Государственный заказ как способ повышения эффективности бюджетных расходов

Совершенствование системы закупок для государственных (муниципальных) нужд не теряет своей актуальности с момента принятия федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07 2005 г. [4].

Система закупок для государственных нужд предназначена для приобретения товаров, работ, услуг органами государственной власти и местного самоуправления необходимого качества в необходимом количестве с целью обеспечения их деятельности и оказания бюджетных услуг [3].

Рассматривая размещение государственных заказов в региональном разрезе, необходимо обратить внимание на ряд основных задач, которые предполагалось решить принятием закона № 94-ФЗ:

• -    создание единого порядка размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении государственных и муниципальных заказов;

• -    предупреждение коррупции и злоупотреблений при размещении государственных и муниципальных заказов;

• -    повышение открытости, гласности процедур размещения заказов с целью развития конкуренции и повышения эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

• -    совершенствование деятельности органов власти федерального, регионального и муниципального уровня в сфере размещения заказов.

До создания единой регламентации системы расходования бюджетных средств в некоторых регионах существовала отлаженная схема размещения государственных и муниципальных заказов. Многие субъекты наработали свою практику закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, и после выхода закона № 94-ФЗ им пришлось кардинально изменить устоявшиеся правила и нормативную базу.

Именно этот положительный опыт нашел отражение в законе о госзакупках, где введено понятие органа власти, уполномоченного на размещение заказов. В регионах отреагировали по-разному: кто-то присвоил уже существующим органам власти статус уполномоченного, кто-то наделил ряд департаментов статусом органа власти, иным хватило незначительных изменений нормативных документов своего уровня, чтобы встроить уже существующий уполномоченный орган в новую систему.

Однако на уровне местного самоуправления возникли серьезные проблемы. В силу особенностей формирования органов местного самоуправления во многих муниципальных образованиях уполномоченные органы были созданы в форме муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, то есть, по сути, специализированной организации, которая проводит процедуры для заказчиков, не будучи выбранной, в установленном законом порядке. Однако данный подход не соответствует современным требованиям законодательства [2].

После вступления Закона № 94-ФЗ в силу муниципальные власти столкнулись со сложностями создания уполномоченного органа формального характера. На муниципальном уровне существуют три ветви власти: единоличный орган власти – мэр или глава города, представительный орган – городская дума и орган исполнительной власти – как правило, администрация. В то же время уполномоченный по размещению заказов орган обязательно должен иметь статус органа власти. Таким образом, им может стать один из вышеперечисленных органов. Обычно функциями уполномоченного наделяют исполнительный орган – администрацию. При этом возникает вопрос: на кого возложить обязанность контроля размещения заказов? Понятно, что фактически размещением занимается не вся администрация, а одно из ее подразделений, но формально эта деятельность приписывается администрации. Функциями контроля также логично наделить администрацию, но здесь возникает конфликт интересов, поскольку контроль и размещение оказываются в одних руках. Данную проблему регионы либо решают, наделяя контролирующей функцией другие органы власти местного самоуправления (обычно мэра или главу города), либо просто не обращают на нее внимания, поскольку нормативно это никак не закреплено. Однако последний вариант часто вызывает недовольство со стороны органов надзора и контроля.

Другая проблема – ненасыщенность рынка товарами, работами и услугами, необходимыми заказчику. Казалось бы, есть деньги – будет рынок. Но часто потребности заказчика недостаточно для того, чтобы сформировать полноценный спрос, – в результате нет и предложения. Например, некоторые регионы сталкиваются с дефицитом топлива, неразвитостью рынка сервисного обслуживания различных видов техники и др. В таких условиях возникают дополнительные сложности, связанные с нежеланием местных поставщиков участвовать в торгах и запросах котировок, поскольку это оказывается для них непосильной задачей. Иногда ситуация усугубляется наличием единственного поставщика – монополиста местного масштаба, который начинает диктовать заказчикам условия, зачастую не только невыгодные, но и не применимые в рамках действующего в настоящий момент законодательства. В некоторых регионах ситуация доходит до абсурда: поставщики отказываются подписывать государственные контракты, предлагая взамен свою типовую неизменную форму договора.

Еще одна проблема, возникающая при размещении заказов на региональном уровне, – невозможность поддержки местных поставщиков. Желания региональных властей понятны: местный поставщик, получив заказ из местного бюджета, часть денег вернет через налоги в этот же бюджет, а значит, он может иметь право на преференции, ведь в итоге бюджет останется в выигрыше. Однако применить такую схему невозможно, поскольку в Законе № 94-ФЗ заложен механизм защиты конкуренции, а принципы конкуренции предполагают равные возможности для всех участников [1].

Следующая проблема характерна для муниципального уровня, ведь именно на этом уровне велика доля заказов с относительно небольшими начальными (максимальными) ценами контрактов. При небольшой стоимости размещаемого заказа, благодаря кажущейся простоте проведения процедуры, наиболее привлекательным способом размещения заказов является запрос котировок. Однако невозможность проверить качество продукции на этапе размещения заказа, использовать механизмы дополнительной защиты от отказа от заключения и неисполнения контракта, определение победителя исключительно по цене и многое другое не позволяют заказчикам эффективно применять эту процедуру. В результате на сумму менее 500 тыс. руб. приходится проводить торги, долгая и трудо-

ФИНАНСЫ. БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ. емкая процедура которых отпугивает многих потенциальных поставщиков.

Кроме того, на муниципальном уровне часто отсутствуют квалифицированные кадры в сфере размещения заказов. На фоне постоянного изменения законодательства это приводит к огромному количеству ошибок и нарушений при размещении заказов, а зачастую и к неосвоению бюджетных средств. Особенно серьезной проблемой это стало для сельских поселений, где муниципальное образование может включать в себя три-четыре деревни, а муниципальных служащих настолько мало, что они не могут уделять должное внимание вопросам размещения заказов. Где-то проблему пытаются решить путем создания уполномоченных по размещению заказов органов местного самоуправления, где-то – привлечением специализированных организаций. Но и то и другое требует существенного бюджетного финансирования; кроме того, уровень квалификации сотрудников этих организаций не всегда отвечает потребностям заказчика, что вызывает ряд дополнительных трудностей.

Последние изменения, внесенные в Кодекс об административных правонарушениях, скорее отпугивают региональных и муниципальных служащих от участия в работе по размещению заказов, нежели способствуют повышению качества размещения заказов. За лето и осень 2007 г. многие служащие вышли из состава комиссий по размещению заказов, поскольку теперь за совершение даже незначительной ошибки при размещении заказа на должностное лицо налагается штраф, размер которого сопоставим с его полугодовой заработной платой. В таких условиях комиссии приходится формировать практически в принудительном порядке, зачастую включая в их состав лиц, не имеющих ни образования в сфере размещения заказов, ни опыта проведения подобных процедур.

Непростой проблемой является поддержка малого предпринимательства. На федеральном уровне сделан ряд шагов по поддержке этой категории поставщиков через систему размещения государственных заказов. Но, к сожалению, механизм отслеживания и учета таких субъектов пока не создан. В некоторых регионах, например в Москве, ведет-

АУДИТ ся особый реестр, для включения в который субъект малого предпринимательства должен подтвердить свой статус. Наличие такого реестра не решает проблемы полностью, но, безусловно, облегчает заказчикам проведение закупок среди субъектов малого предпринимательства, обязательных согласно ст. 15 закона.

Перечисленные проблемы требуют от государственных и муниципальных заказчиков повышенного внимания в вопросах планирования размещения заказов, умения комбинировать способы их размещения и создавать различные схемы поставки продукции (поставки в четко указанные сроки, поставки по заявкам заказчика и т. д.). Это предполагает совершенно иной уровень взаимодействия между всеми субъектами системы размещения государственных и муниципальных заказов.

Позитивным процессом является автоматизация процесса размещения заказов посредством создания специальной системы, охватывающей не только региональных, но и муниципальных заказчиков региона. С помощью автоматизированной системы можно вести постоянный мониторинг размещения заказов, отслеживать исполнение плана и осуществлять оперативный контроль. Отметим, что подобный опыт уже имеют Москва, Санкт-Петербург, Казань, Ростовская область и др.

Для дальнейшей активизации решения задач, предусмотренных законом № 94-ФЗ, необходимо реализовать следующие предложения:

• -    необходимо законодательно закрепить инициативу правительства Москвы по ведению реестра добросовестных поставщиков. Данный реестр не должен составляться за год, а как минимум за 3 года, что позволит эффективно противодействовать фирмам-однодневкам;

• -    при проведении подрядных работ, если предметом торгов являются услуги по ремонту какого-либо объекта, необходимо законодательно закрепить обязанности привлечения независимых экспертов для исключения возможности завышения цены покрытия;

• - при неисполнении и ненадлежащем исполнении госконтракта в целях экономии времени и денежных средств при про-

• ведении новой конкурсной процедуры заключать контракты с участником торгов, заявке которого был присвоен второй номер. При этом необходимо тщательно проверить финансовое положение поставщика;

• -    необходимо ужесточить ответственность госзаказчиков за нецелевое использование бюджетных средств и неисполнение финансовых обязательств перед поставщиками. Это позволит более эффективно использовать бюджетные средства для выполнения государством своих функций;

• -    сделать открытые конкурсные торги предпочтительным методом закупок, с одновременным внедрением объективных и четко сформулированных критериев квалификации и оценки и обеспечением их применения. Контракты следует заключать с квалифицированным участником размещения заказа, указавшим самую низкую цену, если его предложение полностью соответствует установленным требованиям.

Стремление побороть коррупцию и предотвратить нарушение правил в области закупок привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов закупок [1]. Хотя эффективность закупок в России в последние годы снизилась, и для исправления ситуации требовалось принятие неотложных мер, причина заключалась не в несовершенстве законодательства. Нормативная база в области закупок постоянно улучшалась в течение предыдущего десятилетия. Однако институциональный режим госзакупок был неудовлетворительным, и хорошие нормативные положения не реализовывались. Механизмы мониторинга и контроля были слабыми или отсутствовали.

Исходя из вышесказанного функция по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации с 1 января 2007 г., возложена на Федеральное казначейство, где, в свою очередь, создан отдел ведения федеральных реестров, который является структурным подразделением УФК.

По состоянию на 1 января 2008 г. общая сумма по направленным на размещение на официальном сайте сведениям о государствен- ных контрактах составила 8 356, 6 млн руб. Наибольшее число заказов осуществляется при помощи запроса котировок, так как это способ размещения заказа без торгов, и цена контракта не превышает 250 000 тыс. руб.

Анализ практики размещения государственного заказа на предприятиях потребительского рынка показал, что в Волгоградской области государственные заказы преобладают в таких отраслях, как: торговля, медицина, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, страхование. Меньше всего госзаказы применяются в сфере рекламы, аренде, землеустройстве. Эпоха становления рынка постепенно сменяется эпохой конкурентной борьбы за потребителя. Государственные заказы помогают экономить ресурсы, повышать качество приобретаемой продукции, делая ее конкурентоспособной и доступной. Государственные заказы оказывают влияние на развитие потребительского рынка Волгоградской области, поскольку это способствует стабильному заработку исполнителей заказов и росту объемов поставок их продукции.

Проблемы, связанные с региональными аспектами функционирования данной системы, включают: невозможность поддержки местных поставщиков; отсутствие квалифицированных кадров в сфере размещения заказов; поддержку малого предпринимательства.

Перспективы развития системы государственного заказа как фактора развития потребительского рынка заключаются в следующем: необходимо создание реестра добросовестных поставщиков, привлечение независимых экспертов для исключения возможности завышения цены контракта (при ремонте), ужесточить ответственность госзаказчиков за нецелевое использование бюджетных средств. Необходима более серьезная поддержка малого предпринимательства для дальнейшего развития потребительского рынка региона.

Общество заинтересовано в экономии ресурсов, создании добросовестной конкуренции при проведении государственных закупок продукции, что, в свою очередь, требует соблюдения таких принципов при размещении заказов, как гласность, равноправие, прозрачность, эффективность и подконтрольность.

В последнее время вопросам государственных и муниципальных закупок уделяется самое пристальное внимание, активно обсуждаются проблемы применения и функционирования закона, соблюдения процедур размещения заказов, а также несоответствия и разногласия в государственных закупках. На данном этапе совершенно неизученным остается вопрос о влиянии государственного заказа на развитие потребительского рынка. С экономической точки зрения этот вопрос очень важен, так как эпоха становления рынка постепенно сменяется эпохой конкурентной борьбы за потребителя. Государственные заказы помогают экономить ресурсы, увеличить объем поставок, повышать качество приобретаемой продукции, делая ее конкурентоспособной и доступной, помогают регулировать объем закупок.

Таким образом, развитая система государственного заказа способствует эффективному использованию средств бюджетов, направленному на достижение конкретного результата, развитию добросовестной конкурен- ции, предотвращению коррупции, и является стабилизирующим регулятором социальноэкономического развития страны.