Государственное регулирование экономики в сфере горнодобывающей промышленности: правовой аспект

От степени вовлеченности государства в экономические процессы зависит будущее экономики страны. Для России характерна модель с государственным правом собственности на недра и частным правом собственности на добычу полезных ископаемых. Государство одновременно выступает как собственник ресурсов, так и сборщиком налогов. С помощью государственно-правовых факторов, прежде всего налоговой политики, государство регулирует деятельность добывающих компаний в отрасли. Изменяя условия налогообложения, налоговые ставки, льготы, государство может создавать условия для развития горнодобывающей отрасли.

Для экономических отношений в горнодобывающей промышленности характерны ряд особенностей. Это участие государства в управлении, так как недра в России являются государственной собственностью, а также разделение права собственности на недра и на добычу полезных ископаемых; механизм реализации права собственности на недра и на добычу полезных ископаемых; механизм присвоения экономических выгод в горнодобывающей промышленности.

Механизм реализации права собственности на минерально-сырьевые ресурсы отражается через систему государственных доходов и расходов. Передача собственником – государством права пользования недрами недропользователям - горнопромышленникам компенсируется путем получения материальных компенсаций за передачу объекта пользования в виде арендной платы, ренты, и других предусмотренных законом платежей, которые фиксируются в доходах государства. Распоряжение и владение собственником недр означает, что государство предполагает наличие расходов, связанных с содержанием органов государственного управления, сбором, анализом, хранением, обработкой информации о недрах и других работ, проведение которых инициирует и финансирует собственник недр.

Эффективность управления будет зависеть от набора элементов механизма реализации права собственности на минерально-сырьевые ресурсы, которые государство выбирает в качестве приоритетных в своем регулировании. Элементами экономического механизма реализации права собственности на минерально-сырьевые ресурсы в горнодобывающей промышленности являются: платность недропользования; система экономического стимулирования горнодобывающей деятельности при пользовании недрами; плата за загрязнение окружающей природной среды; создание рынка минерально-сырьевых ресурсов; совершенствование ценообразования с учетом экологического фактора.

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минеральносырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ. Решение этой задачи возлагается на федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации, которые через специальные институты осуществляют предоставление недр в пользование, рациональное использование и охрану недр, учет и контроль за использованием недр.

Законодательство о недрах определило, что государственное регулирование отношений недропользования осуществляется по трем основным направлениям — управление, учет и контроль.

Государственное управление в сфере недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и ведомствами в пределах их полномочий, органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральным органом управления Государственным фондом недр, в качестве которого в настоящее время выступает МПР. В соответствии со своим статусом МПР, как федеральный орган управления государственным фондом недр, и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью.

Специфическим и наиболее действенным направлением государственного управления недропользованием является бюджетное регулирование, реализуемое через бюджетную систему, функционирование которой определяется ФЗ «О бюджетном кодексе» и ФЗ «О бюджетной классификации».

Действенность бюджетного регулирования обеспечивается тем, что годовой бюджет и Федерации и субъектов РФ принимается в форме закона. В расходной и доходной частях федерального бюджета, в бюджетах субъектов РФ, а также бюджетах органов местного самоуправления деятельность в сфере недропользования выделяется отдельными позициями. Перечень этих позиций периодически видоизменяется в зависимости от текущих задач отрасли.

Другим направлением государственного управления и регулирования в сфере недропользования является лицензирование. Оно осуществляется с одной стороны в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», с другой — в рамках системы государственного лицензирования пользования недрами, которая регламентирует организационно-правовые вопросы предоставления недр в пользование.

Учет использования недр — важнейший инструмент государственного регулирования недропользования. Помимо обычных форм учета, установленных для промышленных предприятий (статистический, бухгалтерский и др.) в недропользовании, он осуществляется в форме ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, составления кадастра месторождений и других геологических объектов.

Одним из важным направлением государственного регулирования недропользования является осуществление государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, установленного порядка пользования недрами, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами. Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения.

Сегодня на уровне государства процедура оформления доступа к недропользованию усложнена и требует многочисленных согласований, экспертиз, соглашений.

Некоторые положения действующих законов «О недрах», «О нефти и газе», «Об угле», «О соглашении по разделу продукции при недропользовании», «О концессиях и концессионных предприятиях» и других подзаконных актов противоречат друг другу или допускают их двоякое толкование. Изученные месторождения передаются от одного инвестора к другому.

Инфраструктурные карты, являющиеся основой для проектирования новых горнодобывающих предприятий, рассредоточены в различных ведомствах и труднодоступны для недропользователей. Подавляющая часть геологической информации хранится на ветхих бумажных носителях, возможная ее потеря катастрофически скажется на развитии геологической отрасли и, как следствие, горнодобывающей промышленности. Перевод ее на электронные носители идет медленными темпами.

Если рассматривать право как регулятор экономических отношений, то нашей правовой системе еще далеко до совершенства. И не только по причине отсутствия эффективного законодательства, полно учитывающего потребности современного уровня экономического развития общества, но и в силу недостаточной оперативности и компетентности правотворческих органов в издании норм, способствующих нормальному функционированию рыночной экономики.

Для этого просто необходимо внедрение государственного регулирования, направленного на соблюдение баланса интересов недропользователей, государства и общества.

Объем и параметры правового регулирования экономики корректируются в зависимости от изменяющихся экономических, политических, социальных и других условий. Кроме этого они заключаются в следующем:

• -    определение границ правового регулирования, чтобы содержание норм права не ограничивало ни государство, ни его граждан, предоставляя обоим свободное перемещение в экономическо-правовом пространстве;

• -    установление равноправия всех форм собственности и защита прав частного предпринимателя. Необходимо закрепление на правовом уровне основных составляющих экономической жизни — свободы частной собственности на средства производства (в рамках обеспечения равноправного существования всех форм собственности) и свободы труда. Собственность выступает главной предпосылкой свободы личности и всего общества;

• -    правовое регулирование является инструментом, с помощью которого рыночная экономика становится социализированной. Она, в своем классическом проявлении, как уже указывалось ранее, представляет собой стихийное явление, главным критерием которой является конкуренция, экономическое равноправие, столкновение противоборствующих сил, не ставит перед собой задачу защиты и ограждения личности от несправедливостей общественных отношений. Задача государства заключается в том, чтобы посредством правового закрепления разного рода нормативов оградить личность от несправедливостей рыночных отношений, обеспечить нормальную жизнь социально незащищенным слоям общества — детям, работникам бюджетной сферы (врачам, военным, учителям), пенсионерам, инвалидам, многодетным.

Государственная политика в сфере недропользования должна быть на основе поддержания баланса интересов государства и горнодобывающего бизнеса.

Горное сообщество уже неоднократно отмечало, что промедление с принятием действенных мер по обеспечению решения проблем горных отраслей чревато уменьшением необходимых объемов добычи полезных ископаемых, возникновением в стране серьезных угроз социальноэкономического характера.

Конкретными мерами политики, которые были одобрены на V Всероссийском съезде горнопромышленников, будут:

• -    страхования геологических рисков, максимального упрощения процедуры лицензирования, включая переуступку прав на месторождения, открытые и разведанные за счёт недропользователя, долевого участия государства в геологических рисках, а также прямой бюджетной поддержки поиска и разведки остродефицитных стратегических видов полезных ископаемых;

• -    ввести применение заявочного принципа проведения поисковых и

• геологоразведочных работ за счет недропользователя, отмену при этом разовых и регулярных платежей при геологическом изучении недр;

• -    установить порядок определения факта открытия месторождения за счет средств недропользователя и закрепления за ним безоговорочного без проведения конкурса или аукциона права дальнейшего пользования открытым участком;

• -    предусмотреть возможность изменения условий лицензионных соглашений по результатам выполненных геологоразведочных работ, продления срока действия лицензий до 10 лет в соответствии с проектами геологоразведочных работ, снятия ограничений по нижележащим горизонтам и смежным участкам в общем контуре месторождения;

• -    расширить возможность передачи права пользования недрами без изменения лицензионных условий по обоюдному согласию юридических лиц, соответствующих требованиям, предъявляемых к пользователю недр;

• -    ввести сокращенные сроки отнесения на производственные затраты расходов, связанных с приобретением лицензии на разработку месторождения;

• -    урегулировать вопрос приведения технического состояния поисково– разведочных скважин, пробуренных за счет государственных средств, и прилегающих к ним территорий, а также порядок организации контроля при передаче таких скважин недропользователю в соответствии с требованиями нормативно-правовых документов;

• -    законодательно закрепить существенное сокращение избыточных административных барьеров при согласовании проектной документации (сосредоточить экспертизу в Ростехнадзоре, отменить повторные согласования), законодательно установить размер и порядок взимания платы, упростить систему и установить конкретные сроки выдачи соответствующих правоустанавливающих документов (не более полугода);

• -    определить в законе о бюджете конкретные среднесрочные ориентиры участия федерального бюджета в финансировании поисковых и геологоразведочных работ (по объемам, территориям и направлениям финансирования);

• -    устранить противоречия между законом «О недрах» и подзаконными актами.

• -    установить равный и свободный доступ к фондовой геологической информации с компенсацией "исторических затрат" недропользователем, получившим лицензию на разработку месторождения;

• -    восстановить нормативное применение эксплуатационных кондиций полезного ископаемого при проектировании разработки, а также

• в    процессе эксплуатации при изменении горно-геологических и экономических условий;

• -    ввести порядок, при котором нормативы эксплуатационных потерь

разрабатываются пользователем недр и утверждаются органами Ростехнадзора на основании годовых программ горных работ;

• -    установить, что досрочное прекращение прав пользования участком недр федеральным органом исполнительной власти принимается на основании установления причин невыполнения условий лицензии и соответствующего судебного решения;

• -    исключить из числа оснований для проведения повторной экспертизы внесение в технический проект изменений, не влияющих на ухудшение экологии и промышленной безопасности, либо улучшающих их состояние;

• -    восстановить ранее действовавшие налоговые преференции по затратам на инвестиционные проекты и НИОКР, законодательно закрепить правила инвестирования капитала в зарубежные активы российских компаний, установить защиту интересов российских компаний на мировых рынках сырья и капитала;

• -    снизить ставки НДПИ для комплексного извлечения ценных компонентов минерального сырья при условии использования в технологическом процессе не менее 75% отечественного оборудования;

• -    поддерживать рост добычи и использования твердого топлива в форме прямого финансирования НИОКР и субсидирования процентных ставок по кредитам на инвестиционные цели;

• -    исключить из налогооблагаемой базы стоимость полезного ископаемого, добытого в пределах утвержденных нормативных потерь. Предусмотреть утверждение нормативных потерь в рамках технического проекта с недопущением их коррупционноемкого ежегодного пересмотра;

• -    формирование обоснованной системы платежей за отвод муниципальных и лесных земель и других ресурсных платежей на основе федеральных методик и нормативов;

• -    исключить объекты горной инфраструктуры, не имеющие ликвидной ценности (стволы, внутрикарьерные дороги, хвостохранилища и т.п.), из налоговой базы;

• -    обеспечить поддержку развития малого и среднего горного предпринимательства на основе упрощения налоговой отчетности соразмерного масштабу бизнеса, радикального снижения налогообложения вплоть до его полного освобождения от природоресурсных налогов и платежей;

• -    предусмотреть разграничение прав и обязанностей соответствующих органов государственной власти, расширение полномочий регионов в разработке и реализации программ геологического изучения и подготовки условий пользования участками недр, в проведении аукционов и конкурсов;

• -    ввести порядок, при котором формируемый на территории субъекта федерации перечень лицензируемых участков вступает в действие по согласованию с территориальными органами недропользования;

• -    возложить на региональные власти обязанности контроля за выполнением условий лицензий, в части, затрагивающей интересы социально-экономического развития субъекта федерации;

• -    внести изменения в "Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" (Постановление Правительства РФ от 12.05.2005 №293), добавления в части предоставления субъектам федерации права пресекать самовольное пользование недрами, рассматривать дела об административных нарушениях, направлять представления в компетентные органы.

• -    пересмотреть "Основы государственной политики в сфере геологии и минеральных ресурсов" в направлении четкого определения задач государства и недропользователей в сфере охраны недр, воспроизводства запасов, методики их оценки, а также создания необходимых правовых и экономических условий для обеспечения комплексного извлечения и переработки полезного ископаемого с максимальным выходом добавленной продукции;

• -    пересмотреть Земельный кодекс и Лесной кодекс

• -    установить четкие требования к рекультивации земель в случае проведения на них недропользователем аварийно-восстановительных работ. В настоящее время такие требования отсутствуют;

• -    повысить статус закон "О недрах" в системе природоресурсного законодательства в качестве базового закона для всех законодательных актов в части основных понятий и терминов недропользования, в том числе с использованием терминологии горного Энциклопедического словаря;

• -    Правительству и Федеральному Собрания на базе лучшего мирового опыта коренным образом усилить законодательную базу защиты инвестиционных средств, вкладываемых в развитие минерально-сырьевого комплекса России.

"Экономика и социум" №6(19) 2015