Государство как субъект предпринимательской деятельности и некоторые проблемы защиты его интересов

В настоящее время предпринимательская деятельность регулируется нормами гражданского законодательства и представляет собой особую разновидность гражданско-правовых отношений. Ее специфика заключается в наличии признаков, указанных в статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс, ГК РФ), – это деятельность, имеющая своей целью систематическое получение прибыли, осуществляемая на свой риск лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке.

Поскольку в российском законодательстве отсутствует отдельный кодифицированный акт, регулирующий предпринимательские правоотношения, к ним прежде всего применяются положения Гражданского кодекса.

Во-первых, это касается субъектного состава предпринимательских отношений. В статье 2 ГК РФ закреплено, что участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Соответственно, эта норма распространяется и на предпринимательскую деятельность. При этом от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осу- ществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять указанные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (части 1 и 2 статьи 125 ГК РФ).

Итак, исходя из действующих норм законодательства российское государство является одним из участников как гражданско-правовых, так и предпринимательских правоотношений. Права и обязанности от его имени осуществляют уполномоченные органы государственной власти. Разумеется, государство не может лично участвовать в каких-либо общественных отношениях. Для реализации своих прав и законных интересов оно создает соответствующие органы, обладающие необходимыми компетенциями, которые и участвуют в общественных отношениях посредством совершения юридически значимых действий уполномоченными должностными лицами. По этой причине в части 2 статьи 124 Гражданского кодекса указано, что к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при- меняются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов.

Во-вторых, гражданское законодательство направлено на регулирование отношений между взаимно равными субъектами, то есть на регулирование частноправовых отношений. В части 3 статьи 2 ГК РФ указано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Таким образом, предпринимательские отношения характеризуются следующим: это деятельность, участниками которой являются юридически равные друг другу субъекты, зарегистрированные в установленном законом порядке, преследующие цель систематического извлечения прибыли. Российская Федерация как субъект гражданского права участвует в предпринимательских отношениях, выступая «на равных» с другими субъектами (часть 1 статьи 124 ГК РФ). Тем не менее взаимное юридическое равенство участников предпринимательских (и в целом гражданских) правоотношений имеет весьма условный характер. Несмотря на провозглашенный в нормах Гражданского кодекса принцип равенства субъектов гражданского права, он выдерживается далеко не всегда. Например, правовые отношения по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд, хоть и урегулированы нормами гражданского характера, имеют явную публично-правовую природу. Орган государственной или муниципаль- ной власти принимает решение об изъятии у лица принадлежащего ему на праве собственности земельного участка в одностороннем порядке, согласие собственника не требуется. Публично-правовыми являются отношения, складывающиеся при совершении сделок с недвижимым имуществом, поскольку основанием для возникновения права собственности является факт государственной регистрации; отношения в сфере пенсионного и иного социального обеспечения; отношения, связанные с заключением и исполнением государственных контрактов; значительная часть семейных, трудовых отношений и т. д. Как видно, одной из сторон перечисленных правоотношений всегда выступает орган публичной или местной власти, который реализует по отношению к противоположной стороне властные полномочия. Именно об этом признаке публично-правовых отношений идет речь в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 36 1.

Стоит отметить, что арбитражные суды также понимают природу указанных правоотношений как публично-правовую. Так, в одном из судебных решений Арбитражного суда Ставропольского края указано: «Суд считает необходимым отметить, что системное толкование норм Закона № 44-ФЗ свидетельствует о том, что государственные и муниципальные контракты преследуют публичный интерес и направлены на удовлетворение публичных нужд за счет использования бюджетных средств» 2. В другом судебном решении сказано: «Контракт преследует цель обеспечения бесперебойного функционирования федерального имущества, одной из гарантий которого является установление ответственности за неисполнение взятых Исполнителем на себя обязательств. Следовательно, нарушение требований федерального законодательства при заключении Контракта в рассматриваемом случае посягает на публичный интерес» 3.

Законодатель неслучайно предусмотрел специальное производство в системе административного судопроизводства для рассмотрения и разрешения споров в сфере определения кадастровой цены недвижимого имущества (глава 25 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Итак, правоотношения в сфере гражданско-правовой, а также предпринимательской деятельности, складывающиеся с участием государства, не во всех случаях основаны на равенстве их участников. Принимая во внимание, что в настоящее время в соответствии со статьей 118 Конституции Российской Федерации гражданское судопроизводство разграничивается с административным судопроизводством, споры, возникающие из публично-правовых отношений, регулируемых гражданским законодательством, было бы правильным отнести к сфере действия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Что же касается конфликтов, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности, то те из них, которые имеют публично-правовой характер, следует рассматривать по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее – АПК РФ).

Вместе с тем государство, в каких бы правоотношениях оно ни принимало участие, всегда является носителем публичных прав. Публичное право от частного отличается тем, что принадлежит неограниченному кругу лиц, поэтому, участвуя в гражданских и предпринимательских правоотношениях, государство так или иначе реализует публичный интерес, но в рамках частноправовых отношений публичный интерес удовлетворяется опосредовано (государство извлекает прибыль для того, чтобы наиболее эффективным образом осуществлять публично-правовые функции). Об этом в свое время писал Н.М. Коркунов: «Если государству предоставляется власть над объектом ради его приспособления к общему пользованию – это право публичное: таково право государства на дороги. Если же, напротив, данный объект предоставляется государству только для пользования самим правительством ради извлечения из него средств для приспособления других объектов – это право частное: таково право государств на государственное имущество, доходы с которого идут на удовлетворение тех или других задач государственного управления» 4.

Таким образом, государство, являясь субъектом гражданского права, может участвовать в предпринимательских правоотношениях. Все предпринимательские отношения с участием государства можно классифицировать на два вида:

• •    правоотношения частноправового характера, в которых государство реализует публичный интерес опосредовано, извлекая систематическую прибыль в целях наиболее эффективной реализации публично-правовых задач;

• •    публично-правовые отношения в сфере предпринимательской деятельности, в которых государство реализует по отношению к противоположной стороне властные полномочия, а публичный интерес удовлетворяется прямо.

Интересы государства, как и любого другого субъекта гражданского права, могут оказаться нарушенными. Разумеется, их нужно незамедлительно восстановить в интересах всего общества. В отличие от всех прочих обладателей нарушенного или оспоренного гражданского права или законного интереса у государства ввиду его публично-правовой природы имеется лишь один способ защиты – обращение к суду. Весьма странным поэтому представляется суждение о том, что «участие органов власти в судебных процессах может вызвать вопросы о разделении властей. … Поэтому участие органов власти в судебных процессах должно быть ограничено и обосновано» 5. Следует иметь в виду, что защита прав государства необходима в интересах всего общества, а в действующих нормах законодательства в сфере цивилистического судопроизводства итак непозволительно мало правил, регулирующих участие органов власти в отправлении правосудия.

В первую очередь необходимо отметить отсутствие какой-либо процессуальной специфики рассмотрения и разрешения частноправовых конфликтов с участием государства в арбитражном судопроизводстве. В АПК РФ отсутствуют нормы, в которых учитывались бы процессуальные особенности таких дел. Между тем они должны быть. Прежде всего это касается свободы распоряжения спорным правом. Поскольку даже в частноправовых отношениях государство реализует, пусть и опосредовано, публичный интерес, право заключать мировые соглашения в таких делах должно быть ограничено. По свидетельству известного правоведа дореволюционного периода Е.В. Васьковского, при рассмотрении судами так называемых «дел казны», в которых участвовало государство не как властный субъект, а как хозяйствующее лицо, мировые сделки запрещались 6.

Так же обстояло дело и в советский период. Ведущие ученые-процессуалисты того времени указывали, что «наличие не гражданского, а административных правоотношений исключает, например, возможность мировой сделки» 7.

Ныне действующий Гражданский кодекс прямо выводит административно-правовые и иные основанные на властном подчинении одной стороны другой правоотношения из-под действия гражданского законодательства (часть 3 статьи 2 ГК РФ), а поскольку основой мирового соглашения является гражданско-правовая сделка, этот институт в силу закона не может применяться при рассмотрении публично-правовых дел.

В настоящее время в силу положений статьи 190 АПК РФ примирение в публично-правовых спорах допускается без каких-либо ограничений. Особенно это востребовано в налоговых спорах. При этом нужно учитывать, что заключение мирового соглашения с государством (особенно в сфере налоговых и иных финансовых отношений) может быть средством различного рода злоупотреблений.

В других случаях, напротив, арбитражное процессуальное законодательство содержит необоснованные ограничения, связанные с участием в арбитражном судопроизводстве органов публичной власти. Как известно, субъекты спорных частноправовых отношений вправе потребовать от противоположной стороны не только исполнения лежащих на ней в силу договора или закона обязанностей, но и возмещения убытков.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на «возможность взыскания по искам прокуроров и налоговых органов о возмещении вреда, причиненного публично-правовым образованиям, денежных сумм в размере не поступивших в соответствующий бюджет от организации-налогоплательщика налоговых недоимок и пеней с физических лиц, которые были осуждены за совершение налоговых преступлений, вызвавших эти недоимки, или уголовное преследование которых в связи с совершением таких преступлений было прекращено по нереабилитирующим основаниям, при установлении всех элементов состава гражданского правонарушения, притом что сам факт вынесения обвинительного приговора или прекращения уголовного дела не может расцениваться судом как безусловно подтверждающий их виновность в причинении имущественного вреда» 8.

В соответствии с частью 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в результате нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа, а также законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Однако такое ограничение полномочий прокурора по защите имущественных интересов государства представляется необоснованным. Гражданско-правовой ущерб может возникнуть не только вследствие нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа, а также законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, но и в результате, например, нарушения законодательства о приватизации. Государству не только должно быть возвращено незаконно приватизированное имущество, также должен быть возмещен причиненный ему ущерб в виде упущенной выгоды (за все время, когда имущество не могло быть ис- пользовано для реализации государственных интересов). В связи с этим следует скорректировать приведенную в части 1 статьи 52 АПК РФ формулировку – перечень оснований для взыскания ущерба в пользу Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должен быть расширен.

Другая серьезная проблема, связанная с рассмотрением арбитражными судами частноправовых конфликтов с участием государства, заключается в том, что в действующих нормах арбитражного процессуального законодательства к числу участников дела, кроме Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отнесены органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица (статья 2 АПК РФ). При этом законодатель не закрепил официальный критерий решения вопроса о том, как арбитражному суду следует определять сторону в делах с участием органов публичной власти и должностных лиц. Неопределенность в этом вопросе приводит к тому, что в одних случаях суды признают участвующим в деле лицом сам участвующий в спорном материальном правоотношении орган власти, должностное лицо, а в других – государство в целом.

Как указывала Т.Е. Абова, «предприятия и организации могут защищать в арбитражном процессе не свои имущественные интересы, а интересы общегосударственные, либо отвечать по делу в качестве органа хозяйственного руководства, а не юридического лица, то есть нести ответственность за ненадлежащее исполнение управленческих функций, а не имущественных обязанностей» 9.

М.С. Шакарян полагала, что «органы государственного управления, как и все другие лица, участвующие в деле, имеют самостоятельный юридический интерес в решении суда, однако их интерес является не личным (материально-правовым), а государственным, общественным (процессуальным)» 10.

Р.Е. Гукасян утверждал, что «субъектом правовых отношений, в которых реализуются общественные интересы, является общество, государство в целом. Органы государства и должностные лица не могут быть субъектами этих отношений, они лишь представляют интересы общества, государства» 11.

Современные исследователи также нередко обращаются к этой проблеме. Так, Е.С. Смагина утверждает, что «самому государству принадлежат законные интересы, субъективными правами по реализации которых в большинстве случаев оно наделяет уполномоченные органы и иных лиц, вступающих от его имени в гражданский оборот, сохраняя отдельные права за собой» 12. Автор полагает, что «обеспечению надлежащей направленности судебной защиты … будет способствовать самостоятельное выявление судом в ходе процесса законного интереса государства как предмета судебной защиты» 13. Однако проблема, как именно суд должен решать этот вопрос, остается нерешенной.

Думается, что в первую очередь необходимо привести в соответствие положения ГК РФ и АПК РФ в части определения круга субъектов гражданского, предпринимательского и арбитражного процессуального права. Как известно, процессуальная правосубъектность (способность быть участником процессуальных правоотношений) зависит от наличия гражданской правосубъектности (способности участвовать в гражданских правоотношениях).

Также необходимо законодательно закрепить четкий критерий определения заинтересованных в деле лиц. В качестве такого критерия можно предложить наступление правовых последствий от принятого по делу решения – в рассматриваемом случае государство является стороной или третьим лицом в деле, если последствия принятого по нему решения будут касаться неограниченного круга лиц. Если же сила решения распространится лишь на права и обязанности конкретного органа государственной власти или местного самоуправления, то заинтересованным в деле лицом и участником спорного материального правоотношения выступает этот орган власти.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

• 2.    Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ.

• 3.    Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года).

• 4.    Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный за-

  кон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ.

• 5.    Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб. : Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. 430 с.

• 6.    Карамагомедов Р. А., Джанатлие-ва З. Т. Участие органов государственной и муниципальной власти в гражданском и арбитражном процессе: соотношение с институтом представительства // Закон и право. 2023. № 12. С. 126–128.

• 7.    Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса / под ред. В. А. Томсинова. М. : Издательство «Зерцало», 2003. 464 с.

• 8.    Научно-практический комментарий к ГПК РСФСР / под ред. Р. Ф. Каллистрато-вой, Л .Ф. Лесницкой, В. К. Пучинского. М. :

• 9.    Абова Т. Е. Избранные труды. Гражданский и арбитражный процесс. Гражданское и хозяйственное право. М. : Статут, 2007. 1134 с.

• 10.    Шакарян М. С. Избранные труды. СПб. : Издательский Дом Р. Асланова «Юридический центр», 2014. 880 с.

• 11.    Гукасян Р. Е. Избранные труды по гражданскому процессу. М. : Проспект, 2008. 480 с.

• 12.    Смагина Е. С. Теоретико-практические проблемы участия государства в современном цивилистическом процессе : автореф. … дис. докт. юрид. наук. Саратов, 2022. 49 с.

Юридическая литература, 1976. 600 с.

* * *

Окончание. Начало на с. 76

ставка налога (на объекты стоимостью более 300 млн руб.) составляет 2%, но таких объектов единицы. При этом налог на квартиры или дома ценой, скажем в 100-200 млн руб., которых существенно больше, составляет символические 0,3%. Или же если человеку принадлежит несколько десятков квартир, оцененных в 10-20 млн руб. каждая, то он заплатит только порядка 0,15%, потому что налоговая база определяется в отношении каждого объекта недвижимости.

Более того, можно даже избежать уплаты налога на прирост стоимости недвижимости при продаже, если владеть объектом более пяти лет. Так, за последние 3-4 года цены на недвижимость по всей России выросли примерно вдвое. Поэтому квартиру, которая в 2018 г. стоила, скажем, 100 млн руб., сейчас можно продать примерно за 200 млн руб., получив соответственно 100 млн руб. дохода, но налог с этого дохода будет нулевым, так как квартира была в собственности более пяти лет. Вряд ли такое положение дел можно считать справедливым.

Прогрессивный налог на недвижимость не только сделает налогообложение более справедливым, но и улучшит ситуацию на рынке жилья, где сейчас созданы слишком благоприятные условия для инвесторов.

С одной стороны, в инвестициях в недвижимость как таковых нет ничего плохого. Проблема состоит в другом: немалая доля инвестиционных квартир потом вообще никак не используется – не перепродается конечным покупателям и не сдается в аренду. Нередко можно встретить квартиры, которые продолжают пребывать «в бетоне» еще с начала нулевых, а темные окна как минимум половины квартир в уже заселенных новостройках стали притчей во языцех. При этом жилья на рынке не хватает, цены взлетели до небес, а власти тратят из бюджета огромные деньги на субсидирование ипотечных ставок, чтобы население хоть что-то могло купить. Это явно ненормальная ситуация, возможная только в условиях, когда содержание недвижимости практически ничего не стоит по сравнению с ее стоимостью и ежегодным приростом этой стоимости.