Государственно-частное партнерство предприятий горнодобывающей промышленности и органов власти: анализ российского законодательства

Государственно-частное партнерство представляет собой одним из прогрессивных механизмов реализации планов, заявленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, в обсуждении и подготовке которой Институт законодательства принимает активное участие.

Взаимодействие государства и негосударственных структур необходимо. Однако до сих пор нет четкого представления о том, каким оно должно быть и в каких организационно-правовых формах может осуществляться. В основном преобладают упрощенные взгляды на государственно-частное партнерство как на форму привлечения денежных средств, с одной стороны государства, а с другой стороны, коммерческих структур для решения главным образом экономических задач. Так, в настоящее время среди исследователей-экономистов сформировалось понимание государственно-частного партнерства как формы участия бизнеса в решении проблем общегосударственного масштаба преимущественно за счет бюджетных средств. Вместе с тем такая узкая трактовка государственно-частного партнерства представляется не вполне правильной. Требуют изучения и другие подходы к пониманию государственно-частного партнерства, предусматривающие иные формы распределения ресурсов участников такого партнерства

ГЧП - это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

Концепция ГЧП, как правило, придерживается следующего структурного алгоритма:

• •    разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует объект инвестиций, сооружает и частично управляет им в соответствии с заданиями государства;

• •    финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;

• •    заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием;

• •    переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

В целом основными причинами, сдерживающими развитие в Российской Федерации государственно-частного партнерства, являются следующие:

• •    отсутствие в России опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государством и бизнесом является существенным

препятствием, требует тщательного изучения опыта зарубежных стран;

• •    отсутствует стратегия поэтапного введения и использования моделей государственно-частного партнерства; несовершенство российского законодательства, в том числе:

• •    а) недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и бизнес-структур, за исключением соглашений о социальном партнерстве, не позволяет четко определять содержание и сферы их применения. Это затрудняет разграничение отдельных видов соглашений как между собой (что не позволяет сформировать их эффективное правовое регулирование), так и с соглашениями, запрещенными антимонопольным законодательством; б) договоры и соглашения о партнерстве органов публичной власти с бизнес-структурами в публично-правовой сфере (о сотрудничестве в сфере строительства и др., о передаче отдельных государственных (муниципальных) полномочий и т.д.) законодательством не предусмотрены; в) отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера; г) отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяет определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств.

Для юридической науки проблема государственно-частного партнерства является одной из важнейших не только по причине того, что она относится к фрагментам Концепции долгосрочного развития, но и в связи с возникновением новой картины взаимоотношений централизованного управления и децентрализованной экономической и социальной деятельности. Это имеет отношение и к теории государства и права, но в большей степени к гражданскому праву, административному праву, финансовому праву. Прежде всего, стороны данного партнерства не во всем обладают равнозначным статусом. В правовых актах не всегда можно найти ответ на вопрос, какова специфика отношений между органами государственной и муниципальной власти и организациями различной подчиненности, что создает определенные трудности. Исследование, проведенное Высшей школой экономики, показало, что знание работниками предприятий основных функций министерств весьма неудовлетворительное. Только 15 - 20 процентов из опрошенных могли сказать, что они знают какие-то функциональные фрагменты деятельности министерств. Такая же картина возникает применительно к федеральным и региональным работникам органов власти. Таким образом, знакомство со статусом партнеров характеризуется как не вполне удовлетворительное. Социологические исследования показывают следующую картину. Примерно 60 процентов опрошенных работников предприятий полагают наиболее удобной формой взаимодействия с органами власти личные встречи; неформальный фактор в регулировании экономики приобрел в стране поразительный вес. Участие бизнес-структур в консультативных и совещательных советах при органах власти 40 процентами опрошенных также отнесено к удобным формам взаимодействия.

Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о государственно-частном партнерстве, а наибольшее количество норм, касающихся взаимоотношений власти и бизнеса, находятся в подзаконных нормативных правовых актах: указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Как правило, этими актами утверждаются федеральные целевые программы, предусматривающие элементы государственночастного партнерства. Нормы права, содержащиеся в таких актах, носят преимущественно материальный характер. Существенную проблему составляет дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальное осуществление государственно-частного партнерства и защиту интересов его участников. При этом было особо подчеркнуто, что идея подготовки специального закона о государственно-частном партнерстве уже выдвинута и активно обсуждается.

Во-первых, необходимо в полной мере использовать потенциал нормативных правовых актов, существующих как на федеральном, так и на региональных уровнях. Во-вторых, необходимо существенно менять стиль деятельности субъектов государственно-частного партнерства. Так, не должно быть приоритета узкого интереса, должны быть развиты коммуникативные способности. В-третьих, необходимо проводить систематическое правовое обучение сторон государственно-частного партнерства.

Анализ действующего национального законодательства также показал, что определяющим фактором при определении вида партнерства являются не предметы или объекты, в отношении которых могут возникать партнерства, а именно цели, ради которых органы власти и юридические лица вступают в различного рода партнерства. Пока цели юридического лица не совпадут с целями органа власти или наоборот, государственные интересы не привлекут предпринимателей, добровольного партнерства между ними возникнуть не может.

Были определены правовые проблемы, которые необходимо решить в сфере государственно-частного партнерства. А именно нужно решить вопрос о создании координационного центра содействия развитию государственно-частного партнерства. Им могла бы стать Государственная комиссия, созданная Президентом РФ в качестве рабочего органа

Администрации Президента РФ, которая бы объединила усилия законодательной и исполнительной власти по созданию правовых условий для развития государственно-частного партнерства. Необходимо определиться с созданием единой методологии по осуществлению государственно-частного партнерства, ликвидировав тем самым использование различных узковедомственных подходов при осуществлении различных форм партнерства. Кроме того, следует исключить из практики реализацию проектов на условиях государственно-частного партнерства, которые порождают иждивенчество предпринимательского сектора или создают условия их развития только за счет государственных средств и возможностей.

В частности, в законодательстве имеется целый ряд несоответствий между нормами о государственно-частном партнерстве и нормами действующего земельного, бюджетного законодательства, законодательства о государственных закупках. Проект государственно-частного партнерства состоит из двух стадий: стадии вхождения в проект (т.е. согласования инвестиционной и проектной документации) и стадии реализации проекта (указанная стадия начинается с момента подписания определенных соглашений между публичными и частными субъектами). Главной задачей при подготовке проектов государственно-частного партнерства является регламентация процесса прохождения инвестиционных проектов через органы власти. И для этого совсем не обязательно принятие закона о государственно-частном партнерстве. Рост инвестиционной активности не зависит от закона о государственно-частном партнерстве.

Существующее горное законодательство, вследствие отсутствия стратегии и генерального плана своего развития, является наглядным примером так называемого «заплаточного» законодательного акта.

Действующий в качестве базового (не кодифицированного) ФЗ «О недрах», по общему мнению специалистов, ученых, бизнесменов и даже представителей органов государственной власти, не отвечает условиям современной экономики. Твердо проводимый МПР курс дальнейшего развития горного законодательства только путем внесения поправок (число которых приближается к двум десяткам) в ФЗ «О недрах» следует признать очень спорным, т.к. поправки по определению не меняют идейную сущность самого закона, в т.ч. касающиеся упорядочения системы управления горным производством. Поправки готовятся в министерстве, как правило, весьма ограниченным кругом лиц, имеющих смутное представление о горном деле, и еще более узким – в Государственной Думе, без обсуждения с экспертами и горнотехнической общественностью. Обычно они проходят упрощенную и ускоренную процедуру рассмотрения в Государственной Думе. В результате наблюдаются случаи, когда поправки принимаются с существенными ошибками, требующими исправления и чреваты негативными последствиями.

Следует отметить и другие недостатки, присущие ФЗ «О недрах». Так, в части, касающейся ВМСБ, законом не предусмотрено обязательное участие государства в поисково-оценочных работах, причем масштабный поиск полезных ископаемых фактически не стимулируется. Действующее ныне положение о вознаграждении за открытие любого месторождения (без учета его ценности, величины и значимости выявленных запасов или ресурсов и других факторов) в размере 50 тыс. руб. невозможно считать серьезным материальным стимулом.

В результате процесса приватизации геологоразведочных организаций происходит свертывание их деятельности, перепрофилирование либо проведение разведки лишь по высоколиквидным видам минерального сырья.

Инвестиционные возможности проведения геологоразведочных и добычных работ сдерживаются введением платы за геологическую информацию о недрах независимо от ее вида – первичная, отчетная, обобщенная, справочная (см. постановление Правительства РФ от 25 января 2002 г. №57). Методы ее исчисления не определены и, естественно, не узаконены, хотя есть намерения. Установлены лишь размеры платы: минимальный (10 тыс. руб.) и максимальный – в сумме «затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого получена данная информация».

Законодательством не предусмотрено применение экономических санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе санкций за преждевременную, умышленную консервацию месторождений полезных ископаемых. В нормах ФЗ «О недрах» отсутствуют меры по повышению экономической ответственности недропользователя за невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование предоставленных в пользование участков недр.

Законодательством не установлены требования к экономически эффективным технологиям добычи и обогащения полезных ископаемых, а также нормированию показателей их извлечения. Не предусмотрен также процедурно-процессуальный порядок обеспечения достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых. В результате потери бюджета составляют порядка 20–25 млрд. рублей.

Порядок получения права пользования недрами несовершенен и коррупциогенен.

Система лицензирования, как наиболее действенный рычаг государственного управления горным производством, не имеет своей программы, увязанной с требуемыми объемами, видами извлекаемых полезных ископаемых, сроками освоения месторождений на залицензированных участках. В начальный период (1995–2000 гг.) она была ориентирована в основном на конкурсную форму допуска к недрам, что позволяло иметь достаточно четкое представление о претенденте и доверять разработку месторождений наиболее профессиональным компаниям, но с 2004 г. произошел массовый переход на аукционы, то есть на состязание «денежных мешков».

Волна аукционного бума привела к появлению временных фирм, специализирующихся только на участии в торгах и выкупе лицензий за любую цену с целью их последующей переуступки, перепродажи, спекулятивным сделкам, особенно в районах действующих горнодобывающих предприятий, как правило, градообразующих и остро нуждающихся в пополнении сырьевой базы. Например, в Якутии и Башкирии 9 из 10 объявленных аукционов на золоторудные участки недр выиграли компании, не имеющие никакого отношения к геологоразведке или золотодобыче.

Действующая процедура согласования разрешительной документации, порядок подготовки, оформления и выдачи лицензий требует прохождения около 40 инстанций и занимает время до двух лет.

Не разработаны объективные критерии предоставления участков недр на условиях аукционов или конкурсов.

Процедуры общественной экспертизы условий лицензирования (лицензионных соглашений) не существует. Ознакомление с практикой проведения торгов показывает, что не редки случаи выдачи лицензии без проведения аукционов, а конкурсы объявляются чаще всего в случае наличия лишь одного участника, что, к сожалению, допускается ст. 13.1 ФЗ «О недрах».

В сфере налогообложения действует ФЗ «Об НДПИ» (гл. 26 Налогового кодекса РФ). Ущербность для государства этого закона, принятого вопреки категорической позиции РАН, других организаций, ученых и специалистов, осознана властными структурами, которые пытаются улучшить его содержание путем внесения поправок, нацеленных в основном на дифференциацию налоговых ставок и отмену налогов на начальных этапах освоения месторождений, т.е. введения так называемых «налоговых каникул».

Учитывая весьма твердую позицию федеральных органов исполнительной власти оперировать только усредненными показателями и невозможность преодолеть ее, инициативу дифференциации ставок следует приветствовать, но нужно ввести их в единый узаконенный методический подход, включив в него специализирующихся только на участии в торгах и выкупе лицензий за любую цену с целью их последующей переуступки, перепродажи, спекулятивным сделкам, особенно в районах действующих горнодобывающих предприятий, как правило, градообразующих и остро нуждающихся в пополнении сырьевой базы. Например, в Якутии и Башкирии 9 из 10 объявленных аукционов на золоторудные участки недр выиграли компании, не имеющие никакого отношения к геологоразведке или золотодобыче.

Действующая процедура согласования разрешительной документации, порядок подготовки, оформления и выдачи лицензий требует прохождения около 40 инстанций и занимает время до двух лет.

Не разработаны объективные критерии предоставления участков недр на условиях аукционов или конкурсов.

Процедуры общественной экспертизы условий лицензирования (лицензионных соглашений) не существует. Ознакомление с практикой проведения торгов показывает, что не редки случаи выдачи лицензии без проведения аукционов, а конкурсы объявляются чаще всего в случае наличия лишь одного участника, что, к сожалению, допускается ст. 13.1 ФЗ «О недрах».

В сфере налогообложения действует ФЗ «Об НДПИ» (гл. 26 Налогового кодекса РФ). Ущербность для государства этого закона, принятого вопреки категорической позиции РАН, других организаций, ученых и специалистов, осознана властными структурами, которые пытаются улучшить его содержание путем внесения поправок, нацеленных в основном на дифференциацию налоговых ставок и отмену налогов на начальных этапах освоения месторождений, т.е. введения так называемых «налоговых каникул».

Учитывая весьма твердую позицию федеральных органов исполнительной власти оперировать только усредненными показателями и невозможность преодолеть ее, инициативу дифференциации ставок следует приветствовать, но нужно ввести их в единый узаконенный методический подход, включив в него самая крупная, и всеобщая проблема обеспечения геоэкологической безопасности недр и недропользования, частично отраженная в ФЗ «Об охране окружающей среды», по существу вообще не имеет правовой основы.

Таким образом, можно заключить, что в Российском горном законодательстве отсутствуют:

• -    комплексный программно-целевой подход к правовому регулированию горных отношений;

• -    кодификация, стратегия, системность, кратковременная и долгосрочная плановость разрабатываемых институциональных законов;

• -    единство и неразрывная связь горного и иных отраслей права, особенно гражданского, градостроительного, а также земельного, водного, лесного, экологического и других отраслей;

• -    максимально дифференцированный учет динамизма и природной

изменчивости параметров ресурсов недр (георесурсов);

• -    упорядоченность в исчислении платежей, налогов и сборов, их стимулирующее, а не только фискальное содержание;

• -    скоординированность и взаимосвязь издаваемых разными ведомствами подзаконных актов и их чрезмерное количество, порождающее непомерный рост чиновничьего аппарата, излишние затраты бюджетных средств и рост и без того бесчисленного количества согласовывающих инстанций и различного рода справок и документов;

• -    конкретный механизм реализации законодательных и подзаконных актов, содержащий персональную ответственность лиц в государственном аппарате за своевременное и полное исполнение инструкций и принятых решений;

• -    действенный финансово-экономический инструментарий взаимоотношений государства и бизнеса, эффективного функционирования государственно-частного партнерства, гарантированного и законодательно оформленного обеспечения принятых обязательств, прежде всего в кредитно-денежной системе, стимулирование инновационных программ, реструктуризацию горных производств и технологий;

• -    правовое регулирование горных отношений, обеспечивающее рачительное и безопасное освоение и сохранение недр, включая организацию надлежащей единой системы наблюдений и контроля за недропользованием.

В целях совершенствования законодательства предлагается принятие Горного кодекса РФ. В этом случае формируется кодифицированный правовой акт, который создает единое правовое поле в горном производстве в виде систематизированного и взаимоувязанного Свода законов о недрах и недропользовании, формирует рациональную схему государственночастного управления в сфере изучения, освоения и использования минерально-сырьевых ресурсов недр.

Горный кодекс РФ позволит:

• -    целенаправленно, систематично и планомерно вести разработку структурируемых институциональных законов, всесторонне учитывающих специфические особенности объекта правоотношений – недр Земли;

• -    отразить все используемые виды георесурсов, способы, процессы и этапы их изучения, освоения, использования и управления; создать основы действенного экономико-финансового механизма координации деятельности бизнеса, определить критерии оценки его стоимости, учесть особенности акционирования горных организаций, их слияния, поглощения, банкротства;

• -    способствовать инвестиционной привлекательности горного производства;

• -    укрепить и упорядочить взаимосвязь с другими отраслями права.

Кодекс призван содействовать обеспечению стратегической безопасности государства, промышленной и экологической безопасности горного производства, охране окружающей среды, повышению эффективности использования богатств недр.

В соответствии с Горным кодексом формируется Свод горных законов по институтам горного права. Рекомендуемый перечень приоритетных законов приведен на рис. 7. Следует подчеркнуть, что по каждому из предлагаемых законопроектов имеется идейно-содержательная направленность.

В Горный кодекс входят как действующие, которые необходимо откорректировать или изъять, так и те, которые следует принять в первую очередь. Понятно, что список последних может и должен корректироваться и пополняться. Пакет важнейших законопроектов по континентальному шельфу – будущей нашей житнице углеводородов, да и других полезных ископаемых, вошел в особенную часть Горного кодекса и требует специального рассмотрения.

Следует отметить, что разработка Горного кодекса – это процесс эволюционный, модернизирующий российское горное законодательство, предусматривающий максимальный учет всего того, что имеется в действующих законах, прежде всего в ФЗ «О недрах».

Принятие Горного кодекса России, естественно, потребует внесения поправок в Земельный, Водный, Лесной и особенно в Налоговый и Градостроительный кодексы.

В последнем – Градостроительном кодексе – горное производство, характеризующееся особыми, специфическими, присущими только ему особенностями, по установленным требованиям фактически приравнено к любым иным сферам производственной деятельности, что породило массу трудно разрешаемых проблем, касающихся, прежде всего, горных отношений, т.е. отношений государства и предпринимательского сообщества.

В соответствии с Горным кодексом формируется Свод горных законов по институтам горного права. Рекомендуемый перечень приоритетных законов приведен на рис. 7. Следует подчеркнуть, что по каждому из предлагаемых законопроектов имеется идейно-содержательная направленность.

В Горный кодекс входят как действующие, которые необходимо откорректировать или изъять, так и те, которые следует принять в первую очередь. Понятно, что список последних может и должен корректироваться и пополняться. Пакет важнейших законопроектов по континентальному шельфу – будущей нашей житнице углеводородов, да и других полезных ископаемых, вошел в особенную часть Горного кодекса и требует специального рассмотрения.

Следует отметить, что разработка Горного кодекса – это процесс эволюционный, модернизирующий российское горное законодательство, предусматривающий максимальный учет всего того, что имеется в действующих законах, прежде всего в ФЗ «О недрах».

Принятие Горного кодекса России, естественно, потребует внесения поправок в Земельный, Водный, Лесной и особенно в Налоговый и Градостроительный кодексы.

В последнем – Градостроительном кодексе – горное производство, характеризующееся особыми, специфическими, присущими только ему особенностями, по установленным требованиям фактически приравнено к любым иным сферам производственной деятельности, что породило массу трудно разрешаемых проблем, касающихся, прежде всего, горных отношений, т.е. отношений государства и предпринимательского сообщества.

Приходится констатировать, что ряд представителей федеральных осуществляющих экспертизу законодательных актов, затрагивающих интересы минерально-промышленного комплекса страны, в единый общественный орган – Институт экспертизы по недропользованию, придав ему статус независимой организации в соответствии с Постановлением Минюста РФ. Результаты независимой экспертизы должны докладываться на заседании Государственной Думы РФ.

Пересмотреть существующую и подготовить более совершенную административно-организационную структуру в геологии и горном деле, повысив роль и ответственность государства в обеспечении рационального, комплексного и безопасного освоения ресурсов недр.

С этой целью:

В соответствии с предложением В.В. Путина, высказанным им на встрече в ГКЗ, о необходимости создания «… централизованной, вертикально интегрированной системы управления минеральными ресурсами …» преобразовать «Роснедра» в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, передав ему соответствующие функции Росимущества и подчинив его непосредственно Премьер-министру.

Выделить ГКЗ в отдельную государственную структуру, функционирующую при правительстве РФ, поскольку всесторонняя оценка народного достояния – богатств недр – прерогатива не одного МПР, а совокупности всех органов государственной власти, Федерации и регионов, причастных к горной промышленности, в т.ч. Минэкономразвития, Минфина, Минэнерго, Минпромторга, Минсельхоза, Агентства по имуществу и имущественным отношениям, Ростехнадзора, Росприроднадзора и других ведомств.

Наблюдающуюся тенденцию расширения функции ГКЗ за счет включения в ее деятельность экспертизы проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых следует считать необоснованной и противоречащей как ФЗ «О недрах» (п. 23.2), так и Постановлению Правительства РФ от 2 декабря 2009 г., разделившему эти виды экспертиз. Любому специалисту понятно, что главная цель ГКЗ – оценка кондиционности запасов и их подсчет, а экспертизы проектов – обеспечение с позиции интересов государства рациональное, комплексное и безопасное освоение ресурсов недр.

Постановлением Правительства РФ объединить властные структуры, осуществляющие контроль и надзор за экологически и технологически безопасным, рациональным и комплексным освоением недр в единый государственный орган – Горно-геологический надзор РФ.

Незамедлительно продлить в Минюсте срок действия существовавших до 2010 г «Правил охраны недр» до подготовки новых или утверждения разрабатываемого «Технического регламента…».

Законодательное совершенствование механизмов государственночастного партнерства: региональные аспекты зачастую носят декларативный характер; имеют невысокий уровень юридической проработки; крайне слабо обоснованы, что делает невозможным их практическое применение.

Между тем, на сегодняшний день в регионах уже появляется понимание необходимости совершенствования своей нормативной базы в области ГЧП. Это касается как ее создания в тех регионах, в которых она вовсе отсутствует, так и внесения изменений в существующие региональные нормативные акты. Необходимость развития, прежде всего, региональной нормативной базы в области ГЧП обусловлена тем, что очень многие проекты и сферы, в которых традиционно применимы механизмы ГЧП, так или иначе находятся в плоскости интересов и забот субъектов Федерации и муниципалитетов.