Государственное регулирование туриндустрии: возможные пути развития

Введение. Построению эффективной системы государственного регулирования в России способствовала административная реформа, начало которой было положено указом Президен-та1. Административная реформа направлена на совершенствование механизма функционирования исполнительной власти, ее структурную оптимизацию, снижение издержек на содержание государственного аппарата. Объектом изменений являются цели и задачи системы, компетенции органов исполнительной власти. Исследователи указанного вопроса А. В. Кирин, Н. И. Побежи-мова [5, c. 67–71] отмечают, что в отечественной юридической литературе понятие «компетенция органов исполнительной власти» включает в себя задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органов исполнительной власти, при этом полномочия реализуются через осуществление конкретных функций и оказание государственных услуг. Правительство России с 2001 г. осуществляет действия, направленные на снижение административных барьеров, повышение доступности государственных услуг и муниципальных услуг2. Действия Правительства России направлены на улучшение условий предпринимательской деятельности и допуска товаров и услуг на рынок, снижения административного давления на предпринимательскую деятельность, поэтому изменяются и совершенствуются в первую очередь такие инструменты государственного регулирования, как лицензирование, аккредитация, сертификация и декларирование, система государственного контроля. Одновременно развиваются и внедряются механизмы саморегулирования, повышающие ответственность бизнеса.

Снижение административного давления на предпринимательскую деятельность может осуществляться путем передачи части государственных функций (полномочий) и услуг объединениям бизнеса (например, саморегулируемым организациям), что позволит повысить эффективность взаимодействия государства и бизнеса, а, следовательно, и эффективность государственного регулирования.

Методология исследования

Исследование включает анализ целей, задач, форм и методов государственного регулирования, который основывается на изучении нормативных правовых актов, теоретических и прикладных научных исследованиях в области государственного регулирования. В исследовании использована общепринятая терминология в сфере государственного регулирования. Особое внимание уделено характеристикам методов государственного административного регулирования, применяемым по отношению к туристской и гостиничной деятельности, их состоянию и перспективам реализации. На основании проведенного исследования ставилась цель определения возможных направлений действий для повышения эффективности государственного регулирования гостиничной и туристской деятельности.

Основные результаты исследования

Одним из результатов нашего исследования является подтверждение необходимости совершенствования государственного регулирования. На современном этапе развития экономики Российской Федерации велика роль государства в регулировании рынка товаров и услуг. Необходимость государственного регулирования обусловлено рядом факторов, и в первую очередь потребностью сглаживания отрицательных эффектов рыночного механизма: поддержка конкурентоспособности и открытости рынка, усиление конкурентоспособности на мировом рынке, ограничение стихийности рыночных процессов и т.д. Вмешательство государства вызвано также необходимостью создания общих условий развития экономики, потребностью в государственных инвестициях, то есть факторами, позволяющими обеспечить экономическую стабильность, процесс расширенного производства. Необходимо решать социальные проблемы: обеспечить рациональное перераспределение доходов, полную занятость населения и др. Роль государства может иметь как положительное, так и негативное воздействие на предпринимательскую деятельность, поэтому построение эффективной системы государственного регулирования по-прежнему является актуальной задачей.

Общеприменимые методы формы и методы государственного регулирования и необходимость их конкретизации по отношению к отдельным видам экономической деятельности. В настоящее время термин «государственное регулирование» отсутствует в законодательстве. В качестве понятия его можно встретить в нескольких специальных законах, посвященных регулированию отдельных отраслей хозяйствования. В современной экономической и научной литературе используются различные определения понятия «государственное регулирование». К. А. Лебедев характеризует государственное регулирование как совокупность методов государственного управления, которые предусматривают систему мероприятий законодательного, исполнительного и контрольного характера, осуществляемых государственными органами с целью стабилизации и адаптации к устойчивым инновационным изменениям [6, c. 139–141].

Под государственным регулированием подразумевается вмешательство государства в функционирование рынка, реализуемое через социально-экономическую, валютно-фи- нансовую, структурно-инвестиционную и научно-техническую политику с целью перспективного воздействия на развитие общественного производства, решения социальных проблем посредством различных рычагов (целевых программ с ресурсным обеспечением, налогов и таможенных тарифов, государственного заказа, субсидий, кредитов, гарантий, информационно-маркетингового обеспечения) [1, c. 562]. Прямыми регуляторами являются административные (директивные) методы воздействия на субъекты рынка, косвенными (индикативными) – финансовые, кредитноденежные методы, воздействующие на поведение, мотивации предпринимателей в качестве стимулов и антистимулов. Формы и методы государственного регулирования экономики приведены на рис. 1.

Представленная на рис. 1 схема может быть дополнена и другими мерами. В качестве прямых административных мер применяются экспертиза различных объектов, подтверждение соответствия товаров и иных объектов требованиям нормативных документов; государственная регистрация продукции, предназначенной для российского рынка; регистрация иных объектов (например, туроператоров в реестре); государственный (муниципальный) контроль (надзор), на основании которого применяются различные санкции (административные и экономические) к поставщикам товаров и услуг; аккредитация, лицензирование и иное.

Экономические

Индикативное планирование.

Целевое программирование

Регулирование налоговой системы.

Кредитно-денежные инструменты: регулирование денежной массы, антиинфляционные меры. регулирование процентной ставки по операциям ЦБ. рефинансирование коммерческих банков, операции на рынке ценных бумаг.

Валютные рычага: стабилизация национальной валюты, операции на открытом валютном рынке, девальвация, ревальвация национальной валюты, привлечение иностранного капитала, создание совместных предприятий.

Социальная политика: социальные программы, обеспечение занятости населения, регулирование доходов, контроль за динамикой цен. налоги. трансфертные платежи, деятельность в сфере образования, здравоохранения и культуры.

Внешнеэкономические формы воздействия: регулирование ВЭД. таможенные тарифы, валютное регулирование, налога, субсидии.

Формирование и использование бюджета.

Формирование налоговой политики. Формирование амортизационной политики.

Определение нормы банковского резерва.

Установление минимальной зарплаты.

Регулирование цен на некоторые виды товаров н услуг Антимонопольная политики, защита конкуренции.

Принятие законодательных актов, нормативных документов, положений.

Управление            государственной собственностью, в том числе: управление предприятиями государственного сектора, государственные            инвестиции, государственные субсидии и пр. Лицензирование и квотирование. Применение санкций. Охрана окружающей среды.

Формы и методы государственного регулирования экономики

Административные

Косвенные

Прямые

Рис. 1. Инструменты государственного регулирования экономики [3, c. 244]

Анализ действующего законодательства в сфере туризма и определение целей, задач и инструментов государственного регулирования. Те или иные методы и формы государственного регулирования вводятся законодательными или иными нормативными правовыми актами и могут быть общими по отношению ко всем видам деятельности или иметь определенную конкретизацию в части целей, задач и используемых мер. Например, по отношению к туристской деятельности и туристской индустрии³ основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются:

• •    обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, обеспечение охраны окружающей среды при осуществлении туристских передвижений, создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

• •    развитие туристской индустрии и создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан России и повышение качества жизни, развитие международных связей и контактов, сохранение объектов туристского показа, сохранение и рациональное использование природного и культурного наследия народов России.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

• •    определения приоритетных направлений развития туризма, конкретизацию развиваемых видов туризма в субъектах России с учетом наличия туристско-рекреационного потенциала, потребностей местного населения и ресурсного обеспечения;

• •    нормативного правового регулирования сферы туризма, которое заключается в установлении правил осуществления туристской деятельности. На основе федерального закона субъекты принимают региональные законы, развивающие и дополняющие в рамках своих полномочий федеральный закон;

• •    разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных стратегий и программ развития туризма. На местном уровне разрабатываются муниципальные программы;

• •    содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских

рынках, повышение имиджа России как туристского региона;

• •    защиты прав и интересов туристов, включая оказание экстренной помощи, и обеспечения их безопасности;

• •    содействия кадровому обеспечению туризма;

• •    развития научных исследований в сфере туризма;

• •    стандартизации (разрабатываются профессиональные стандарты и национальные стандарты на федеральном уровне, стандарты организаций как основа для защиты прав туристов) и классификации объектов туристской индустрии (средств размещения, пляжей, горнолыжных трасс). Перечень классифицируемых объектов может быть расширен классификацией усадеб и другими объектами;

• •    формирования и ведения Ростуризмом единого федерального реестра туроператоров;

• •    информационного обеспечения туризма (развития сети туристско-информационных центров и др.);

• •    создания благоприятных условий для развития туристской индустрии (включая, поддержу развития на региональном уровне);

• •    оказания государственных услуг в сфере туризма туристских организациям и туристам;

• •    взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма с целью его развития, обеспечения безопасности туристов, снижения визового режима и т.д.

В качестве примеров расширения полномочий в субъектах России по сравнению с полномочиями, определенных вышеуказанным Федеральным законом, можно привести некоторые полномочия, установленные в законах субъектов России:

• 1)    ведение мониторинга по использованию и состоянию туристских ресурсов, ведение туристского реестра субъектов туристской индустрии и туристских маршрутов, регулирование отношений в сфере выявления, учета, охраны, развития и использования туристских ресурсов и дестинаций⁴;

• 2)    установление порядка формирования и ведения реестра зимних трасс субъектов туристской индустрии, порядка определения статуса

официальной туристской снегоходной трассы, ее символики и эксплуатации5;

• 3)    мониторинг туристской индустрии, проведение конкурсов среди субъектов туристской индустрии, с целью повышения качества предоставляемых услуг в сфере туризма⁶;

• 4)    подготовка доклада о состоянии и развитии туризма, добровольная аккредитация экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков (в частности в Самарской области).

Анализ даже некоторых нормативных правовых актов показывает возможности введения дополнительных полномочий и инструментов государственного регулирования на федеральном уровне, предложенных и реализуемых в субъектах Российской Федерации. Например, подготовка Государственного доклада о развитии туризма, аккредитация экскурсоводов. Есть еще одно направление, которое сегодня реализуется в регионах. Это оформление на региональном уровне, например, предприятиями общественного питания, торговыми предприятиями Московской области7 и гостиничными предприятиями паспортов безопасности города Москва8, оценка гостиниц по категориям безопасности9.

Необходимо закрепление этих требований на законодательном уровне.

Характеристика тенденций развития методов государственного регулирования. Согласно Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.¹⁰ приоритетными направлениями развития туризма в Российской Федерации являются:

• •    развитие внутреннего и въездного туризма;

• •    унификация качества туристских услуг в стране, приведение их в соответствие с международными стандартами;

• •    создание и развитие комфортной информационной туристской среды, включая систему туристской навигации, знаки ориентирования, информацию о туристских ресурсах и программах регионов;

• •    усиление роли туризма в просвещении и формировании культурно-нравственного потенциала населения регионов Российской Федерации;

• •    координация усилий всех регионов по продвижению туристского продукта Российской Федерации.

Рассматривая нормативно-правовое регулирование в сфере туризма и гостиничного хозяйства, стоит говорить о разработке нормативно-правовых актов, так или иначе влияющих на туризм в России, что является основой эффективной деятельности гостиничных и туристских предприятий и гарантом защиты прав и интересов всех участников рынка. Например, в Пермском крае основными мерами правового регулирования в сфере внутреннего и въездного туризма являются разработка нормативноправовых и законодательных актов по развитию государственно-частного партнерства в сфере туризма11.

Еще одним элементом системы государственного регулирования туризма и гостиничного хозяйства является разработка и реализация государственных федеральных, отраслевых целевых программ развития туризма. Основными целями государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на

2013–2020 годы»12 являются реализация потенциала российской культуры как духовно-нравственной основы развития личности и общества, а также развитие туризма.

Говоря о содействии в продвижении туристского продукта как об элементе системы мер государственного регулирования, стоит отметить, что роль туристской политики государства заключается в приведении туристского предложения (национального туристского продукта) к потребностям международного рынка, а также сбалансированное развитие внутреннего туризма [4, c. 155–156]. И здесь велика роль туристско-информационных центров и включение их в единую информационную систему. В практике регионов существуют примеры, когда государственные функции передаются туристско-информационным центрам. Государственная услуга «Информационное обеспечение по вопросам развития туризма» оказываются государственным учреждением «информационный туристский центр Республики Карелия», который оказывает услугу согласно соответствующему административному регламенту.

Защита прав и интересов туристов заключается в необходимости создания государственной национальной системы защиты туристов, во главе которой сегодня Роспотребнадзор, но взаимодействие всех участников системы требует более эффективного и надежного управления со стороны органов управления туризмом.

В полномочия Ростуризма также входит информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания13, формирование и ведение Единого федерального реестра туроператоров14.

Эта деятельность реализуется в порядке, установленными административными регламентами на государственном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации (ведение реестров объектов туриндустрии) [8, c. 34–38]. Перечня государственных услуг органов управления туризмом, утвержденного на федеральном уровне, не существует. Такой перечень утверждается на уровне субъекта РФ или муниципальном уровне. По нашему мнению, перечень административных регламентов, принимаемых на федеральном уровне, может быть расширен. Например, административный регламент государственной функции по продвижению российских туристских продуктов.

Взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма реализуется через договора о сотрудничестве. Взаимодействие с органами исполнительной власти внутри России, например с МЧС, на уровне соглашения. Предлагается разработать административные регламенты взаимодействия со всеми участниками системы обеспечения безопасности туристов, в которых возможно четко прописать порядок взаимодействия.

Содействие кадровому обеспечению в сфере туризма и развитие научных исследований как элемент системы государственного регулирования реализуется различными мерами: субсидирование затрат на обучение, разработка профессиональных стандартов, введение аттестации отдельных категорий работников, издание методических пособий и учебников и др. Эта задача решается как на федеральном уровне, так и региональном и местном уровне.

Рассматривая вопрос классификации объектов туриндустрии, следует отметить, что данный вопрос регулируется Приказом Министерства культуры РФ15 и осуществляется по трем направлениям: классификация гостиниц и иных средств размещения, классификация горнолыжных трасс и классификация пляжей. Наши исследования показывают, что классификации на категорию должны подвергаться туристские объекты, имеющие паспорта безопасности и антитеррористической безопасности. Такого же мнения придерживается и руководитель Мо-скомтуризма С. П. Шпилько [13].

Стандартизация осуществляется путем организации этой деятельности Министерством культуры РФ посредством ведения технического секретариата Технического комитета по стандартизации (ТК 199 «Туристские услуги и услуги средств размещения») и рассмотрения проектов национальных стандартов на его заседаниях. Национальная стандартизация, как правило, задает вектор развития стандартизации на предприятиях, что наиболее характерно для гостиничного бизнеса. Однако в нынешних экономических условиях стандартизация на предприятиях должна определять необходимость разработки национальных стандартов, поэтому возрастает роль саморегулируемых организаций, ассоциаций и других объединений работодателей.

Органами исполнительной власти предусмотрен ряд административных действий, направленных на развитие внутреннего и въездного туризма в рамках реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.16:

• •    переход от добровольной классификации объектов туристской индустрии к обязательной, что требует реализации комплекса мер по регулированию деятельности малых средств размещения (с номерным фондом не более 50 номеров), совершенствование системы классификации объектов туристской индустрии;

• •    систематизация туристских маршрутов, расположенных в регионах Российской Федерации, создание единой информационной базы маршрутной сети регионов Российской Федерации. Регионы России уже проводят эту работу и нужно координирующее воздействие Ростуризма;

• •    разработка и внедрение профессиональных стандартов деятельности специалистов в сфере туризма и др.

К планируемым экономическим мерам, способствующим развитию туризма в России, следует отнести: учреждение субсидий на развитие туристской инфраструктуры, грантов на реализацию проектов в сфере туристской деятельности и др. В ряде исследований российских специалистов, предлагается введение сертификации квалификаций как составной части Системы квалификаций в туризме [7, c. 181–243; 10, c. 83–90; 11, c. 55–61].

Соотношение и степень внедрения тех или иных форм определяют степень вмешательства государства в деятельность предприятий сферы туризма. Это вмешательство в истории развития туризма изменяло свои формы и методы. Лицензирование и сертификация услуг (обязательная и добровольная), аккредитация и аттестация находили свое место среди других инструментов государственного регулирования [21, c. 47]. Эффективность применения тех или иных мер связана с издержками на их осуществление, влиянием этих мер на эффективность и стабильность деятельности предприятий индустрии туризма, поддержкой предлагаемых мер бизнесом, включая гостиничный бизнес [12, c. 49–54].

Взаимодействие государства и бизнеса. При решении целого ряда задач государственного управления важным элементом является доверие бизнеса государственным органам. Это доверие рождается при активном взаимодействии бизнеса и государства. Под взаимодействием бизнеса и власти подразумевается система партнерства органов государственной власти и местного самоуправления, профсоюзов, организаций работодателей и бизнес-структур в регулировании социально-экономических проблем. Теоретическая концепция механизма государственночастного партнерства предполагает следующую его трактовку. Государственно-частное партнерство – совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях [2].

На наш взгляд, более точную классификацию взаимоотношений бизнеса и власти, а также степень регулирования можно изобразить следующим образом (рис. 2), рассмотрев три типа организационных форм государственного регулирования предпринимательства.

Саморегулирование – это самостоятельная и инициативная деятельность субъектов, содержанием которой является разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля соблюдения их требований17. Инициативы Правительства Российской Федерации в сфере совершенствования институтов регулирования в последнее время были направлены на совершенствование и создание благоприятных условий для ведения предпринимательской деятельности, осуществления процессов инвестирования, ограничения избы-

Рис. 2. Организационные формы государственного регулирования.

точного регулирования. Государственно-частное партнерство способствует привлечению инвестиций для развития индустрии туризма. Саморегулирование направлено на установление согласованных с бизнесом правил осуществления предпринимательской деятельности и контроля исполнения этих правил. Саморегулирование снижает издержки, связанные с государственным регулированием, и повышает ответственность бизнеса.

Определение задач государственного регулирования туризмом на современном этапе развития экономических отношений.

Целью современного этапа оптимизации государственного регулирования является практическая реализация следующих задач:

• •    выработка критериев, при которых государственное вмешательство в экономику является целесообразным;

• •    введение процедур, которые не позволили бы осуществлять вмешательство в случаях, не отвечающих соответствующим критериям;

• •    определение и развитие иных, кроме государственного вмешательства, способов преодоления изъянов рынка (нерегуляторных альтернатив).

Повышение качества регулирования может быть обеспечено путем использования целого комплекса мер:

• •    оценка альтернативных способов достижения поставленной цели (преодоления изъяна

рынка) на стадии выработки проекта регулирующего решения;

• •    процедурные ограничения на принятие мер, обязательных для выполнения хозяйствующими субъектами;

• •    обеспечение публичности процедуры принятия регулирующих решений, что, с одной стороны, позволяет с низкими издержками получить от заинтересованных сторон информацию, необходимую для выбора наиболее эффективного способа преодоления изъянов рынка, а с другой – создает препятствия к принятию нормативных решений.

Реализуемая сейчас политика регулирования экономики направлена на снижение степени государственного вмешательства в экономические процессы. Оптимизация государственного регулирования осуществляется в соответствии с принципами обязательной, максимально полной и эффективной реализацией необходимых функций государства с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенство рыночного механизма минимальны, что может служить снижением административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.

Основные выводы

Резюмируя вышеизложенное, следует отметить основные аспекты системы государственного регулирования туризма и гостиничного хозяйства в Российской Федерации.

• •    Основой эффективной государственной системы регулирования являются органы исполнительной власти в сфере туризма, проводящие государственною политику при партнерском взаимодействии с бизнесом, передаче части функций саморегулируемым организациям с целью повышения ответственности бизнеса перед потребителями и государством, при результативном использовании возможностей туристско-информационных центров, а также объединений по защите прав туристов.

• •    Актуальным направлением государственного регулирования может являться развитие системы классификации гостиниц и иных средств размещения и стандартизации в индустрии туризма на основе саморегулирования.

Анализ нормативных правовых актов показывает возможности введения дополнительных полномочий, инструментов государственного регулирования на федеральном уровне, предложенных и реализуемых в субъектах Российской Федерации, например, ведение реестров субъектов туриндустрии, аккредитация (аттестация) экскурсоводов. Требование по оформлению гостиничными предприятиями паспортов без- опасности, оценка гостиниц по категориям безопасности должна быть закреплена на федеральном уровне и являться обязательным условием при прохождении процедуры классификации.

Для экономического развития туризма необходимо наличие различных форм взаимодействия бизнеса и государства. По нашему мнению, для гостиничной и туристской деятельности, деятельности предприятий питания оптимальной формой является саморегулирование. Введение этого механизма позволит, с одной стороны, минимизировать государственное вмешательство в деятельность предприятий, что придаст бизнесу гибкость, маневренность и инновационность с другой стороны, позволит усилить систему государственного контроля и классификации гостиничных услуг, что способствует внедрению стандартов качества и безопасности для данного вида предпринимательской деятельности и повышения ответственности самого бизнеса. Оценку возможности использования того или иного инструмента государственного регулирования следует строить на основе оценки затрат и получаемых выгод государством и предпринимательством.