Государственный гражданский служащий как специальный субъект служебных преступлений

Возможность наступления уголовной ответственности на государственной гражданской службе (далее – гражданская служба) не оспаривается в научной литературе. Однако при этом не всегда учитывается разделение государственных гражданских служащих (далее – гражданские служащие), выполняющих различные функции в осуществлении властно-распорядительных полномочий государственного органа, на определенные категории (руководители, советники, специалисты и обеспечивающие специалисты). Почти никогда не учитывается, что к уголовной ответственности в большинстве случаев совершения преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, предусмотренных гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – УК РФ) [1], могут привлекаться не все гражданские служащие, а только те из них, которые являются должностными лицами. До настоящего времени ни в теоретическом, ни в практическом плане не решен вопрос об универсальном определении и отличительных признаках должностного лица в аспекте гражданской службы. Понятия должностного лица дают Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс России, однако в законодательстве о гражданской службе такое определение отсутствует.

Гражданские служащие, являющиеся должностными лицами в соответствии с примечаниями 1-3 к статье 285 УК РФ, в качестве специальных субъектов несут уголовную ответственность за преступления, предусмотренные ст.ст. 285-287, 289, 290, 292-293 УК РФ [1]. Гражданские служащие, не являющиеся должностными лицами, в соответствии с примечанием 4 к статье 285 УК РФ, в качестве специальных субъектов несут уголовную ответственность за присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ), за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации или внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 292.1 УК РФ) [1]. Примечательно, что в ст.ст. 292 и 292.1 УК РФ в качестве специального субъекта данных преступлений указаны как должностное лицо, так и государственный или муниципальный служащий, не являющийся должностным лицом [1]. Помимо преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, гражданский служащий фигурирует в качестве

специального субъекта преступления и в других составах, например, в ст. 315 УК РФ (Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта) [1].

В связи с этим возникает вопрос, какие категории гражданских служащих являются должностными лицами, а какие – нет. Назрела необходимость легального определения термина «должностное лицо» и в служебном законодательстве. При этом возможны различные подходы: первый – легализовать единое понятие должностного лица, которое могло бы применяться в любой отрасли права, в том числе в конституционном, административном, трудовом, уголовном и др. (наиболее предпочтительный вариант); второй – дать отраслевые понятия должностного лица, исходя из особенностей отраслевых правоотношений; третий – ввести в отраслевое законодательство отсылки на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [2] или Уголовный кодекс России [1].

Представляется, что особого внимания заслуживает и вопрос об уточнении круга лиц, являющихся государственными и муниципальными служащими. Очевидно, что неоправданное расширение данного понятия может повлечь необоснованное привлечение граждан к уголовной ответственности и, соответственно, существенно нарушить их законные права. Определение этой категории субъектов в УК РФ отсутствует. Возникает вопрос: кто из числа сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления является государственными и муниципальными служащими, а кто нет? В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4] гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

По нашему мнению, данные положения всецело применимы для отнесения лица к числу специальных субъектов уголовной ответственности или исключения его из числа этих субъектов. При этом следует учитывать не только сам факт назначения гражданина на должность гражданской службы, но и, что не менее важно, источник финансирования его деятельности. Как справедливо отмечает О.В. Назаров, «принадлежность лица в государственном учреждении к государственным служащим уже не является самоочевидным фактом. Это, а также принадлежность лица к числу должностных, надо устанавливать. Равно как следует устанавливать и принадлежность к сфере государственной службы самих государственных учреждений, поскольку работа не во всех из них может нанести вред охраняемому законом объекту в виде интересов государственной службы» [5, с. 54].

Полагаем, что сотрудники государственных и муниципальных учреждений, служба которых оплачивается, помимо бюджета, и из внебюджетных фондов, не в полной мере соответствуют приведенному выше определению государственного и муниципального служащих и, следовательно, не могут быть отнесены к числу специальных субъектов по соответствующим составам преступлений. Считаем целесообразным дополнить примечание к ст. 285 УК РФ пунктом 5, изложив его в следующей редакции: «Государственным служащим и муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению государственной и муниципальной службы. Государственный и муниципальный служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности государственной и муниципальной службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального бюджета».

Ю.Б. Носова утверждает, что «гражданские служащие, как и все граждане, могут привлекаться ко всем видам юридической ответственности (дисциплинарной, уголовной, административной, материальной и гражданско-правовой)» [6, с. 21]. Компаративистский взгляд на содержание правового статуса государственных (гражданских) служащих в отдельных зарубежных странах (США, Франции, Великобритании, ФРГ) дает возможность выявить положительный опыт в регулировании их ответственности. Так в качестве имплементации позитивного зарубежного опыта регулирования ответственности гражданских служащих Российской Федерации следует: во-первых, дифференцировать категории гражданских служащих на квалификационные группы не только в зависимости от занимаемой должности, отнесения к той или иной категории, но и от уровня наделения их публично-властных функциями в принятии управленческих решений; во-вторых, усовершенствовать процессуальные вопросы привлечения гражданских служащих к юридической ответственности (в отдельных странах имеются специальные акты, регулирующие процедуру привлечения к ответственности, к примеру, Дисциплинарный устав в ФРГ) [7, с. 29].