Государственно-частное партнерство в сфере туризма в России: состояние и особенности

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в сфере туризма широко распространено во многих странах, будь то на национальном, на региональном или местном уровнях, содействуя развитию инфра-

ГРНТИ 06.71.57

Людмила Бато-Жаргаловна Максанова – доктор экономических наук, доцент, старший научный сотрудник Байкальского института природопользования Сибирского отделения РАН (г. Улан-Удэ).

Елена Евгеньевна Шарафанова – доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Статья поступила в редакцию 10.03.2020.

структурных объектов, созданию рабочих мест и повышению международной конкурентоспособности туризма. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что ГЧП объединяет заинтересованные стороны с различными целями, опытом и ресурсами в официальное или неофициальное добровольное партнерство для повышения привлекательности туристского региона, его производительности, эффективности рынка и управления туризмом в целом.

Механизмы ГЧП в России стали развиваться с 2006 г., когда были созданы законодательные и институциональные основы подготовки и реализации проектов ГЧП, и активизировались после принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (ГЧП/МЧП) в Российской Федерации. К настоящему времени в российских регионах накоплен определенный опыт в реализации самых разнообразных форм ГЧП-проектов во многих сферах жизнедеятельности и жизнеобеспечения [3; 15]. Однако в сфере туризма процесс использования механизмов ГЧП при создании объектов туристской инфраструктуры менее интенсивный [6].

В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации стоит задача привлечения средств из различных источников финансирования, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности хозяйствующих субъектов, что определяет важность исследования процессов расширения ГЧП в сфере туризма. В связи с этим, цель данной статьи заключается в определении тенденций, сфер применения и наиболее распространенных форм государственно-частного партнерства в сфере туризма в Российской Федерации в контексте изменения его нормативно-правовой базы с учетом влияния целевых программ развития туризма на федеральном и региональном уровнях.

Материалы и методы

Статья опирается на федеральные и региональные нормативные правовые документы, научные статьи зарубежных и отечественных учёных, результаты собственных исследований авторов, посвящённых проблематике государственно-частного партнерства. При проведении исследования использованы аналитический, сравнительный методы, а также метод группировок.

Литературный обзор

Одно из первых исследований, посвященных роли государственно-частных партнерств (Public-Private Partnerships – PPP) в туризме, было проведено Всемирной туристской организацией (ЮНВТО) в 2000 году [23]. Тогда примерно 98% опрошенных государственных и частных структур из девяноста стран мира отметили роль PPP как «очень важную» и «важную» в условиях возрастающей конкуренции. В последующем успешные проекты ГЧП в разных сферах деятельности, таких как транспорт, размещение, привлекательность, события, навыки ведения бизнеса и защита ресурсов [26] определили ключевую роль ГЧП в индустрии туризма как фактора воздействия на развитие туризма в развивающихся экономиках. В исследованиях зарубежных ученых уделяется особое внимание изучению роли и моделей ГЧП в целях создания качественной инфраструктуры туризма [8; 10; 22; 25], исследованию роли ГЧП в обеспечении устойчивого развития туризма [21; 24], вопросам управления рисками частных и публичных партнеров [20], изучению опыта лучших практик [19].

Активный теоретический и практический интерес к возможностям использования механизмов ГЧП в сфере туризма наблюдается среди отечественных исследователей. Ряд ученых изучает: роль ГЧП в сохранении и развитии туристско-рекреационного потенциала страны и интенсификации развития туризма как значимой отрасли экономики; факторы и условия, определяющие возможности расширения возможностей публичного и частного партнера для воспроизводства туристского потенциала, сохранения культурно-исторического потенциала, повышения конкурентоспособности туризма и доли доходов от туризма в валовом внутреннем продукте страны; модели ГЧП в сфере туризма [1; 5; 9; 18]. Многочисленны исследования, посвященные проблемам развития туризма в конкретных регионах и возможностям их решения в рамках ГЧП, примерам использования ГЧП в регионах в рамках инфраструктурных проектов и проектов создания туристско-рекреационных комплексов при различных формах участия публичного и частного партнера [2; 4; 12; 13]. Особое внимание уделяется теоретикометодологическим основам развития ГЧП в отдельных секторах туризма [7; 16; 17].

Сравнительный анализ правовых форм ГЧП в сфере туризма в России

В самом широком понимании ГЧП в индустрии туризма рассматривается как любое возможное взаимодействие государства и бизнеса на условиях объединения ресурсов и достижения взаимной выгоды по широкому кругу актуальных задач в области создания инфраструктуры туризма, повышения каче- ства и продвижения туристского продукта. ГЧП в сфере туризма в России развивается уже достаточно давно. На протяжении всей истории российского туризма объективная необходимость создания в стране современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса требовала привлечения средств из различных источников финансирования. Так, уже в первой федеральной целевой программе (ФЦП) «Развитие туризма в Российской Федерации» на 1996-2005 гг., ведомственной целевой программе «Туристские центры России» на 2008-2010 гг. был предусмотрен механизм софинансирования за счет привлечения средств частных инвесторов для реконструкции и модернизации существующей инфраструктуры, а также строительства новых объектов туристской инфраструктуры.

Формированию методологии ГЧП в сфере туризма способствовал механизм особых экономических зон туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ), согласно федеральному закону от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» предусматривающий совместное инвестирование бюджетных и частных средств в комплексные проекты по созданию современной инфраструктуры туризма.

Положительным примером ГЧП в развитии инфраструктуры туризма является реализация ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)». Некоторые специалисты считают день утверждения ФЦП (2 августа 2011 г.) днем официального оформления ГЧП в сфере туризма, поскольку в данной программе были определены основные подходы и принципы привлечения инвесторов к значимым инвестиционным туристским проектам [5]. Так, использование ГЧП предполагает, что строительство и реконструкция объектов туристской инфраструктуры осуществляется за счет средств внебюджетных источников, а за счет средств бюджетов всех уровней создаются современные комплексы обеспечивающей инфраструктуры, включающей систему теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, очистные сооружения, объекты газоснабжения, электроснабжения и связи, а также объекты транспортной инфраструктуры [11].

Новый виток интереса к механизмам ГЧП связан с принятием федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – № 224-ФЗ). Согласно закону, участниками проектов ГЧП/МЧП являются государ-ственный/муниципальный и частный партнёры.

Сравнительный анализ правовых форм ГЧП в сфере туризма в России свидетельствует о том, что ГЧП осуществляется на основе различных законодательных, институциональных условий, с многообразием инвестиционного процесса, с различными мерами государственной поддержки, сроками реализации, составом участников и их ролью в реализации проектов развития в рамках ГЧП, с различным уровнем административного и финансового обеспечения (таблица 1).

Анализ реализации проектов ГЧП в сфере туризма в регионах России

По состоянию на начало 2020 года, по данным Национального центра ГЧП, в российской структуре проектов, реализуемых в рамках ГЧП, на сферу туризма приходится 3,55%, что свидетельствует об активизации применения механизмов ГЧП при создании объектов туристской инфраструктуры на фоне иных отраслевых комплексов (рис. 1). Также необходимо указать на существенное расширение географии проектов. За три последних года в четыре раза увеличилось количество российских регионов, признающих необходимость расширения применения механизмов ГЧП: от 13 в 2017 году до 52 регионов в 2019 году, при этом 48% всех проектов приходится на Центральный (24,5%) и Уральский (23,5%) федеральные округа (рис. 2).

Существенное расширение географии проектов сопровождалось ростом их количества. Если в первой половине 2017 года на сайте Национального центра ГЧП было представлено всего 26 проектов в сфере туризма общей стоимостью около 17,1 млрд руб. [6], то в начале 2020 года количество таких проектов увеличилось до 175, общая их стоимость составляет порядка 121 млрд рублей [14]. В таблице 2 представлено распределение проектов ГЧП/МЧП в сфере туризма по объектам и формам, анализ которых позволяет выявить ключевые тенденции развития государственно-частного партнерства в сфере туризма в Российской Федерации в контексте изменения нормативно-правовой базы в сфере ГЧП с учетом влияния целевых программ развития туризма на федеральном и региональном уровнях.

Таблица 1

Сравнительный анализ правовых форм ГЧП в сфере туризма в Российской Федерации

Формы реализации ГЧП Ключевые элементы	Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа	Туристский кластер	Проекты ГЧП/МЧП		Иные формы ГЧП
Основание для реализации проекта	Постановление Правительства РФ	Постановление Правительства РФ	Соглашение о ГЧП (МЧП)	Концессионное соглашение	Договор аренды
Правовой режим земельных участков, предоставляемых инвесторам (резидентам)	Возможность выкупа земельных участков собственниками объектов недвижимости	Земельные участки принадлежат на праве собственности инвесторам	Аренда земельных участков	Аренда земельных участков	Аренда земельных участков
Планирование и проектирование	Проект планировки ТР ОЭЗ. Разработка ПСД для объектов обеспечивающей инфраструктуры	Разработка ПСД для объектов обеспечивающей инфраструктуры	Подготовка ПСД может осуществляться частным партнером	Подготовка ПСД осуществляется концессионером
Создание объектов обеспечивающей инфраструктуры	За счет бюджетных средств всех уровней	За счет бюджетных средств всех уровней	Объекты инфраструктуры могут являться объектами ГЧП (МЧП)	Объекты инфраструктуры могут являться объектами концессионных соглашений	Объекты инфраструктуры могут являться объектами договоров
Наличие управляющих организаций	Наблюдательный совет ОЭЗ, управляющая компания	Не предусмотрено	Функции осуществляет частный партнер	Функции осуществляет частный партнер	Нет
Участники ГЧП	Органы власти, управляющая компания, резиденты	Органы власти, резиденты	Публичный и частный партнеры	Концедент, концессионер	Арендодатель, арендатор
Работа с потенциальными инвесторами (резидентами)	Принцип «одного окна»	Принцип «одного окна»	Специальных форм работы нет	Специальных форм работы нет	Специальных форм работы нет
Льготы по налогам, кредитам, субсидии, гарантии	Льготное налогообложение	Субсидии кредитным организациям по кредитам для инвесторов	Отдельных льгот нет	Отдельных льгот нет	Льготная арендная ставка
Срок реализации инвестиционного проекта	49 лет	Срок создания кластера	Срок создания объекта	Срок концессионного соглашения	Индивидуальный срок

Составлено авторами.

Из 175 проектов свыше 60% реализуются на муниципальном уровне, что свидетельствует о формировании органами местного самоуправления активной политики в привлечении частных инвестиций. Рассматриваемые проекты существенно различаются по туристским объектам и формам реализации ГЧП/МЧП, что лишний раз свидетельствует о чрезвычайно широком диапазоне бизнес-моделей. Наиболее распространенными объектами инвестирования на условиях ГЧП являются центры туризма (36%), гостиницы, кемпинги, базы отдыха (22%), объекты культурного наследия в целях развития усадебного туризма (18%), объекты туристско-рекреационного кластера (12%).

Социальная инфраструктура 12,35 Туризм 3,55

Оборона и безопасность

°’04 ЖКХ и сопутствующая

Промышленная инфраструктура

2,96 Сельско-и

инфраструктура охотхозяйственная °’14                0,39

Транспорт

4,38

Благоустройство и сопутсвующая инфраструктура 1,16

IT инфраструктура

0,93

Коммунальноэнергетическая инфраструктура 74,1

Ри с . 1. Распределение прое к тов ГЧП/М Ч П по сфера м проекта, в % от общего ч исла проек т ов [14]

Р ис. 2. Распределение про е ктов ГЧП/ М ЧП в разрезе федеральн ы х округов в 2 019 году, е д . [14]

В кач е стве ключевой тенде н ции отмет и м появление проектов ГЧП/МЧП , реализуем ы х в соответствии с ф едеральным законом № 224-ФЗ, в 2017 году в общерос с ийской баз е проектов ГЧП таковых проектов не было. Так, в начале 2020 года в общероссийской базе проектов о т мечено 8 п роектов, реализуемых в соответствии с фед е ральным з а коном № 2 24-ФЗ с о б щим объе м ом частны х инвестиций около 17,7 млрд руб. Все более з аметной т е нденцией с тановится т акже реал и зация прое к тов в рамках концессионных соглашений. Ес л и в 2017 г о ду таковы х проектов б ыло 14 с о бщим объемом 2,6 млрд руб., то в начале 2020 года их к о личество с о ставляет 66 проектов с общим о б ъемом час т ных инвестиций более 34 млрд руб.

Значи т ельно активизировал а сь деятель н ость регионов по пр и влечению в небюджет н ых инвестиций в туристскую инфраструкт у ру в рамка х регионального закон о дательства о ГЧП/МЧП. В 2017 году в общ е российской базе прое к тов был за р егистрирован лишь од и н проект с объёмом 5 0 7,3 млн руб., а в начал е 2020 года количество проектов с о ставило 48 с объемом частных и н вестиций 31,7 млрд руб. Такая тенденция указывает на у лучшение з аконодательного обес п ечения ГЧ П , формир о вание институционал ь ных условий и благоп р иятного и н вестиционного клима т а на регио н альном ур о вне.

Таблица 2

Формы ГЧП/МЧП Объекты	ГЧП/ МЧП (224-ФЗ)	Концессионные соглашения (115-ФЗ)	Инвестиционный договор	Договор ГЧП/МЧП (региональное законодательство)	Договор аренды с инвестиционными обязательствами	Корпоративная форма партнерства (совм. юр. лицо)	Итого
Детские оздоровительные лагеря	-	5 / 673,1	-	1 / 174,7			6
Центры туризма	5 / 11 145,4	24 / 8 191,7	2 / 4 823,1	22 / 21 112,3	9 / 8 763,7	1 / 289,9	63
ООПТ (рекреационная деятельность)	-	-	-	-	-	-	0
Туристско-рекреационные кластеры	1 / 970,0	6 / 22 224,3	2 / 6 955,2	7 / 7 163,9	5 / 3 706,4	-	21
Гостиницы, кемпинги, базы отдыха	-	9 / 932,3	4 / 92,0	14 / 3 079,8	12 / 9 475,1	-	39
Объекты культурного наследия	-	14 / 1 782,4	-	3 / 117,0	15 / 3 279,4	-	32
Водные объекты	-	1 / 4,2	-	-	1 / 50,0	-	2
Горнолыжные комплексы	-	-	-	-	-	-	-
Объекты общественного питания		1 / 160,0	-	-	1 / 11,0	-	2
Благоустройство общественного пространства	1/ 200,0	6 / 389,8	-	-	1 / 41,5	-	8
Природнооздоровительные парки	-	-	-	1 / 65, 0	-	-	1
ОЭЗ ТРТ	1/ 5 387,4						1
Всего	8 / 17 702,8	66 / 34 357,8	8 / 11 870,3	48 / 31 712,7	44 / 25 325,1	1 / 289,9	175 / 121 258,7

Составлено авторами.

Распределение проектов ГЧП/МЧП в сфере туризма по объектам и формам по состоянию на 20.01.2020, ед./млн руб. [14]

Безусловно, проявление региональных факторов инвестиционной деятельности сказалось и на увеличении количества проектов, реализуемых на основе договоров аренды или безвозмездного пользования с инвестиционными обязательствами, инвестиционного соглашения или иных форм договоров, предусматривающих создание и эксплуатацию объектов общественной инфраструктуры частным партнером. Их количество увеличилось с 10 проектов (14,0 млрд руб.) в 2017 году до 52 проектов с общим объемом частных инвестиций около 37,0 млрд руб. в 2020 году.

Анализ проектов ГЧП в сфере туризма показал, что на сайте Национального центра ГЧП не представлены проекты ГЧП, реализация которых осуществляется на территории горнолыжных комплексов, на особо охраняемых природных территориях (ООПТ). В то же время, проблематика применения механизмов ГЧП на ООПТ становится актуальной в контексте создания условий для развития экологического туризма.

Заключение

В целом результаты исследования свидетельствуют об активизации применения механизмов ГЧП при создании объектов туристской инфраструктуры. Доля туристских проектов ГЧП в общем количестве проектов, размещенных на сайте национального центра ГЧП, составляет 3,55%. Реализуемые региональные проекты существенно различаются по туристским объектам и формам реализации ГЧП/МЧП, что свидетельствует о широком диапазоне бизнес-моделей. Однако отсутствуют примеры использования механизмов ГЧП на особо охраняемых природных территориях.

Учитывая, что в отраслевых стратегических и программных документах РФ в целях развития инфраструктуры туризма предусматривается расширение применения одной или нескольких инновационных технологий финансирования (концессия, государственно-частное партнерство, муниципальночастное партнерство, контракт жизненного цикла), то в фокусе постоянного внимания туристских администраций регионов должны быть вопросы повышения качества подготовки и управления проектами ГЧП. Более того, качество и эффективность реализации проектов ГЧП будет зависеть не только от юридически закрепленного равноправного сотрудничества партнеров, но и от консолидации ресурсов, а также распределения финансовых рисков и затрат при достижении целей проекта. В этом контексте требуется постоянный мониторинг проектов ГЧП, изучение, выявление и распространение лучших практик по развитию проектов, реализуемых на условиях ГЧП.

Благодарности

Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 20-010-00665 А).