Государственно-частное партнерство в сфере охраны культурного наследия: восточноевропейский опыт и возможности его применения в России

Проблема финансирования различных социальных проектов, отрасли культуры в целом и, в частности, деятельности, направленной на охрану объектов культурного наследия, сегодня является одной из наиболее сложных и многоплановых проблем, стоящих перед российским государством и обществом. Памятники прошлого, оставаясь ярчайшим свидетельством ушедших эпох и колоссальным ресурсом для воспитания подрастающих поколений в духе уважения к многовековой истории России, к сожалению, подвержены процессам разрушения, практически постоянно нуждаются в реставрации, текущем ремонте, контроле технического состояния – все эти меры подчас требуют принятия безотлагательных решений. В свою очередь, динамично изменяющаяся система экономических, социально-политических, социокультурных и других условий, а также не терпящий промедлений темп современной жизни актуализируют поиски стабильных, но вместе с тем гибких моделей, позволяющих наладить финансовое обеспечение усилий по охране памятников истории и культуры.

Объемы и содержание деятельности, нацеленной на охрану культурного наследия, в любой развитой стране таковы, что ни одно государство в мире не может полностью принять на себя бремя расходов на содержание или поддержание в должном техническом состоянии всех учтенных памятников истории, архитектуры и монументального искусства. Зачастую ассигнования, предназначенные для этих целей (как и для развития культуры в целом) нельзя считать достаточными. Так, например, в Российской Федерации «средства федерального бюджета РФ, направляемые на культуру и кинематографию, в… период 2015–2021 гг., выделяются в условиях нестабильной динамики» [17, с. 306], а в 2020 г. «сокращение расходов на культуру наблюдалось в 38 субъектах РФ и в среднем по России составило 3,3%» [1, с. 93].

На фоне этих тенденций нарастающую актуальность приобретает создание оптимальных методик многоканального финансирования данной деятельности через привлечение частных инвесторов при руководящей роли государства в рамках так называемого государственно-частного партнерства (ГЧП).

В Российской Федерации данный термин был введен в правовое поле Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и определен как «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов» [20].

Принятие данной дефиниции в качестве юридически значимого определения, очевидно, явилось следствием консенсуса между представителями научного сообщества, еще до момента принятия упомянутого закона в целом практически одинаково оценивавшими сущность и природу данного взаимодействия. В частности, И. А. Морозова и И. Б. Дьяконова утверждали, что такое сотрудничество представляет собой «зафиксированное в официальных документах взаимовыгодное взаимодействие государственного и частного секторов экономики и науки, основанное на определенных принципах» [10, с. 93].

В. А. Фильченков, дополняя свое определение ГЧП (в целом выстроенное в соответствии с общей линией научной интуиции), ука- зывает на его основной принцип: «Публичная власть выступает как гарантом соблюдения прав, так и стороной партнерства с тем или иным участием в управлении и ведении дел в течение всего периода его существования» [21, c. 169]. Целью ГЧП при этом названо осуществление «международных, национальных, региональных и местных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых программ и проектов в широком спектре сфер компетенции и ответственности публичной власти» [21, с. 169]. В. Г. Варнавский при определении целей ГЧП солидарен с В. А. Фильченковым, однако дополнительно акцентирует внимание на временном характере возникающего партнерства: «…Альянс создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации» [2].

По мнению Е. В. Махоткиной, выявившей основные характеристики ГЧП, отличающие его от других моделей, определяющих отношения государства с бизнесом, «ключевым моментом в понимании данных отношений выступает термин “партнерство”», которое формируется с определенными целями и базируется «на соответствующих договоренностях сторон» [7, с. 102]. Действительно, данный термин является смысловым ядром как в лексическом, так и в сущностном смысле, и, будучи заимствованным из французского ( partenaire ) и английского ( partnership ) языков, переводится как «соучастник, соработ-ник». Этимологически приставка «со-» несет вспомогательную смысловую нагрузку, указывающую на совместную деятельность, совместную ответственность и совместную взаимовыгодную ценность результатов для всех сторон – участников этой политики.

Основой ГЧП служит взаимная выгода, реализующаяся во множестве конкретных аспектов, которые представляются не столь существенными, чтобы подробно останавливаться на них в рамках рассматриваемой темы. Стоит лишь подчеркнуть, что сотрудничество с бизнесом позволяет властным структурам сэкономить средства соответствующего бюджета и увеличить свой политический капитал. Бизнес-структуры при этом получают возможность на выгодных условиях инвестиро- вать средства в социально значимые отрасли, результатом чего является рост их прибыли и улучшение общественного имиджа. Существенный попутный интерес представляет наращивание опыта контактов представителей власти и бизнеса (зачастую неформальных, происходящих за рамками заключаемых соглашений), который может быть использован как при реализации социокультурных проектов, так и в иных сферах экономической деятельности.

Следует также отметить, что зачастую социум негативно оценивает проекты ГЧП из-за того, что общественным сознанием неправильно воспринимается участие частного сектора, который обвиняют в «приватизации» и коммерциализации культурных ценностей. Чтобы избежать подобных перегибов, договоренности правовых субъектов, вовлеченных в партнерство, должны быть подготовлены на необходимом качественном уровне, а сами участники – разделять обязанности и риски, связанные ним.

Изучение примеров использования системы ГЧП в сфере сохранения культурного наследия представляет важность еще и потому, что механизмы такого взаимодействия для коммерческого сектора являются, по сути, единственным реальным и законным способом интеграции объектов культурного наследия в свою хозяйственную деятельность. Дело в том, что в Российской Федерации приватизация памятников истории и культуры, включенных в соответствующий реестр, осуществляется с учетом существенных ограничений, определяемых ст. 29 Федерального закона от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В частности, продажа подобных объектов проводится лишь через процедуру публичных торгов. Между тем более простое в юридическом плане оформление арендных отношений и использование иных инструментов позволяет государственным и частным структурам взаимодействовать с большей эффективностью и социальной ответственностью.

Изучение общих основании и механизмов ГЧП в сфере охраны наследия в России продолжается более десяти лет, при этом можно выделить несколько направлений, по которым осуществляются научные разработки.

Так, значительное внимание уделяется правовой стороне вопроса, причем этот тематический аспект всегда будет актуальным в условиях постоянного изменения нормативно-правовой базы. Например, Т. Е. Сиволап анализирует особенности правового обеспечения процесса приватизации объектов культурного наследия, выявляет круг проблем, с которыми сталкиваются государственные органы, зачатую лишенные реальных рычагов влияния на недобросовестных арендаторов [18]. Е. И. Старовойтова и С. А. Хвалев достаточно подробно рассматривают формы ГЧП применительно к объектам наследия, определяя при этом аспекты, которые должны охватываться охранным обязательством, заключаемым между собственником и государственной структурой, проводящей политику в сфере охраны наследия [19].

Значительный корпус исследований посвящен практике проведения в жизнь ГЧП в регионах и городах России: Красноярском крае [8], Казани [22], Санкт-Петербурге [15], Краснодаре [4].

Исследователями также затрагивается целый ряд других моментов, связанных с проблематикой ГЧП: вопросы взаимодействия власти и бизнеса в рамках реализации контрактов, связанных с охраной объектов культурного наследия [14] [18]; экономические аспекты ГЧП в памятникоохранной сфере [3] [6] [13]; аналитические разработки обзорного характера [5] [10] [12] [16].

Анализу зарубежного опыта посвящено не так много работ, что, вероятно, объясняется как новизной и многоаспектностью рассматриваемой темы, так и стремлением российских ученых уделить внимание преимущественно отечественным реалиям. Тем не менее достаточно заметны на общем фоне исследование М. С. Нагорной и В. В. Шевцо-вой[11], в котором дается достаточно широкий обзор зарубежной практики ГЧП (в том числе и на материале развивающихся стран), а также статья Т. Н. Мироновой, посвященная соответствующему опыту, накопленному в Итальянской Республике [9].

Между тем практика ГЧП в ряде европейских стран (в частности, государств Восточной Европы) еще не подвергалась анализу в плане ее применимости к российским социокультурным и экономическим реалиям, тем не менее эти государства только недавно начали осваивать соответствующие механизмы государственно-частного взаимодействия, и наблюдение за их успехами и неудачами на этом пути (несмотря на явные противоречия и негативные перегибы, свойственные идеологическому аспекту их политики в отношении культурного наследия) будет способствовать совершенствованию отечественных разработок, по крайней мере, в теоретическом смысле.

Цель данного исследования, таким образом, состоит в том, чтобы охарактеризовать нормативно-правовую базу ГЧП в нескольких государствах упомянутого региона (Хорватии, Польши и Словении) и проанализировать систему условий, определяющую взаимодействие власти и частного бизнеса в сфере охраны памятников истории и культуры в этих странах. Кроме того, важность представляет вопрос о возможности применения данного опыта в российских социально-экономических реалиях.

Основными источниками исследования послужили нормативно-правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран, отчеты программы Interreg (Трансевропейское сотрудничество для сбалансированного развития) по изучаемым странам, а также результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, касающиеся различных аспектов осуществления ГЧП в сфере охраны наследия и культуры в целом. Методологическую основу составили описательный, сравнительный, историко-генетический и формально-юридический методы. Предполагается, что изучение технологий ГЧП в восточноевропейских странах будет способствовать приращению научных знаний в области теоретического обоснования государственной (в том числе и региональной) культурной политики.

ГЧП в сфере охраны культурного наследия существует практически во всех развитых западных странах, при этом определенный (и зачастую достаточно богатый) опыт накоп- лен в каждой из них, однако государственная культурная политика и правовая база, регулирующая ГЧП, варьируется от страны к стране.

Европейский союз, национальные министерства и правительства регионов (провинций, земель и т.д.) при проведении мероприятий по охране культурного наследия, как правило, задействуют разнообразные грантовые схемы. Соответствующие предложения обычно подготавливаются местными (муниципальными) властями и рассматриваются затем на более высоком уровне, при этом в качестве одного из важных критериев отбора часто используется наличие предварительных соглашений между государственным и частным секторами.

Формирование таких партнерских отношений получило законодательную поддержку в рамках инициатив Европейского сообщества, изданных Генеральным директоратом региональной политики и Европейской комиссией. Схемы, предложенные в этих инициативах, были впоследствии воспроизведены министерствами нескольких государств – членов ЕС: в Нидерландах – Министерством жилищного строительства и планирования; в Великобритании – бывшей канцелярией вице-премьер-министра; во Франции – Министерством оборудования; в Италии – Министерством общественных работ и Министерством транспорта и инфраструктуры.

Для сбора и обработки информации о текущих проектах и механизмах их успешной работы ряд правительств стран Евросоюза содействовали созданию наблюдательных центров ГЧП, включающих правительственные учреждения, оказывающие, например, техническую поддержку органам государственного управления (Ирландия и Нидерланды) [26]. В ряде других стран (часто не входящих в ЕС) с целью публикации ценной информации для профессионалов и инвесторов на местах были созданы некоммерческие организации (например, Канадский совет по ГЧП – CCPPP).

Основы соответствующего законодательства в странах Восточной и Юго-Восточной Европы сформировались относительно недавно, например, действующая правовая база в Республике Хорватия восходит к 2008 г., когда впервые был принят закон о ГЧП, впо- следствии измененный в 2012 г. (Закон о государственно-частном партнерстве [27]). Данный национальный закон устанавливает четкие правила для всех участников партнерства, а также обеспечивает правовую основу для прочной безопасности проектов, как для частного сектора, так и для государственных органов [23, p. 5–6]. В перспективном аспекте развитие партнерств в Хорватии регулируется нормами документа «Стратегическая основа развития ГЧП» (2009).

В Хорватии, несмотря на в целом достаточно значительное число примеров ГЧП, официально лишь один случай относится к сфере охраны культурного наследия – это восстановление Окружного дворца в Вараждине. Кроме того, с намерением использовать принципы ГЧП в стране разрабатывались два дополнительных проекта в области культуры: возрождение Хорватского исторического музея и Хорватского государственного архива. Несмотря на наличие огромного числа объектов культурного наследия, их включение в разнообразные программы по восстановлению наталкивается на системные управленческие проблемы, существующие в сфере учета этих объектов. Так, национальный Реестр культурных ценностей все еще не завершен, и, поскольку наличие объекта в нем является формальной основой для инвестиций в рамках проектов ГЧП, реализация соответствующих предложений зачастую существенно замедляется [23, p. 20–21].

В Польше формальная правовая основа для совместных проектов между частным сектором и государственными органами определяется Законом о государственно-частном партнерстве от 2008 г., которым, в частности, введены налоговые льготы по подоходному налогу с юридических лиц (в том числе и работающих в сфере управления недвижимостью), уплачиваемому в местные бюджеты и национальное казначейство. Кроме того, Министерство развития Польши включило в свои инструкции право на возмещение расходов, понесенных в связи с реализацией проектов ГЧП, за счет грантов, финансируемых из Европейского фонда регионального развития, Европейского социального фонда и Фонда сплочения на 2014–2020 гг. [24, p. 8–9].

Основным перспективным документом по защите культурного наследия Польской Республики является Национальный план возрождения (2014), включающий в себя ценный опыт, накопленный в предыдущие годы. Кроме того, Министерство развития работает над созданием стандартизированных документов и сводов данных, отражающих передовую практику и успешные решения для использования в будущих проектах [24, p. 14–17].

В Словении отсутствуют какие-либо законодательные инструменты, определяющие механизмы финансирования развития и поддержки проектов ГЧП [25, p. 6]. Деятельность же по охране культурного наследия осуществляется Центром информации и документации по наследию Управления культурного наследия Министерства культуры. Данный орган является основным учреждением, ответственным за выделение субсидий из государственного бюджета и европейских структурных фондов. Центр ведет реестр культурного наследия, отвечает за надзор над национальными проектами, руководство мероприятиями по сохранению памятников истории и культуры и археологическими исследованиями.

Одним из основных препятствий для успешности проектов ГЧП в области охраны объектов культурного наследия Словении является то, что они в значительной степени представляют собой замки и дворцы с их обширными архитектурными комплексами и территориями, охранные мероприятия в отношении которых требуют очень больших инвестиций. Отреставрированные объекты в основном служат туристическими достопримечательностями и музеями. Кроме того, масштабы требований и различные методы, реализованные в рамках проектов, финансируемых ЕС, увеличили участие и интерес словенской общественности к таким проектам, усилили их поддержку и значимость в местной и национальной общественной жизни [25, p. 10–16].

Исследования ГЧП, проведенные в европейских странах, показывают, что частный сектор более опытен в данной сфере, чем государственный, который работал относительно медленно как в подготовке проектов, так и в исследованиях заинтересованности частных компаний в их реализации. Тем не менее государственные структуры демонстрируют высокую осведомленность о потребностях подведомственных учреждений в сфере охраны наследия. Частный сектор видит три основных препятствия для возрождения наследия на основе ГЧП: недостаточные знания о реализации проектов ГЧП, высокая стоимость подготовки проектов ГЧП, а также правовая и институциональная база [23, p. 22].

Государственно-частное партнерство можно рассматривать как актуальный альтернативный способ финансирования культурного наследия, поскольку оно обеспечивает новые способы инвестирования и источники капитала для сферы культуры. Успешное применение его механизмов обеспечивает уверенность в том, что объект культурного наследия сохранит свою внутреннюю ценность благодаря участию государственного сектора.

До сих пор нормативно-правовая и организационная основа ГЧП в сфере охраны культурного наследия в странах Центральной и Восточной Европы, а также осуществляемые там практические проекты ограничены. Однако следует признать, что эти государства могли бы извлечь от их реализации большую пользу, поскольку бюджетное финансирование подобной деятельности относительно невелико. Предпосылками для успешности ГЧП в области сохранения культурного наследия являются: накопленный опыт, государственная политика в области разработки основ таких партнерств, правовая база, а также наличие достаточно развитого (хотя и испытывающего подчас дефицит крупных инвесторов) коммерческого сектора, который готов инвестировать средства в эту сферу.

В Хорватии, Польше и Словении национальная политика, а также правовая и институциональная база ГЧП вместе с поддержкой таких проектов государственными структурами могут привести к значительной экономии бюджетных средств и обеспечить необходимое «соотношение цены и качества» при реализации проектов. Однако, судя по всему, рыночные стимулы еще недостаточно развиты, чтобы привлечь большой объем частных инвестиций и обеспечить долгосрочное поло- жительное влияние на макроэкономические последствия реализации контрактов, заключенных в рамках партнерств.

Почти все указанные страны разработали основы государственной политики и соответствующую правовую базу для развития ГЧП, но они существенно отличаются. Так, в некоторых странах (Хорватия) существует назначенное государственное учреждение, в других ответственность за ГЧП остается в компетенции министерства (Словения) или обязанности распределяются между несколькими органами (Словения).

Механизмы финансирования также различаются: от концессионных договоров и финансирования из имеющихся активов до получения средств из фондов ЕС или денежного обеспечения путем продажи проектных облигаций и т. д. Только в Словении в настоящее время отсутствуют какие-либо законодательные стимулы к обеспечению доступных механизмов развития ГЧП.

В области осуществления конкретных проектов следует выделить опыт Хорватии, хотя все стадии реализации прошел только один контракт ГЧП, еще два находятся на этапе подготовки. Другим странам пока не удалось обеспечить реставрацию или ремонт объектов культурного наследия посредством контрактов ГЧП.

Самыми большими проблемами в использовании ГЧП для возрождения объектов культурного наследия, по-видимому, являются отсутствие или неполнота национальных реестров, а также относительно низкий уровень осведомленности общественности о важности памятников истории и культуры. Когда речь идет только о государственном секторе, отсутствие финансирования представляется главной причиной проблем, связанных с восстановлением исторических зданий. Когда дело доходит до реализации проектов в рамках схемы ГЧП, подчас имеет место негативное отношение как государственных, так и частных учреждений друг к другу, что приводит к отсутствию сотрудничества между частным и государственным сектором в странах Восточной и Юго-Восточной Европы.

Выходы из таких ситуаций можно найти в образовательных программах по ГЧП как для частных, так и для государственных учреждений, стандартизированной документации, финансировании подготовки документации для ГЧП, улучшении правовой базы, а также в доступе к внешней экспертной поддержке. Думается, что выполнение этих предварительных условий может способствовать расширению участия государственного и частного секторов в проектах ГЧП.

Рассматривая возможность использования опыта ГЧП, накопленного в странах Восточной Европы, применительно к российским общественно-экономическим, правовым и социокультурным условиям, следует отметить, что безоглядное копирование европейских моделей в России невозможно по ряду причин. Во-первых, в своей политике Российская Федерация стремится к достижению максимального суверенитета, в том числе и в сфере культуры. Практика ГЧП восточноевропейских государств, напротив, основана на рекомендациях Евросоюза и во многом опирается на финансовую поддержку европейских институций, что не вполне согласуется с принципами культурной политики, основанной на национальных интересах, и полностью противоречит концепции культурного суверенитета.

Во-вторых, развитие ГЧП в этих странах сдерживается отсутствием крупных инвесторов, способных вкладывать средства в долгосрочные проекты – выходом здесь может являться создание крупных консорциумов из нескольких объединяющих свои возможности хозяйствующих субъектов. В России же практика реализации ГЧП существенно упрощается наличием мощных финансовых и промышленных корпораций (Газпром, Сбер, ВТБ, Роснефть, Альфа-Банк и т. д.), которые могут выступить и выступают в качестве экономической силы, поддерживающей финансово-хозяйственное обеспечение контрактов ГЧП. Контрольные пакеты акций многих из них принадлежат государству, что создает еще более солидные гарантии для реализации соответствующих проектов.

Иными словами, в российских условиях комплексное заимствование практики ГЧП восточноевропейских стран невозможно и нецелесообразно в силу их подчиненности политике Евросоюза, с одной стороны, и принци- пиальной несравнимостью их национальных экономик с экономикой России по критериям общего объема и наличия крупных инвестирующих корпораций – с другой.

Между тем ряд отдельных моментов из практики ГЧП в рассмотренных государствах может быть адаптирован и к российской специфике. В данной связи интерес представ- ляет, например, использование проектных облигаций, которые могут реализовываться среди населения в качестве ценных бумаг, подтверждающих вклад гражданина в восстановление объекта культурного наследия за небольшой процент. Таким образом можно стимулировать общественное участие в деле охраны памятников истории и культуры.

Aleksandr S. KORENNOY

Public-Private Partnership in the Field of Cultural Heritage Protection:

Eastern European Experience and Possibilities of Its Application in Russia