инвестиций

Наличие критериев эффективности работы

Рис. 1. Механизм минимизации провалов рынка и государства посредством ГЧП

Учитывая, что государственночастное партнерство в первую очередь направлено на реализацию проектов, имеющих общественное значение [9, c. 269; 10, c. 81–84], оно предполагает производство частным партнером общественных благ [11, c. 335–337] на выгодных для него условиях с учетом обеспечения административной поддержки со стороны публичного партнера, а также возможного предоставления государством ресурсов (например, земельного участка) [12, c. 25; 13, c. 5–7]. Возможность реализации частным инвестором экономически целесообразных и одновременно социально значимых проектов позволяет решить проблему недопроизводства общественных благ.

Поскольку реализация проектов ГЧП предполагает взаимодействие в рамках конкретного установленного законом порядка, регламентирующего все процедуры и сроки их проведения, то использование данного механизма также способствует и снижению уровня бюрократизации. Кроме того, благодаря социальной направленности проектов ГЧП [14, c. 21–24] публичный партнер также заинтересован в их скорейшей реализации [15, с. 10; 16, с. 11–13].

В рамках реализации проектов ГЧП зачастую предусмотрено значительное финансовое участие частного партнера [17, c. 15], то есть данный механизм обеспечивает оптимальное расходование бюджетных средств (например, при создании социально значимых объектов) – все это способствует повышению эффективности работы государственных органов [18, с. 10–83]. Кроме того, соглашением о ГЧП регламентированы мероприятия, связанные с исполнением обязательств по проекту, что создает определённые целевые показатели, к которым может сводиться работа государственных органов. Это обеспечивает наличие определенных критериев оценки качества функционирования государственных органов. Как следствие, создаются определенные стимулы и вводятся соответствующие санкции за их «недостижение», повышая эффективность работы [19, c. 10].

С целью увеличения эффективности государственного управления механизм ГЧП может быть дополнен принципами проектного подхода. Во-первых, проектный подход позволяет обеспечить упорядоченность деятельности в рамках конкретного проекта, а именно создать понятную и прозрачную структуру и модель взаимодействия рабочих групп, обеспечить ясность задач каждой проектной команды. Во-вторых, применение проектного подхода к реализации проектов ГЧП требует высокого уровня квалификации и профессиональной компетенции сотрудников в рамках каждой проектной команды, а также руководителей.

В результате можно заключить, что ГЧП при создании общественных благ с использованием проектного подхода к управлению способно повысить эффективность функционирования экономической системы за счёт преодоления провалов рынка и государства. Для теоретической оценки возможного эффекта от использования механизма ГЧП применим микроэкономический инструментарий.

Графически влияние государственночастного партнерства на эффективность производства общественных благ представлено на рис. 2.

Рис. 2. Влияние ГЧП на эффективность производства общественных благ

На рис. 2 представлены спрос (D0) и предложение на общественное благо (S01). Предложение общественных благ является малоэластичным, поскольку изменить его в среднесрочной перспективе очень сложно. Например, для строительства дополнитель- ной больницы или дороги необходимо затратить значительные материальные и временные ресурсы. Более того, в дальнейшем эти объекты требуют средств для их содержания. Таким образом, общественное благо на нашем произвольном рынке производится в количестве Q01 по цене Р01. Под ценой общественного блага будем понимать в данном случае усредненную ставку налога, которая обеспечивает производство (создание) и воспроизводство (последующее содержание) общественного блага. Тогда произведение Q01 на Р01 будет показывать общую сумму расходов государства (средств налогоплательщиков) на данное общественное благо.

Чтобы оценить последствия реализации проектов ГЧП, рассмотрим, как этот процесс влияет на рыночное предложение. Внедрение механизма ГЧП имеет двойной эффект. Во-первых, происходит увеличение предложения общественного блага (эффект 1 на рис. 2), во-вторых, повышается его эластичность (эффект 2 на рис. 2). Оба эти эффекта достигаются за счёт того, что в ГЧП расширяются возможности, в том числе и ресурсные, для производства общественных благ.

В результате мы наблюдаем рост потребительского излишка (трапеция ABEC на рис. 2). Одна часть этого излишка (прямоугольник ABCD) обусловлена сокращением прямых расходов бюджета, а другая часть (треугольник CED) связана с повышением эффективности функционирования рынка в целом (например, сокращение бюрократических процедур и т.п.). Таким образом, на рынке общественных благ увеличение излишка потребителя будет означать, что государство достигает экономии бюджетных средств, которая может быть направлена либо на сокращение налогового бремени, либо на другие значимые социальноэкономические проекты.

Увеличение производства общественного блага (изменение количества блага с Q01 до Q02) требует увеличения затрат ресурсов на их создание (прямоугольник DEGF). Например, чтобы оказывать дополнительные образовательные услуги населению, необходимо построить новую школу, заплатить заработную плату учителям и другому персоналу и т.п. В случае ГЧП эти средства частично (если частный партнёр только создаёт общественное благо) или полностью (если частный партнёр и в дальнейшем воспроизводит общественное благо) финансируются частным партнёром, который заинтересован в максимально эффективном их расходовании.

Конечно, нельзя говорить о том, что публичный партнёр не несёт никаких затрат при осуществлении проектов ГЧП. Он также расходует некоторые ресурсы. Например, предоставляет земельный участок под строительство.

Таким образом, инструмент ГЧП существенно повышает эффективность функционирования рынка, если её рассматривать по критерию Парето, который является одним из наиболее жёстких среди существующих. Государство оптимизирует бюджетные расходы. Частный партнёр, отдавая часть продукта публичному партнеру, получает от него необходимые ресурсы, что поз- воляет ему создавать дополнительную прибыль. Общество (потребители) выигрывают от увеличения производства общественного блага и снижения его цены.

Анализ теоретических аспектов сглаживания провалов рынка и государства посредством ГЧП позволил смоделировать содержание данного процесса и продемонстрировать его положительный эффект. Для иллюстрации практического аспекта мини- мизации провалов рынка и государства посредством ГЧП целесообразно рассмотреть конкретный пример.

Апробация теоретической модели государственно-частного партнерства

Минимизацию провалов рынка и государства возможно продемонстрировать на конкретном проекте ГЧП, планируемом к реализации в Пермском крае, – строительстве поликлиники по адресу г. Пермь, ул. Ленина, 16. Необходимость построить здесь поликлинику назрела давно, но бюджетных средств для этого недостаточно. Для реализации проекта предполагается привлечь девелоперскую компанию с целью за- ключения соглашения о государственночастном партнерстве по следующей схеме [20, c. 315]:

• -    девелоперу по договору аренды (на льготных условиях) предоставляется земельный участок с условием дальнейшего его перехода в собственность частного партнёра;

• -    девелопер осуществляет строительство 16-этажного жилого дома, 3 нижние этажа которого займет поликлиника;

• -    девелопер получает доход от продажи квартир.

Подобная схема взаимодействия обусловлена рядом причин. Во-первых, нецелесообразно использовать участок в центре города исключительно под строительство поликлиники. Во-вторых, для привлечения девелопера к участию в проекте государственно-частного партнерства необходимо создание выгодных для инвестора условий сотрудничества. Выгодное расположение многоквартирного дома обеспечит достаточный уровень спроса, который удовлетворит инвестора и позволит реализовать недвижимое имущество по выгодным для него ценам.

Графическая интерпретация взаимодействия публичного и частного партнера в процессе реализации проекта представлена на рис. 3.

На рис. 3 отражено объединение ресурсов. Однако особенностью ГЧП является то, что между партнерами распределяются также и риски [21, c. 315; 22, c. 4]. При реализации инвестиционных проектов может рассматриваться значительное количество рисков.

Рис. 3. Взаимодействие публичного и частного партнеров в рамках представленного проекта (с учетом возможных результатов)

В этой связи, на наш взгляд, целесообразно осуществлять подробный анализ, оценку и разработку способов минимизации в первую очередь наиболее вероятных видов рисков – экономических и правовых. Распределение основных и наиболее вероятных рисков в рамках рассматриваемого проекта представлено в табл. 1 [23, c. 13].

Комплекс мероприятий управления рисками, включающий описание рисков, оценку уровня риска, распределение рисков по субъектам взаимоотношений, позволит нивелировать или минимизировать негативные рисковые последствия.

Таблица 1

Распределение рисков между публичным и частным партнерами в рамках реализации проекта ГЧП

Наименование и характеристика риска		Распределение риска		Способ минимизации риска
s S4 S о К о	Превышение расчетной стоимости проекта	Частный партнер		Заключение контактов (договоров) на базе твердых цен, наличие валютных оговорок, штрафных санкций
	Финансовая нестабильность организации, отсутствие свободных оборотных средств	Частный партнер (публичный партнер в случае расторжения соглашения в связи с банкротством частного партнера)		Предусмотреть наличие необходимых средств при утверждении проекта; контроль выполнения сроков оплаты по договорам; хеджирование валютных рисков при помощи производных финансовых инструментов
	Неплатежеспособность организации
	Рост курсов валют по отношению к рублю

Окончание табл. 1

Наименование и характеристика риска		Распределение риска	Способ минимизации риска
S о S Ри О м о CQ сз С	Затягивание сроков получения разрешительных документов	Публичный партнер	Обеспечение высокого уровня административного сопровождения на протяжении всего срока реализации проекта; проведение предварительных переговоров с представителями организаций, с которыми планируется взаимодействие в части получения разрешительных документов
	Изменение законодательства и нормативов, влекущее дополнительные затраты на строительство	Публичный партнер, частный партнер	Прогноз бюджета проекта с учетом возможных рисков колебаний стоимости

Далее рассмотрим основные технико-экономические характеристики проекта. В проекте предполагается создание 5915 квадратных метров жилья и 1365 квадратных метров здания поликлиники.

Суммарный объем инвестиций по проекту составляет 216 387 тыс. руб. В указанные суммы включены расходы как на приобретение соответствующих материалов, так и на оплату труда сотрудников, участвующих в создании объекта. Финан- сирование проекта предполагается за счет собственных средств инвестора.

В качестве денежных притоков от реализации проекта выступают доходы от продажи квартир в многоэтажном доме. Прогноз продаж требует проведения анализа первичного рынка жилья в г. Перми.

Создаваемый объект будет расположен в Ленинском районе г. Перми, структура предложения на первичном рынке жилья представлена на рис. 4.

15,8

8,8

18,6

24,3

18,5        5,2   8,7

0%    10%   20%

□Дзержинский иИндустриальный

30%   40%   50%

□Кировский оЛенинский

60%   70%

□ Мотовилихинский

□Орджоникидзевский

80%   90%   100%

□Свердловский

Рис. 4. Структура предложения на первичном рынке жилья г. Перми*

* Составлено авторами на основе источника: Метражи. Недвижимость крупным планом [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения: 28.03.2017).

Предложение жилья в новостройках в Ленинском районе является минимальным в г. Перми, следовательно, данный сегмент характеризуется невысоким уровнем конку-

В табл. 2 представлена динамика средней цены квадратного метра жилья в новостройках в Ленинском районе г. Перми.

ренции.

Таблица 2

Динамика средней цены квадратного метра на первичном рынке жилья в Ленинском районе г. Перми (тыс. руб./кв. м.)*

Показатель	1 комн.	2 комн.	3 комн.	Средняя цена (январь 2017)	Средняя цена (декабрь 2016)	Прирост за месяц, %
Средняя цена по району	84,57	80,79	84,41	83,64	82,68	1,15
Средняя цена по городу (январь 2017)	53,65	50,64	49,20	51,39	50,94	0,88

* Составлено авторами на основе источника: Метражи. Недвижимость крупным планом [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения: 28.03.2017).

Как видим, Ленинский район представляет собой высоко-ценовой сегмент рынка первичного жилья г. Перми, что позволяет предположить, что данный проект будет выгодным для инвестора. Доход частного партнера от проекта будет формироваться за счет продажи недвижимого имущества, данные о средней цене квадратного метра в Ленинском районе г. Перми будут использованы при расчете денежных притоков.

Расчет денежных притоков осуществлялся в соответствии со следующей логикой:

• 1)    предполагается, что реализация квартир будет осуществляться в течение трех лет;

• 2)    в период начального этапа строительства стоимость квадратного метра жилья ниже на 20% (в течение 2018– 2019 гг.);

• 3)    учитывая низкую стоимость, 20% квартир продано в первый год, 60% – во второй год застройки, остальные 20% – в течение 2020 г.; значительная доля продаж, приходящихся на второй год реализации проекта, обусловлена тем, что в 2019 г. будет создана «коробка» дома, что окажет положительное влияние на спрос со стороны покупателей.

При оценке эффективности инвестиционного проекта использовались такие показатели, как чистый дисконтированный доход (NPV), внутренняя норма доходности (IRR), сроки окупаемости (PP и DPP), а также рентабельность инвестиций (PI) [24, c. 302].

Для расчёта динамических показателей необходимо проведение дисконтирования денежных потоков проекта, для чего следует сделать выбор соответствующей ставки (ставки дисконтирования). В целом структура оценки эффективности проекта выполнена в соответствии с «Методикой оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества», утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 ноября 2015 г. № 894.

Определим требуемую доходность проекта с помощью кумулятивного метода. В рамках данного метода чаще всего используется модель, предполагающая отнесение компании к категории риска и обоснование в её рамках требуемой доходности. Согласно модели требуемая доходность ( d ) находится как сумма безрисковой доходности и премии за риск для выбранной категории:

^ E min + ^T, где E min – минимальная реальная ставка доходности; r – премия за риск.

По данным Центробанка России, ставка бескупонной доходности составляет 8,43%. Поправка на риск (с учетом странового риска) – 9,5%. Ставка дисконтирования составляет 18%.

Денежные потоки от реализации проекта представлены в табл. 3. В модели не учтены расходы на аренду земельного участка, поскольку данные величины являются несущественными.

Таблица 3

Денежные потоки проекта, руб.

Показатель	Номер периода
	0	I	II	III
Выручка от реализации недвижимого имущества	-	75712000	237783000	94640000
Инвестиции	–216387251	-	-	-
ФОТ, в т.ч. социальные взносы	-	2125000	2125000	90000
Налог на прибыль	-	11038050	35348700	14182500
Земельный налог	-	556533	556533	556533
Итого расходы	-	13719583	38030233	14829033
CFI	–216387251	-	-	-
FCFFt	-	61992416	199752766	79810966
FCFFt дисконтированный	-	52535945	143459326	48575417

Окончание табл. 3

Показатель	Номер периода
	0	I	II	III
Накопленный чистый доход NVi(∑Cfi-I)	–216387251	–154394834	45357931	125168897
Накопленный чистый дисконтированный доход (∑(CFi-It)*α)	–216387251	–163851305	–20391978	28183439

На основе анализа денежных потоков от реализации проекта получены следующие показатели эффективности (табл. 4).

Таблица 4

Показатели экономической эффективности проекта

Показатель	Значение
NPV	28 183 тыс. руб.
IRR	26%
PP	2,77 года
DPP	3,42 года
PI	1,14

Из данных табл. 4 сделаем вывод, что рассматриваемый проект характеризуется как коммерчески эффективный.

Бюджетный эффект представляет собой величину чистых дисконтированных поступлений в бюджеты [25, c. 317; 26, c. 154–157], для рассматриваемого проекта она состоит из налоговых платежей, осуществляемых частным партнером от реализации недвижимого имущества и стоимости здания поликлиники, полученного в результате реализации проекта. Приблизительная стоимость здания составляет 40 572 тыс. руб., стоимость земельного участка – 37 102 тыс. руб., размер налоговых поступлений – 62 239 тыс. руб. Таким образом, бюджетная эффективность рассматриваемого проекта составит 65 709 тыс. руб.

Реализация проекта ГЧП (с учетом возможности перехода объекта соглашения в собственность частного партнера) позволяет обеспечить сглаживание провалов рынка и государства. Используя рассмотренный нами ранее критерий Парето, мы можем сделать вывод, что проект ГЧП по строительству поликлиники способен увеличить благосостояние населения, фирм и государства, не ухудшая положения ни одного из них. Девелоперская компания получает прибыль, реализуя коммерчески эф- фективный инвестиционный проект (табл. 4). Государство получает здание поликлиники, которое не могло быть построено ранее по причине отсутствия средств. Кроме того, реализация инвестиционного проекта коммерческой фирмой (строительство дома и продажа жилых помещений) создаёт дополнительный поток бюджетных поступлений. Жители города Перми выигрывают от повышения количества и каче- ства предоставляемых медицинских услуг в здании новой поликлиники. Кроме того, возможно возникновение мультипликационного эффекта, т.к. налоговые поступления в бюджет от реализации данного проекта могут быть направлены на осуществ- ление других социально значимых проектов.

Заключение

Инструмент государственночастного партнерства позволяет разработать схему сгла- живания таких провалов рынка, как неспособность к созданию общественных благ, и таких провалов государства, как бюрократизм и отсутствие мотивации к эффективной деятельности. Это проиллюстрировано на конкретном примере реализации проекта ГЧП.

Частный партнер, создавая объект соглашения о государственно-частном партнерстве на выгодных для себя условиях, строит здание поликлиники, которое, в свою очередь, представляет собой общественное благо. Таким образом, государственночастное партнерство частично решает проблему недопроизводства общественных благ.

Реализация проекта ГЧП предполагает взаимодействие его участников в рамках утвержденных нормативно-правовых документов, которыми регламентируется необходимый перечень документов, предоставляемый частным партнером, а также сроки реализации соответствующих процедур органами власти. Это создает определенные рамки в работе государственных органов при реализации проекта ГЧП, предотвращая затягивание сроков реализации процедур, связанных с взаимодействием с органами власти, а также расширяется перечень документов, необходимых для реализации проекта. Следовательно, сокращается такой провал государства, как бюрократизм.

Благодаря реализации рассмотренного проекта государственно-частного партнерства оптимизируется расходование бюджетных средств, что обеспечивает минимизацию такого провала, как отсутствие мотивации государственных органов к эффективной работе и оптимизации бюджетных расходов.

Следовательно, ГЧП повышает эффективность функционирования рыночной экономики. Дальнейшие исследования в данной области могут быть направлены на создание теоретической модели взаимодействия государства и бизнеса, позволяющей преодолеть обособленность изучения провалов рынка и провалов государства, присущую современному этапу развития экономической теории.

По мнению авторов, разработанная единая теоретическая модель и ее апробация на конкретных проектах ГЧП могут способствовать повышению эффективности функционирования не только отдельных экономических агентов (фирм и государства), но и всей экономики в целом.