Государственно-частное партнерство как механизм инновационного развития региона

В настоящее время мировая экономика находится на пороге новой волны роста инвестиций, характер которых будет отличаться от тех, которые осуществлялись последние 10–15 лет. По гипотезе П. Быкова и Т. Гуровой новая инвестиционная волна в финансово развитых странах будет в основном формироваться за счет внутренних накоплений и направляться на повышение качества национальной экономики, совершенствование ее инфраструктуры, понимаемой в широком смысле слова.

В настоящее время наблюдается формирование ряда долгосрочных тенденций, к числу которых можно отнести наращивание инвестиций в основной капитал, причем на основе новых технологий; развитие рынка технологий и уменьшение роли международной торговли товарами; ускоренное развитие оборонного комплекса как одного из основных источников создания новых технологий [1, c.18–19]. На наш взгляд, эти тенденции характерны и для современной России, по крайней мере, в среднесрочной перспективе.

Все вышесказанное, а также прогнозируемый дефицит федерального и региональных бюджетов на ближайшие несколько лет делает актуальным поиск новых для России финансовых механизмов и инструментов. Одним из таких механизмов может выступить государственночастное партнерство (ГЧП), ряд инструментов которого в последние годы получил «законодательную прописку» в России и стал доступен для решения сложных проблем, связанных с повышением качества оказываемых публичных услуг, а также привлечения финансирования для создания новых и реконструкции существующих объектов производственной, инженерной и научной инфраструктуры. Авторы согласны с мнением А. Дынкина, который утверждает, что «опыт многих стран дает и убедительные примеры ГЧП для проведения контрциклической политики. Часто методы демонополизации с помощью ГЧП через запуск альтернативных производств действует быстрее и эффективнее, чем ФАС»[2].

Анализ мирового опыта применения механизма ГЧП показывает его эффективность при реализации крупных инновационных проектов, результатами которых являются новые технологии, значительно повышающие при их внедрении производительность труда в производстве. Это позволяет считать полезным внедрение инструментов и механизма ГЧП для решения задачи по обеспечению трудовыми ресурсами инвестиционных программ различного уровня. По расчетам, произведенным еще в середине 2008 г. Институтом региональной политики, в случае реализации всех ранее заявленных комплексных инновационных проектов (КИП) в России к 2020 г. необходимо заполнить 3,2 млн новых рабочих мест. С учетом необходимости одновременного развития сферы услуг к этому времени понадобилось бы уже около 7 млн новых работников. В это же время по прогнозу общая численность населения России сократится до 138 млн человек, а населения в трудоспособном возрасте уменьшится до 77,5 млн. Особенно актуальны, на наш взгляд, будет использование механизма ГЧП при разработке новых «прорывных» технологий для Сибири и Дальнего Востока, где наблюдается отток трудоспособного населения и одновременно реализуются ряд крупных инвестиционных проектов.

Возникает резонный вопрос об источниках трудовых ресурсов, необходимых не только для создания новых объектов, но и для их эксплуатации. Решить поставленные выше проблемы невозможно без использования инструментов ГЧП и перехода к инновационному типу развития, что потребует внесения соответствующих изменений в экономическую политику государства в целом, а также экономическую политику, проводимую регионами и муниципальными образованиями. При разработке экономической политики необходимо помнить о том, что сущностью и главной целью ГЧП «является скорее создание более эффективной системы производства, чем просто финансирование инвестиционных потребностей инфраструктуры» [3, c. 12]. В настоящее время особенности правового режима ГЧП в России регулируются бюджетным законодательством, рядом других федеральных законов, в том числе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»,

«О приватизации государственного и муниципального имущества», «О защите конкуренции», «О концессионных соглашениях», постановлениями Правительства России, в которых определены типовые концессионные соглашения, а также с 2006 г. – рядом законов, принятых субъектами Российской Федерации (Санкт-Петербургом, Томской областью и рядом других Субъектов Федерации) [4, c. 72]. Так, применительно к сфере коммунального хозяйства ГЧП можно определить как делегирование на срок, определенный в договоре, частному сектору функций управления системами коммунальной инфраструктуры. Причем для коммунальной сферы, на наш взгляд, в данном случае более корректно говорить даже не о ГЧП, а о муниципально-частном партнерстве (МЧП), так как согласно российскому законодательству МЧС является сферой ответственности органов муниципальной системы управления (МСУ), которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, здесь государственно-частные партнерства являются партнерствами между муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторами и инвесторами) в целях эффективной эксплуатации [3, c. 11–12].

«При финансировании и кредитовании инноваций – по мнению А. М. Ерошкина – осуществляется постоянная взаимодополняющая финансовая поддержка ими инновационных проектов в целях преодоления характерного для России разрыва между бюджетными затратами на НИОКР и фактическим внедрением результатов. Государство должно принимать на себя проектные риски на этапе НИОКР, а банки – привычные для них риски при кредитовании серийного производства и сбыта инновационной политики; приоритет гарантийных форм поддержки государством инновационных проектов над бюджетным инвестированием; участие государства в софи-нансировании инновационных проектов преимущественно через государственные институты развития и инвестиционные корпорации, что обеспечивает гибкость в структурировании и реализации проектов, снижает риски банковских соинвесторов; соблюдение государством прозрачных критериев отнесения проектов к инновационным и порядка их поддержки» [5, с. 50].

На наш взгляд, следует ожидать весьма длительного периода ухудшения экономической конъюнктуры для традиционных сырьевых товаров и услуг, производимых и оказываемых на территории Красноярского края и города Красноярска, а также продолжения кризиса доверия на мировом и отечественном финансовом рынках. В этих условиях является актуальным нахождение и стимулирование развития новых, так называемых, «локомотивов», или «точек» роста, которые позволят сформировать новые отрасли специализации в условиях стагнации или деградации традиционных, таких как добыча и, как правило, только первичная переработка полезных ископаемых (черные и цветные металлы), продукты лесопереработки, нефтехимии и пр. При этом, по мнению авторов, остается открытым вопрос о целесообразности дальнейшей поддержки всех отраслей традиционной специализации края и города в необходимых для их развития объемах.

Актуальность подобного подхода можно подтвердить следующими фактами: несмотря на постоянное внима- ние, уделяемое в крае проблемам лесопереработки, только за 2008 г. внутренний рынок соответствующей продукции уменьшился на 30 % прежде всего за счет сокращения объемов жилищного строительства.

Можно согласиться с утверждением В. Зубова о том, что «в складывающейся ситуации, без сомнения, выиграет те, кто настроят свою внутреннюю экономику на самые жесткие правила международной конкуренции» [6].

Учитывая обстоятельство, что сырьевую ориентацию экономики региона, как и страны в целом, не удастся преодолеть в ближайшие 5–10 лет, видится целесообразным в крае развивать секторы научного обслуживания отраслей, относящиеся к этой специализации. Прежде всего это связано с тем, что стандартные меры по снижению издержек на производственных предприятиях: уменьшение численности, снижение уровня получаемой заработной платы, продажа непрофильных активов и другие вскоре достигнут либо своего естественного предела (например, минимальной численности занятых, необходимых для обслуживания оборудования), либо ограничения социального характера (минимально допустимый уровень оплаты труда в регионе). Если и после достижения этих пределов цены на сырьевые товары, производимые в регионе, будут падать, то их производители столкнутся с необходимостью совершенствования используемых технологий или внедрения новых, которые позволят резко уменьшить трудо-, энерго-, материалозатраты на производство первичной продукции или заняться производством продукции с более высокой долей добавленной стоимости.

По мнению авторов, в крае имеются элементы инновационной инфраструктуры, способствующие разработке и реализации оптимизационных разработок, в частности, Сибирский федеральный университет (СФУ), в котором организуются институты, направленные на развитие научных исследований соответствующих отраслей (НК «Роснефть»), формирование комплекса по проведению научных исследований в области космических исследований, осуществляемых в Сибирском государственном аэрокосмическом университете (СибГАУ), функционирование Красноярского городского бизнес-инкубатора, создание технопарка. Ясно, что частный сектор даже в лице крупных корпораций, входящих в состав отечественных и мировых ТНК, работающих на территории города и края, в ближайшие годы без помощи государства вряд ли сможет решить задачи резкого усиления своих конкурентных позиций за счет перехода к инновационному типу развития.

В этой ситуации, по нашему мнению, важную роль может сыграть консолидация правящих элит края и крупных муниципалитетов с использованием сравнительно новых для страны и региона инструментов государственно-частного партнерства. В частности, речь идет о формировании технопарка и кластеров отраслевой или межотраслевой специализации. Для создания соответствующей инженерной, производственной и научной инфраструктуры необходимо использовать потенциал созданных сравнительно недавно институтов развития, таких как ВЭБ, Инвестиционный Фонд РФ, РОСНАНО, РВК. Учитывая то обстоятельство, что с 2009 г. единственным консультантом по использованию средств Инвестиционного фонда РФ стал ВЭБ, было бы логично принять предло- жение представителей Центра государственно-частного партнерства ВЭБа о создании в структуре администрации края и города подразделений, ответственных за координацию работы с ВЭБом и готовящих свои предложения о поддержке инвестиционных проектов на основе стандартов этого банка. С учетом специфики основных направлений деятельности ВЭБа обозначенные проекты могли бы быть инициированы как в сфере ЖКХ, так и в сфере создания новых и совершенствования действующих инфраструктурных объектов научного комплекса.

Практика показывает, что осуществление регионами ранее заявленных инвестиционных проектов в установленные сроки невозможно осуществить только за счет бюджетных средств и средств, привлекаемых частными компаниями, которые также вынуждены сокращать инвестиционные бюджеты на 2010 г. В связи с тем, что, начиная с 2008 г. «нижняя планка» сметной стоимости инвестиционных проектов, реализуемых при помощи ВЭБа, составляет 500 млн руб., у большинства муниципалитетов России возникает проблема «недотягивания» стоимости проекта до величины нижнего порога. Специалисты Центра ГЧП ВЭБа предлагают свой вариант решения этой проблемы: разработать так называемые «типовые» проекты реконструкции инфраструктуры муниципальных образований, с последующим объединением ряда заявок от МО в одну, что позволит преодолеть вышеназванный порог. Для того чтобы правильно оформить заявки на софинансирование инвестиционных проектов, Центр ГЧП ВЭБа совместно с СИБГАУ предлагает провести обучение специалистов МО, которые могли бы затем работать в составе соответствующих подразделений органов управления МО, которые будут заниматься координацией работы с ВЭБом по реализации этих инвестиционных проектов. Скорее всего, в 2010 г. вряд ли стоит рассчитывать на начало реализации этих проектов, однако не следует упускать время, необходимо создать условия, позволяющие включиться в процесс выделения средств из Инвестиционного фонда как только сложатся соответствующие условия.

В России до сих пор отсутствует законодательная база по технопаркам, что вынуждает инициаторов соответствующих проектов осуществлять их реализацию в рамках либо наукоградов, либо законодательства об особых экономических зонах (ОЭЗ) внедренческого типа. Существующая же нормативная база вышеперечисленных инновационных институтов направлена прежде всего на создание, а не на тиражирование инновационных продуктов и технологий, что характерно для технопарков. На наш взгляд, законодательному собранию края следовало бы выступить с законодательной инициативой разработки нормативной базы по совершенствованию национальной инновационной системы, в том числе по определению статуса технопарка и бизнес-парка, а также их резидентов. В случае отсутствия прогресса в области создания законодательной базы по технопаркам, очевидно, следует переориентироваться на создание свободных экономических зон (СЭЗ) технико-внедренческого характера.

Руководство исполнительной и законодательной властей города и края в настоящее время не определилось по совместной поддержке инициатив в этой сфере. На различных городских и краевых форумах в последние годы обсуждаются как минимум три различных варианта создания городского технопарка и порядка двадцати кластеров. Анализ практики реализации проектов по созданию технопарков в России констатирует необходимость поддержки совместного проекта. Кроме того, успешная реализация в регионе более, чем одного проекта создания технопарка, на наш взгляд, возможна лишь в Москве или Санкт-Петербурге. При этом в соседних с Красноярским краем Томской области и городах Новосибирске и Кемерово технопарки уже прошли предпро-ектную стадию и с разной степенью успешности создают инженерную инфраструктуру. Так, в начале мая 2009 г. подписано рамочное соглашение между государственной корпорацией РОСНАНО и правительством Томской области о сотрудничестве по разработке инноваций в области нанотехнологий в Томской внедренческой СЭЗ, в частности, с рядом ее потенциальных резидентов.

В связи с развитием финансового и экономического кризиса правительство России еще в 2009 г. потребовало от инициаторов создания технопарков защиты бизнес-концепций – это, на наш взгляд, дает будущему технопарку Красноярска шанс на практическую реализацию в случае, если удастся объединить усилия Красноярской городской и краевой властей вокруг одного проекта технопарка и максимум 1–2 кластеров. Это, естественно, не исключает необходимости проведения соответствующих конкурсов на лучший проект технопарка и кластера. Заслуживает внимания исследование возможности объединения нескольких вариантов создания технопарков в один, в частности, производственные мощности и помещения «Крас-маша» могут быть дополнены научно-исследовательскими лабораториями Красноярского отделения СО РАН, СФУ и СибГАУ. При этом будет не одна, а несколько площадок, что вполне допускается идеологией создания технопарков.

Мировой опыт показывает, что в европейских странах, как правило, кластеры успешно развивались при достижении определенной «критической» массы малых и средних предприятий одной или нескольких смежных отраслей. В настоящее время не сформулированы принципы создания кластеров в так называемых зонах «нового освоения» в странах с развивающейся экономикой, что затрудняет создание соответствующих проектов на территории, например, Красноярского края. Ссылки на то, что в качестве основы разработки подобных проектов можно положить накопленный в СССР опыт по созданию территориальнопроизводственных комплексов (ТПК), на наш взгляд, является попыткой неоправданного упрощения существующих проблем. Так, в СССР был единый собственник – государство – как существующих предприятий и недр, так и созда- ваемых в результате строительства новых предприятий и объектов инфраструктуры; имелась централизованная система планирования и материально-технического снабжения. В то время не было проблем координации действий частных собственников предприятий, деятельности государственных предприятий, органов МСУ и государственной власти, а также институтов гражданского общества.

Именно для решения подобных проблем мировым сообществом накоплен опыт использования инструментов государственно-частного партнерства, в частности, концессионных соглашений. В России в 2005 г. принят, а в 2008 г. подвергнут существенной доработке федеральный закон о концессионных отношениях. Учитывая его «рамочный» характер, ряд регионов страны приняли свои региональные законы, определяющие сферу применения этого инструмента, а также не до конца урегулированные отношения в рамках федерального акта, в частности, предоставляемые концессионеру льготы и преференции. На наш взгляд, в этом региональном законе особое место должны найти регулирование концессионные отношения в сфере инноваций, в том числе разработка и внедрение инновационных технологий в создании объектов инфраструктуры (производственной, транспортной, инженерной, энергетической и пр.).

Кроме того, в действующем федеральном законе о концессионных отношениях в настоящее время рассмотрены вопросы создания новых или реконструкции действующих объектов, но не решены вопросы эксплуатации их в будущем.

Следует отметить четко определяемую тенденцию усиления роли государственно-частного партнерства как реального рычага воздействия на инновационную составляющую развития экономики в современных условиях.