Гражданско-правовой режим добровольчества в сфере охраны общественного порядка: классификация и модель правового регулирования

Добровольческая деятельность в современном праве рассматривается как форма реализации частной автономии личности, основанная на безвозмездном выполнении работ и оказании услуг в общественно полезных целях. Объектом исследования является частноправовое регулирование добровольческой деятельности в российском праве, предметом – особенности гражданско-правового режима добровольчества в правоохранительной сфере на примере участия граждан в охране общественного порядка.

Участие граждан в охране общественного порядка опосредуется общим регулированием Федерального закона от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» (далее – 135-ФЗ) и специальными нормами Федерального закона от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее – 44-ФЗ). Это позволяет выявить, как модифицируется статус добровольца при вхождении в «публичную» сферу, как распределяются гражданско-правовые риски и ответственность между добровольцем, организатором и публичными субъектами, а также как соотносятся общие нормы 135-ФЗ и специальные предписания законодательства.

Актуальность исследования обусловлена ростом масштабов добровольческой деятельности и тем, что действующее законодательство пока не сформировало единого частноправового режима добровольчества для различных сфер его реализации.

В октябре 2022 года были приняты очередные поправки к 135-ФЗ, которые расширили цели добровольческой деятельности, добавив «содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации». Однако с 2014 года 44-ФЗ устанавливает для участия граждан в охране общественного порядка самостоятельный правовой режим, существенно отличающийся от общего режима добровольчества по 135-ФЗ.

В связи с указанными изменениями с частноправовой точки зрения возникает ряд проблем. Во-первых, остается неясным, сохраняет ли доброволец, содействующий правоохранительным органам, тот же гражданско-правовой статус, который предусмотрен 135-ФЗ для «классического» волонтера, или же его правовое положение модифицируется в силу публично-правовых элементов, привносимых 44-ФЗ. Во-вторых, требуют уточнения механизмы распределения граждан- ско-правовых рисков и ответственности между добровольцем, организатором добровольческой деятельности и публичными субъектами (органами внутренних дел, органами местного самоуправления) при осуществлении деятельности, сопряженной с угрозой жизни и здоровью. В-третьих, нуждается в оценке вопрос о соотношении безвозмездности как квалифицирующего признака добровольческой деятельности и материального стимулирования, предусмотренного 44-ФЗ для народных дружинников. Наконец, не решена коллизионная проблема применения к одним и тем же отношениям норм общего закона о добровольчестве и специального закона об участии граждан в охране общественного порядка – с учетом прямого указания ч. 2 ст. 3 135-ФЗ о недопустимости противоречия иных федеральных законов базовым принципам добровольчества.

Цель настоящего исследования состоит в определении пределов и особенностей действия гражданско-правового режима добровольчества при вхождении добровольца в правоохранительную сферу.

Статья 3 135-ФЗ указывает, что существуют особенности регулирования добровольческой деятельности, которые предусмотрены в других законах, и называет две такие сферы – добровольчество в религиозных организациях и сохранение объектов культурного наследия. Часть 2 статьи 3 предусматривает, что нормы о деятельности волонтеров, содержащиеся в иных федеральных законах, не должны противоречить 135-ФЗ.

Таким образом, 135-ФЗ предусматривает возможность регулирования добровольческой деятельности другими законами, но оговаривает верховенство общей нормы. Следовательно, 44-ФЗ может являться специальным законом, который регулирует особенности участия добровольцев в сфере содействия органам внутренних дел и иным органам в охране общественного порядка.

В первом чтении законопроекта 2013 года, ставшего впоследствии 44-ФЗ, содержалось понятие добровольческой деятельности, которое включало в себя участие граждан в мероприятиях по поиску пропавших без вести лиц. В поправках к законопроекту данная деятельность стала именоваться как «участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести». Таким образом, изначально авторы закона относили к добровольческой деятельности только деятельность волонтеров-поисковиков, тогда как народные дружинники относились к иным формам участия граждан в охране общественного порядка.

Часть 1 статьи 2 135-ФЗ, перечисляющая возможные цели благотворительной и добровольческой деятельности, носит исчерпывающий характер. Деятельность, осуществляемая вне установленных законом целей, не может считаться добровольческой, а на лиц, ее осуществляющих, не могут быть распространены права и обязанности, предусмотренные в 135-ФЗ.

В специализированной литературе встречается мнение, согласно которому деятельность народных дружинников рассматривается как добровольческая (Фетисова Е.А. [9, С. 425-432], Семенов А.А. [8, С. 198-199]). Однако также в доктрине присутствует позиция, согласно которой деятельность народных дружинников нельзя отнести к добровольческой, так как к дружинникам предъявляются требования «нередко связанные с опасными для здоровья и жизни ситуациями, к более высоким требованиям по отбору» [2, С. 41].

Законопроект, впоследствии ставший законом от 7 октября 2022 года № 394-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)», при внесении содержал в себе следующую формулировку рассматриваемой цели добровольческой деятельности: «Содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка в составе добровольных народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности». В тексте пояснительной записки к законопроекту приводятся статистические сведения о количестве граждан, задействованных в качестве народных дружинников, и необходимости предусмотрения мер поддержки в виде государственного страхования данных граждан при осуществлении деятельности по содействию охране общественного порядка.

В заключении на указанный законопроект Правительство Российской Федерации указало на необходимость уточнить вводимую цель в соответствии с 44-ФЗ. В рамках подготовки проекта закона ко второму чтению замечание Правительства было учтено, и цель была изменена на ту, что вошла в принятый Федеральный закон. Предположим, что указанное изменение было направлено на расширение видов деятельности по охране общественного порядка в соответствии с 44-ФЗ, которые можно отнести к добровольческой, во избежание дальнейшего использования правоприменителем принципа expressio unius est exclusio alterius.

Таким образом, при внесении изменений в 135-ФЗ законодатель предполагал, что обществен- ные отношения в сфере деятельности народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности должны считаться волонтерством.

По состоянию на март 2026 года в информационной системе «Добро.рф» зарегистрировано более 30 организаторов добровольческой деятельности [11] из числа народных дружин при общем количестве свыше 9,9 тыс. дружин по стране [10, С. 18]. Ни одна из них не была верифицирована на платформе. Такая конфигурация объясняется требованием наличия статуса юридического лица для верификации, которому большинство дружин не соответствует, а также наличием у народных дружин собственных инструментов поддержки в рамках 44-ФЗ и регионального законодательства.

Проведенный анализ законодательных изменений, материалов законопроектной работы и практики применения 135-ФЗ позволяет сделать вывод о намерении законодателя включить деятельность народных дружинников в сферу добровольчества.

Однако формальное подпадание дружинников под определение добровольца не снимает фундаментальных вопросов о природе соотношения этих правовых категорий. Существование специального закона с детальным регулированием аспектов участия граждан в охране общественного порядка может указывать на намерение законодателя создать автономный правовой режим, не подчиняющийся общим нормам о добровольчестве.

Проведем в таблице 1 сравнительно-правовой анализ установленных в законах понятий, принципов деятельности, правовых статусов добровольца и народного дружинника.

44-ФЗ устанавливает обширный перечень императивных требований к кандидату в народные дружинники: гражданство, личные и деловые качества, совершеннолетие, дееспособность, отсутствие неснятой или непогашенной судимости, психических расстройств, наркомании или алкоголизма. Тогда как волонтером в широком толковании может быть практически любое лицо.

Эти требования обусловлены спецификой правоохранительной деятельности и необходимостью обеспечения законности действий дружинников, но одновременно сужают круг потенциальных участников и повышают барьер для гражданской активности.

По форме осуществления деятельности народный дружинник может действовать только в составе народной дружины, которая должна быть

Таблица 1

	Добровольчество 135-ФЗ	Деятельность народной дружины 44-ФЗ
Понятие	Доброволец (волонтер) – это физическое лицо, осуществляющее добровольческую (волонтерскую) деятельность в целях содействия органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации.	Народный дружинник – это гражданин Российской Федерации, являющийся членом народной дружины и принимающий в ее составе участие в охране общественного порядка.
Организация	Организаторы добровольческой (волонтерской) деятельности – юридические и физические лица, которые привлекают на постоянной или временной основе добровольцев (волонтеров) к осуществлению добровольческой (волонтерской) деятельности в целях содействия органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации, и осуществляют руководство их деятельностью.	Народная дружина – основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Принципы	– Безвозмездность – Добровольность – Общественно полезная цель	– Законность – Добровольность – Приоритетность защиты прав и свобод человека и гражданина – Право каждого на самозащиту – Взаимодействие с органами внутренних дел – Недопустимость подмены полномочий органов внутренних дел.

зарегистрирована в специальном реестре, действовать на определенной территории в плотном взаимодействии с органами местного самоуправления и территориальными органами внутренних дел. В свою очередь, волонтер имеет право действовать индивидуально, в составе добровольческой организации или под руководством организатора добровольческой деятельности.

Для большинства видов добровольческой деятельности 135-ФЗ не устанавливает императивных требований к подготовке добровольца, в то время как 44-ФЗ закрепляет обязанность народных дружинников проходить специальное обучение, в том числе по действиям при применении физической силы и оказанию первой помощи. Это усиливает публично-правовой компонент их статуса и подчеркивает отличия от «классического» добровольца.

Кроме того, народный дружинник наделен в соответствии с 44-ФЗ определенными властными полномочиями: он может требовать прекратить противоправные деяния, в определенных случаях применять физическую силу к нарушителю, обеспечивать сохранность вещественных доказательств, принимать меры по охране места происшествия и оказывать иное содействие полиции. Ключевым отличием от прав обычного гражданина в рамках охраны общественного порядка является применение мер принуждения. Доброволец не наделен подобными полномочиями даже при участии в содействии органам внутренних дел.

Ключевым вопросом в соотношении понятий «доброволец» и «народный дружинник» является безвозмездность их деятельности. Именно без- возмездное выполнение работ или услуг является одним из квалифицирующих условий признания деятельности добровольческой. В соответствии со статьей 26 44-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления могут осуществлять материальное стимулирование деятельности народных дружинников. Характер и объем материального стимулирования народных дружинников в субъектах РФ существенно различаются и в последние годы имеют выраженную тенденцию к увеличению. Так, в Санкт-Петербурге установлено вознаграждение за дежурство в размере 187 руб. за час, в Нижнем Тагиле почасовая оплата дежурств повышена до 200 руб. за счет субсидий местного бюджета, в Ярославской области с 2026 г. размер выплаты доведен до 400 руб. за час участия в охране общественного порядка. Вопросы выплат за дежурство становились предметом судебных разбирательств: так, в Ульяновской области прокуроры действовали в интересах дружинников в судебном заседании в части взыскания задолженности за неоплаченные дежурства [12,13]. При этом вопросы дополнительного материального стимулирования народных дружинников для повышения мотивации участия в деятельности дружин продолжают рассматриваться в доктрине [3, С. 66].

Отдельного внимания заслуживает принципиальная разница в характере деятельности и ее общественном назначении. Добровольчество по своей правовой природе является инструментом гражданского общества, направленным на решение социальных проблем, оказание помощи уязвимым категориям населения, содействие в социально значимых сферах. Деятельность до- бровольцев основана на принципах альтруизма и солидарности.

Народные дружины, выполняя правоохранительную функцию, являются элементом системы охраны общественного порядка. Их деятельность носит превентивный и репрессивный характер. Это принципиально иная функция, нежели социальная помощь, характерная для добровольчества.

Обобщение приведенных данных позволяет сделать несколько принципиальных выводов. Во-первых, по субъектному составу и условиям участия институты демонстрируют разный уровень «закрытости».

Во-вторых, кардинально различается объем предоставляемых полномочий и, соответственно, возможность применения мер принуждения. Доброволец осуществляет, по своей сути, вспомогательные, частноправовые действия и не наделяется властными полномочиями, его вмешательство в сферу публичного управления опосредовано через организатора добровольческой деятельности или благополучателя. Народный дружинник, напротив, интегрирован в систему охраны общественного порядка, что сближает его правовой статус с субъектами, реализующими элементы публичной власти.

В-третьих, различна степень институциональной встраиваемости в государственный аппарат. Добровольческие объединения преимущественно действуют автономно, взаимодействуя с органами государственной власти и местного самоуправления на началах партнерства и соглашений. Народные дружины создаются и функционируют в тесной связке с органами внутренних дел и органами местного самоуправления, подлежат обязательному включению в региональные реестры, находятся под контролем прокуратуры и иных публичных органов. Это позволяет говорить о двух самостоятельных правовых режимах гражданского участия, соприкасающихся лишь в части мер поддержки добровольцев, но не сливающихся в единый институт добровольчества.

Проведенный сравнительный анализ позволяет перейти к построению классификации видов добровольческой деятельности, основанной на степени включенности публично-правовых элементов в частноправовой режим добровольчества.

В существующей литературе классификации добровольчества строятся, как правило, по отраслевому критерию: социальное, экологическое, спортивное, культурное, медицинское волонтерство и т. д. Такой подход продуктивен для целей описания, однако не выявляет различий в право- вом режиме участия добровольца. Между тем анализ действующего законодательства показывает, что гражданско-правовой статус добровольца существенно модифицируется в зависимости от того, насколько сфера деятельности подвергнута публично-правовому регулированию и насколько глубоко доброволец оказывается встроен в систему государственного управления.

В связи с этим представляется обоснованным предложить классификацию видов добровольческой деятельности по критерию степени публично-правовой интеграции, то есть в зависимости от того, в какой мере частноправовой режим добровольчества, установленный 135-ФЗ, дополняется или замещается публично-правовыми элементами. В основу данного критерия положены следующие признаки: наличие специальных императивных требований к личности добровольца; наличие у добровольца властных полномочий или полномочий по применению мер принуждения; степень организационной подчиненности государственным органам; характер юридического оформления участия (договорная модель); источник финансирования мер поддержки и страхования.

На основании указанных признаков выделим три типа добровольческой деятельности.

• 1.    Добровольчество с минимальной публичноправовой интеграцией. К данному типу относится добровольческая деятельность в социальной, экологической, культурной, спортивной сферах. Правовой режим практически полностью определяется 135-ФЗ и нормами гражданского права. Специальные требования к личности добровольца отсутствуют либо минимальны. Доброволец не наделяется какими-либо властными полномочиями. Отношения между добровольцем и организатором оформляются гражданско-правовым договором о добровольческой деятельности, правовая природа которого определена как безвозмездный договор оказания услуг [4, С. 22], [5, С. 44]. Финансирование мер поддержки осуществляется за счет средств организатора добровольческой деятельности или благополучателя. Государственные органы участвуют в отношениях лишь в контексте общего содействия развитию добровольчества. Это «базовая модель» частноправового режима добровольчества.

• 2.    Добровольчество с повышенной публичноправовой интеграцией. К данному типу относятся виды добровольческой деятельности, связанные с повышенными рисками для жизни и здоровья добровольца и (или) третьих лиц: добровольчество в сфере преодоления чрезвычайных ситуаций, в

• 3.    Добровольчество с максимальной публично-правовой интеграцией. К данному типу относится участие граждан в охране общественного порядка через деятельность народных дружинников. В данном случае происходит наиболее глубокое «наслоение» публично-правовых элементов на частноправовую основу добровольчества. Характерные признаки: императивные требования к личности участника; наделение участника властными полномочиями, включая право применения физической силы; обязательная организационная форма участия; обязательная регистрация в специальных реестрах; государственный контроль; финансирование преимущественно из бюджетных средств. На данном уровне частноправовая природа добровольчества сохраняется лишь в базовых признаках (добровольность вступления, общественная полезность цели), тогда как содержание правоотношения определяется преимущественно публично-правовыми нормами специальных законов.

здравоохранении, в сфере поиска лиц, пропавших без вести. Для данного уровня характерно сохранение частноправовой основы отношений (договор, безвозмездность, добровольность), однако она дополняется обязательными публично-правовыми элементами: специальными требованиями к подготовке и квалификации добровольца, обязательным страхованием жизни и здоровья, координацией деятельности со стороны государственных органов, а в ряде случаев – ограничениями на индивидуальное добровольчество вне организационных форм. Договор о добровольческой деятельности на данном уровне приобретает черты комплексного, инкорпорируя элементы административного регулирования [1, С. 161]. Источник финансирования мер поддержки – смешанный (средства организатора, бюджетные средства).

В отличие от первых двух типов, где отношения между добровольцем и организатором опосредуются гражданско-правовым договором, в третьем типе договорная модель уступает место иному механизму. Народная дружина является основанным на членстве общественным объединением, следовательно, юридическим фактом, порождающим правовую связь дружинника с дружиной, выступает не заключение договора, а акт приобретения членства (подача заявления, решение о принятии, выдача удостоверения). Содержание прав и обязанностей дружинника определяется не соглашением сторон, а уставом дружины и императивными предписаниями 44-ФЗ, что в совокупности с координацией с органа- ми внутренних дел позволяет квалифицировать возникающее правоотношение как комплексное публично-правовое организационное отношение, основанное на членстве и отличающееся от договорной конструкции первого и второго типов классификации.

Предложенная классификация позволяет зафиксировать, что деятельность народных дружинников располагается на третьем уровне публично-правовой интеграции. Именно максимальная насыщенность публично-правовыми элементами обусловливает те системные различия с «классическим» добровольцем, которые были выявлены в ходе сравнительного анализа. Вместе с тем принадлежность деятельности народных дружинников к третьему уровню не означает ее выхода за пределы добровольчества как такового: базовые частноправовые признаки (добровольность и общественная полезность) сохраняются, а 135-ФЗ формально распространяет на данную деятельность свое действие. Речь идет не об исключении, а о максимальной модификации частноправового режима публично-правовыми элементами.

Различия в публично-правовой интеграции добровольческой деятельности не затрагивают гражданско-правовую ответственность волонтеров. В случае причинения вреда по вине волонтера, осуществляющего свою деятельность по заданию и под руководством организатора добровольческой деятельности, в том числе народной дружины, такой организатор несет ответственность в соответствии со статьей 1068 Гражданского кодекса РФ [7, С. 430–433]. Особенностью деятельности дружинника является лишь его возможность причинить вред в пределах полномочий, предоставленных законом – для устранения опасности, угрожающей ему или иным лицам. [6, С. 199] При этом гражданско-правовая ответственность не входит в предмет страхования народного дружинника, предусмотренного статьей 26 44-ФЗ, поэтому исполнение деликтного обязательства будет происходить или народной дружиной, если она имеет форму юридического лица, или фактически может происходить за счет средств, выделяемых субъектами Российской Федерации на содержание народных дружин, с последующим взысканием с виновного члена народной дружины.

В случае причинения вреда жизни и здоровью самого волонтера предусмотрены различные механизмы компенсации: на первом уровне организатор добровольческой деятельности в соответствии со статьей 17.1 135-ФЗ имеет право заключить договор страхования в пользу волонтера при осуществлении последним своей деятельности, однако если такой договор не был заключен, но вред был причинен по вине организатора, то он несет ответственность в рамках статьи 1064 Гражданского кодекса РФ. На втором уровне в соответствии с п. 1.1. статьи 17.1 135-ФЗ предусмотрена компенсация за счет средств федерального бюджета, для третьего уровня, как правило, характерны страховые выплаты за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или за счет страховых компаний, с которыми у муниципалитета заключен договор. К примеру, в Оренбургской области дружинник взыскал со страховщика выплату за период временной нетрудоспособности, возникшей из-за подвернутой ноги после неудачного прыжка со ступеньки во время дежурства [14].

На основании проведенного анализа законодательства, материалов законопроектной работы, правоприменительной практики и предложенной классификации возможно сформулировать модель правового регулирования добровольчества в правоохранительной сфере.

В доктрине сложились два полярных подхода к правовой квалификации деятельности народных дружинников. Первый подход (Фетисова Е.А., Семенов А.А.) постулирует, что народная дружина является разновидностью волонтерства, а дружинник – видом добровольца. Второй подход (Гейжан Н.Ф. и др.) отрицает добровольческий характер деятельности дружинников. Оба подхода исходят из бинарной логики «или-или»: деятельность дружинников либо полностью укладывается в рамки добровольчества, либо полностью из них исключается.

Предлагаемая модель основана на ином – градуальном – понимании соотношения частноправового и публично-правового начал в регулировании добровольческой деятельности. Ее суть состоит в следующем: во-первых, добровольчество рассматривается как единый институт, основанный на частноправовых принципах добровольности участия, безвозмездности и общественной полезности цели. 135-ФЗ выступает общим законом, устанавливающим базовый частноправовой режим добровольчества, применимый ко всем видам добровольческой деятельности.

Во-вторых, по мере вхождения добровольца в сферы с повышенной общественной значимостью и повышенными рисками базовый частноправовой режим последовательно дополняется публично-правовыми элементами, закрепленными в специальных законах. Это не разрушает частноправовую основу, а модифицирует ее, соз- давая комплексный (частно-публичный) режим регулирования.

В-третьих, специальный закон действует как lex specialis, устанавливающий дополнительные требования, полномочия, меры контроля и ответственности. Однако его специальность ограничена частью 2 статьи 3 135-ФЗ, которая выполняет функцию «нормы-ограничителя»: специальное регулирование допускается лишь в той мере, в какой оно не противоречит базовым принципам добровольчества, закрепленным в общем законе. Напряжение возникает лишь в части материального стимулирования народных дружинников, что требует разграничения между оплатой труда и поощрительными выплатами.

В-четвертых, в результате формируется двухуровневая конструкция правового регулирования:

– верхний уровень – общий частноправовой режим добровольчества по 135-ФЗ, определяющий базовые принципы, общие права и обязанности добровольца, общие механизмы поддержки;

– нижний уровень – специальный частно-публичный режим, определяющий дополнительные требования к участникам, организационные формы, властные полномочия, специфические меры поддержки и контроля.

Оба уровня действуют одновременно и кумулятивно: специальный режим не вытесняет общий, а дополняет его. Доброволец, действующий в правоохранительной сфере, сохраняет базовые права, предусмотренные 135-ФЗ, и одновременно приобретает специальный статус по 44-ФЗ.

Таким образом, установлено, что правовое регулирование добровольческой деятельности в сфере охраны общественного порядка представляет собой особый случай действия общего гражданско-правового режима добровольчества в условиях максимальной публично-правовой интеграции. Доброволец и народный дружинник выступают как субъекты различных правовых режимов гражданского участия: классического частноправового режима добровольчества и комплексного (частно-публичного) режима участия граждан в охране общественного порядка.

Предложена классификация видов добровольческой деятельности по степени публичноправовой интеграции, выделяющая три типа: добровольчество с минимальной, повышенной и максимальной публично-правовой интеграцией. Деятельность народных дружинников отнесена к третьему типу. Такая классификация позволяет по-новому описать место народных дружин в системе добровольчества и объяснить существенные отличия их правового статуса от статуса «классического» волонтера.

Сформулирована авторская двухуровневая модель соотношения общего и специального режимов регулирования добровольчества в правоохранительной сфере. На «верхнем» уровне 135-ФЗ закрепляет базовый частноправовой режим добровольческой деятельности, тогда как на «нижнем» уровне специальные нормативноправовые акты устанавливают публично-правовые элементы. Специальное регулирование действует как lex specialis, но в пределах, задаваемых частью 2 статьи 3 135-ФЗ, что позволяет конкретизировать границы применения принципа lex specialis derogat lex generalis в данной сфере.