Государственное регулирование предпринимательской деятельности в сфере недропользования

Для раскрытия и характеристики предпринимательской деятельности в сфере недропользования необходимо раскрыть правовую природу самого термина «недра». Общепризнано, что недра выступают не только как ресурс государства, они являются компонентом природной среды и объектом экономической деятельности и по сути базисом производства.

Существующая в настоящее время нормативная база в сфере недропользования и охраны окружающей среды, хотя и подвергалась неоднократным изменениям, тем не менее, в полном объеме не отвечает требованиям современного социально-экономического развития страны и нуждается в модернизации. При этом следует отметить недостаточность закрепленных в праве экономических стимулов для рационального природопользования, что приводит к значительным экономическим потерям.

Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья входит в национальную стратегию социально-экономического развития страны и направлена на повышение благосостояния ее граждан, обеспечение экономической безопасности России и защиту ее геополитических интересов на мировом рынке минерального сырья.

В настоящее время комплексность в вопросе пользования недрами выражается в повышении значимости таких принципов ведения хозяйственной деятельности, которые позволяют уравновесить антагонистические интересы экологии и экономики, сбалансировать их и препятствовать применению исключительно потребительского отношения к природным ресурсам.

Особое место в механизме недропользования занимает нормативноправовая база, проходящая бесконечный процесс трансформации, модернизации и попытки найти компромисс между экономической и экологической составляющей.

Для четкого определения сферы применения законодательства о недрах и разграничения этой отрасли от иных отраслей законодательства о природных ресурсах важное значение имеет юридическое определение понятия «недра». Кроме того, этот вопрос имеет и чисто практическую значимость. Например, он возникает при необходимости разрешения коллизии между нормами законодательства о недрах и нормами водного законодательства по поводу использования и охраны подземных вод, а также между нормами земельного и горного законодательства, когда полезные ископаемые выходят на поверхность земли и т. д. Вопрос о том, что представляют собой недра как особая правовая категория, не нов, он являлся предметом рассмотрения еще в юридической литературе прошлых лет.

Основной причиной возникновения дискуссии было отсутствие в то время нормативно закрепленного понятия «недра». С точки зрения одних авторов, недра ассоциировались с термином «полезные ископаемые» и соответственно понятие «недра» использовалось как синоним понятия «полезные ископаемые»1. По мнению других авторов, недрами являлись не полезные ископаемые и не вещество недр вообще, а часть среды, под земной поверхностью2, т. е. под недрами следовало понимать пространство, находящееся3 под поверхностью земли.

Проанализируем, как решен этот вопрос в современном российском законодательстве. Преамбула Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 13 июля 2015 г. № 391-ФЗ) «О недрах»4 гласит, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения5.

Казалось бы, сейчас этот вопрос решен однозначно. Недра, исходя из смысла действующего законодательства, представляют собой часть земной коры, т. е. пространственную сферу. В действительности же все обстоит несколько сложнее.

Вышеуказанный закон закрепил понятие недр как пространственной сферы. Однако, определяя объект права государственной собственности на недра, ст. 1.2 Закона конкретизирует содержимое данной пространственной сферы: недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Законодатель, рассматривая недра как часть земной коры, одновременно выделяет наиболее ценные компоненты ее содержимого: полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Это важное обстоятельство для того, чтобы правильно определить понятие недр. Полезные ископаемые являются компонентами недр, экономическое значение которых превалирует над их использованием как пространственной сферы, поэтому законодатель специально выделяет их. Горное законодательство распространяется также на недра континентального шельфа и исключительной экономической зоны, поэтому определить понятие «недра», анализируя только Закон РФ «О недрах», нельзя.

Согласно ст. 56 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., устанавливающей права и юрисдикцию прибрежного государства в исключительной экономической зоне, государство имеет суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения неживых природных ресурсов в недрах этой зоны6. Статья 77 Конвенции закрепляет права прибрежного государства на континентальный шельф, которое осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов. Под природными ресурсами понимаются, в частности, минеральные ресурсы недр континентального шельфа.

Статья 4 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ(в ред. от 14 октября 2014 г. № 307-ФЗ) «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»7 содержит определение природных ресурсов исключительной экономической зоны. Это - живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах. Неживые ресурсы исключительной экономической зоны -минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и ветра, другие возможные виды неживых ресурсов. Применительно к рассматриваемому вопросу речь идет о неживых ресурсах в недрах морского дна, а точнее говоря, о минеральных ресурсах недр морского дна (ст. 5 Закона).

В ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ (в ред. от 02 мая 2015 г. № 127-ФЗ) «О континентальном шельфе Российской Федерации» используется термин «недра подводных районов», которые являются составной частью понятия «континентальный шельф»8. Статья 4 Закона относит к природным ресурсам континентального шельфа минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, выделяя тем самым понятие «минеральные и другие неживые ресурсы недр морского дна континентального шельфа». В ст. 5 Закона говорится о суверенных правах на минеральные ресурсы и далее в тексте всего Закона используется термин «минеральные ресурсы континентального шельфа».

Исходя из указанных положений законодательства, вряд ли можно недра однозначно определять только как пространственную сферу или только как полезные ископаемые и энергетические ресурсы.

Содержание юридического понятия «недра» зависит от экономической значимости данного объекта природы, от того, в каких целях он используется. Кроме того, нужно учитывать, для решения каких задач формулируется определение понятия «недра». Например, Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г. № 263-ФЗ), определяя в ст. 35 территории городских и сельских поселений, которые используются в целях градостроительства, гласит, что пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий9. Для конкретизации этого понятия используется формулировка «подземное и воздушное пространства в пределах установленных границ (черты)

городских и сельских поселений». С точки зрения градостроительного законодательства недра - это только подземное пространство. Такой подход оправдан, поскольку для целей градостроительства недра могут использоваться в качестве пространственной сферы для размещения объектов.

Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2015 г. № 405-ФЗ) «О государственном кадастре недвижимости» содержит определение понятия «земельный участок». Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами10. В данном случае недра рассматриваются также как пространство, являющееся составной частью земельного участка, что обусловлено содержанием понятия «государственный земельный кадастр».

Государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель России, а также сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Определение недр как части земельного участка необходимо в целях ведения государственного земельного кадастра, в содержание которого включаются все принадлежности земельного участка, в том числе, естественно, и недра. В том случае, когда требуется законодательно урегулировать вопросы использования недр суши, которые используются как источник полезных ископаемых и как пространственная сфера для размещения различных объектов, в юридическое понятие «недра» включаются два основных его признака: пространственная сфера и наиболее ценное для общества ее содержимое -полезные ископаемые.

Когда законодательство регулирует вопросы использования недр морей и океанов, то на первый план выходят вопросы использования минеральных ресурсов недр. На современном этапе научно-технического развития общества использование недр подводных районов как пространственной сферы не представляет особого значения, хотя в ст. 7 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» говорится о строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов.

Таким образом, проанализировав имеющуюся законодательную базу и сущность юридического понятия «недра», можно констатировать, что данное явление носит комплексный характер. Недра как природный объект - пространственная сфера, часть земной коры, содержащая запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития.