Государственные корпорации: содержание и форма корпоративного управления

Государственная корпорация (далее – ГК) - некоммерческая организация, учреждённая Российской Федерацией на основании федерального закона о её создании и на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Организационноправовая форма «государственная корпорация» в российском законодательстве появилась в 1999 году. В мае 2007 года в законодательство были внесены серьёзные изменения, которые в каждом конкретном случае предоставляли им особые полномочия и особые условия работы.

Анализируя форму государственных корпораций, сложно обойти параллель организационно-правовой формы государственной корпорации, с одной стороны, и современной частной корпорации - с другой. И государственные, и частные собственники в России исторически были вынуждены использовать более или менее классические формы акционерной собственности. Отправным пунктом развития частной компании выступало акционерное общество (далее - АО) с распыленной собственностью. Аналогичным образом в системе управления государственной собственностью в первой половине 1990-х годов был взят курс на акционирование и преобразование максимально возможного числа объектов в АО с государственным участием, использующих классический набор инструментов корпоративного управления. Однако в обоих случаях результатом развития стала модификация первоначальной организационной формы. Частные компании за десять лет эволюционировали от распыленной к концентрированной собственности с сильным непосредственным контролем собственника [3]. В несовершенной институциональной среде со слабо действующими и внешними, и внутренними механизмами корпоративного управления главным инструментом обеспечения прав собственности стал непосредственный контроль. Подобную эволюцию пережили и компании государственной формы собственности. Оказалось, что применение традиционных инструментов корпоративного управления не дает возможности достичь целей не только эффективного, но и результативного управления государственной собственностью.

В этом контексте предпосылкой использования формы ГК стало противоречие между усложняющимися задачами государственного управления и несовершенством доступных инструментов прямого воздействия на экономику [4]:

• -    Низкая эффективность администрирования применения многих из существующих инструментов привели к сдвигу от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к

расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства.

• -    Недостаточное качество административной системы, ее преимущественная ориентированность на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики создали потребность в формировании дополнительных субъектов государственной политики, приспособленных для решения долгосрочных задач.

Исторически государство пыталось использовать для решения задач экономической политики классические формы: укрупнение существующих компаний и формирование холдингов с государственным участием, на основе деятельности институтов развития, осуществление федеральных целевых программ. Однако к 2006 году стало очевидным, что процесс создания крупных государственных структур в форме ОАО слишком длителен и занимает иногда несколько лет. В этих условиях преимущества низких издержек создания ГК и возможности наделения их значительными полномочиями перевесили соображения о сложности обеспечения их эффективной работы, которые, по мнению большинства экспертов, в принципе хорошо понятны лицам, принимающим решения (табл.).

Таблица. Государственные корпорации России

В конечном итоге главным преимуществом ГК являются исключительно высокие полномочия государства как собственника, преобладание механизмов непосредственного принятия решений на уровне собственника и значительная роль ответственности менеджмента перед непосредственным контролирующим собственником, в качестве которого выступает государство. Иначе говоря, как фактически закрытые частные российские компании выступают реакцией на слабость институциональной среды корпоративного управления, так и ГК – не менее закрытые государственные компании со столь же высокой концентрацией контроля – стали реакцией на невозможность результативно ис- пользовать более зрелые инструменты государственного управления.

Можно предположить, что эти две формы – ГК и частная закрытая корпорация – обладают одинаковыми зонами риска. В обоих случаях эффективность принятия решений и управления деятельностью компании зависит от возможностей единственного центра контроля, действующего на основании неформализованных критериев оценки деятельности компании. Наряду с проблемами, связанными в первую очередь с физической ограниченностью возможностей первого лица, нельзя не заметить в такой организации компании и источников определенных преимуществ.

Применительно к ГК главное преимущество – это возможность быстрого принятия решений, оперативного предоставления средств решения поставленных задач по сравнению с другими формами компаний с государственным участием, значительная гибкость использования государственных ресурсов, а следовательно, и перспектива достижения более сложного набора целей [2]. Форма ГК не нацелена на извлечение выигрышей от взаимодействия стейкхолдеров по определенным правилам; главная роль принадлежит обеспечению дисциплинированного выполнения единоличных решений контролирующего владельца.

Сопоставление ГК с закрытой частной компанией позволяет сформулировать факторы, влияющие на ожидаемые результаты использования этой организационной формы. С точки зрения контролирующего собственника (которым в данном случае выступает государство) результаты будут тем лучше, чем в большей степени характер ресурсов ГК соответствует поставленным задачам. Поскольку если не единственным, то главным инструментом предотвращения оппортунизма менеджеров выступает непосредственный контроль, большую роль приобретает способность представителя собственника осуществлять оперативный мониторинг результатов деятельности корпорации. В то же время значительные риски возникают в том случае, когда, помимо ресурсов, необходимых для решения поставленных задач, менеджеры наделяются дополнительными полномочиями. Такое положение равнозначно предоставлению исполни- тельному менеджменту частных компаний прав, эквивалентных правам акционеров: эта модель отношений встречается в мировой практике, однако практически исключена в российских компаниях.

Сказанное означает, что определяющим фактором управления в ГК является регламентация их взаимодействия с государственными органами. Однако, судя по действующим нормам, контроль деятельности ГК со стороны государства придется осуществлять не только на основе этих норм, но и широких неформальных взаимодействий. Законы о ГК (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ) содержат прямой запрет органам государственной власти вмешиваться в деятельность корпораций (кроме случаев, предусмотренных федеральными законами). В то же время нормы, определяющие взаимоотношения органов государственной власти с корпорациями, представляются весьма общими и, как правило, сводятся к определению полномочий Президента РФ и Правительства РФ по назначению руководителей корпораций и членов наблюдательных советов. Лишь в отдельных слу- чаях такие полномочия четко увязаны с определением стратегических направлений и принципов деятельности корпораций, программ их деятельности (Внешэкономбанк – Правительство утверждает меморандум о финансовой политике [1], Росатом – Правительство утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период). Необходимость регламентации взаимоотношений с органами государственной власти прямо упоминается только в законе о создании ГК Росатом.