Государственное управление охотничьим хозяйством нормативно-правовой аспект

В современной системе управления использования охотничьих ресурсов выделяется ряд проблем, связанных с системным кризисом охотничьего хозяйства, обострившимся в процессе осуществления социальноэкономических реформ последних десятилетий. Рассматривая принимаемые органами государственной власти нармативно-правовые акты можно определить основные приоритеты и направление развития данной отрасли и выявить существующие проблемы.

На отсутствие внятной, отвечающей изменившимся социальнополитическим условиям государственной политики указывают в своих работах ряд авторов. Председатель Московского городского общества охотников и рыболовов, заслуженный эколог Российской Федерации А.П. Каледин писал, что «охотничье хозяйство на сегодняшнем этапе характеризуется отсутствием чёткой государственной политики и полным упадком»[1]. Как правильно отметил сибирский охотовед Б.Г. Пермяков: «Признаки развала охотничьего хозяйства являются следствием государственной политики последних лет в отношении этой отрасли, благодаря которой охотничье хозяйство осталось без государственной поддержки, без государственного управления и контроля, что совершенно недопустимо, так как речь идёт о сохранении и использовании ценнейших государственных ресурсов»[2].

Правовое регулирование в сфере охраны и использования объектов животного мира, охоты и сохранения охотничьих ресурсов базируется на Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Система правовой охраны животного мира в Российской Федерации строится на основе понимания того, что животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.

Длительное время основным правовым актом в рассматриваемой сфере был федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» (далее закон О животном мире)[3]. В силу межотраслевого характера он не мог решать возникающие проблемы. В нем прямо указывается, что должен быть принят специальный закон.

Не решил проблем принятый в 2009 году Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон об охоте)[4], который также подвергся критике охотничьего сообщества. Вот такую дают оценку закону специалисты ВНИОЗ им. проф. Б.М. Житкова Н. Краев и С. Матвейчук «Общий социальный ущерб от введения в действие заведомо недееспособного и, более того, деструктивного Закона «Об охоте…», значительно превысит возможные положительные эффекты немногих содержащихся в нем конструктивных форм»[5].

В подтверждение выше сказанного можно привести цитату из письма Президенту В.В. Путину от Помощника Президента Российской Федерации — начальника Контрольного управления Президента Российской Федерации К. Чуйченко: «В соответствии с указанием Руководителя Администрации Президента Российской Федерации от 24 июля 2012 г. №А4-9713 Контрольным управлением Президента Российской Федерации совместно с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проведена проверка эффективности действующей системы охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира.

В ходе проверки установлено, что к настоящему моменту в Российской Федерации не сложилась соответствующая полноценная система управления данной отраслью. Нормативно-правовое регулирование в указанной сфере недостаточно эффективно. Переданные субъектам Российской Федерации полномочия не обеспечиваются должным финансированием, соответствующий контроль не осуществляется»[6].

Не решила проблему отсутствия чётко сформулированных государством целей, задач и приоритетов развития охоты и охотничьего хозяйства принятая в 2013 году государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», включающая подпрограмму «Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов». Цель программы совпадает с её названием – сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов. Актуальные вопросы обеспечения устойчивого существования и использования объектов животного мира и среды их обитания в круг вопросов, решаемых программой, не входят.

«Цель анализируемой подпрограммы благая - обеспечение сохранения и воспроизводства охотничьих ресурсов. Задача та же - обеспечение сохранения и воспроизводства охотничьих ресурсов. Редкий случай, когда цель и задача совпадают, что обычно бывает в студенческих курсовых работах! И сразу же настораживает тот факт, что при этом нет слова «увеличения» охотничьих ресурсов. Видимо, это государству и охотникам не нужно»[7].

Численность охотничьих ресурсов, несмотря на значительные ресурсы, нужно непременно увеличивать, а такой цели в госпрограмме нет. Нет и такой задачи! Явно непрофессиональный подход к разработке стратегических документов.

Старший научный сотрудник отдела «Хозяйство и Право» ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М.Житкова С.П. Матвейчук так высказался по поводу данной государственной программы «В общем, для меня очевидно, что никакой профессиональной антикоррупционной экспертизы охотхозяйственная подпрограмма не проходила. Думаю, что передовиками в ее выполнении будут, главным образом, охотуправления, возглавляемые людьми с отключенной совестью или с одним полушарием мозга; порядочные профессиональные специалисты будут окончательно выдавлены из таких управлений задолго до завершения срока действия программы»[8].

Стоит подчеркнуть, что отрицательные явления и непростая ситуация, сложившаяся в государственном управлении охотничьим хозяйством, во многом объясняется быстрыми темпами преобразований системы и структуры государственных органов, которые оказываются не всегда продуманными и эффективными не только с экономической и социальной, но и с природоохранной точек зрения, сопровождаются значительными кадровыми потерями.

Отсутствие квалифицированных кадров и необходимость «обучения федеральных служащих лучшим практикам, передовому опыту охотхозяйственного менеджмента». Последнее нам представляется особенно актуальным для российских отраслевых органов государственного управления. Во многих регионах руководителями профильных органов назначены люди, не имеющие специальной подготовки. Сохранившиеся специалисты-охотоведы становятся заложниками дилетантских и, часто, весьма экзотических представлений таких начальников о целях и содержании управления охотничьим хозяйством. Введение обязательной подготовки всех управленцев (включая и переподготовку с усиленным социальнополитическим компонентом биологов-охотоведов) способствовало бы осмысленному формированию и активной реализации отраслевой политики.

Напрашивается вопрос, как решить все эти проблемы? Нуждаются в переработке важнейшие институты охотничьего законодательства: госуправление (органы, структура, полномочия, политика и т.д.); предоставление и реализация права охоты; предоставление и реализация права долгосрочного пользования охотничьими животными; распределение полномочий между центром, субъектами и долгосрочными охотпользователями; регламентация использования охотничьих животных (правила охоты) и т.д.

Государственное управление в сфере охоты необходимо возложить на самостоятельный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации. Указанный орган должен подчиняться непосредственно Правительству Российской Федерации или Президенту Российской

Федерации. Полномочия – выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование, надзор за соблюдением законодательства. При создании этого органа должны быть в максимальной степени учтены положительные элементы в организации деятельности бывшей Главохоты РСФСР (структура, функции, политика, районная служба охотничьего надзора, общественная охотинспекция, организация борьбы с волками и другими нежелательными животными, стимулирование охотников и работников охотничьего хозяйства за высокие показатели в работе по охране и воспроизводству животных, борьбе с браконьерством и т.д.).

Исходя из этого, на наш взгляд, одним из наиболее важных направлений развития государственного управления, непосредственно влияющим на его качество и общественную оценку является адаптация государственных органов и проводимой ими политики к потребностям и ожиданиям охотников, организаций, учёных и специалистов охотничьего хозяйства, организация взаимодействия со структурами гражданского общества и на стадии подготовки и при непосредственном осуществлении государственной политики.