Гражданское участие как элемент демократии в российском обществе

показателю. Согласно данным официальной статистики, в целом по стране в последние годы наблюдается сокращение числа общественных объединений и некоммерческих организаций. Одновременно с этим происходит переструктурирование публичного пространства гражданского участия. При анализе регионального уровня отмечено, что Вологодская область является типичным регионом и значительно не выделяется по количеству общественных объединений и некоммерческих организаций на 1000 жителей. Получен вывод, что в российском обществе возникают серьезные барьеры для эффективной деятельности формализованных практик участия из-за установок в отношении населения к общественным объединениям и организациям, а также низкой информированности об их деятельности. В демократических странах наряду с институциональными (формальными) развиваются также неформальные практики гражданского участия. Существование различных мнений о роли и месте неформального участия свидетельствует о дискуссионном характере этих вопросов, что требует осуществления дальнейшего углубленного анализа.

Демократия, доверие, гражданское участие, институциональные практики участия, неформальное гражданское участие.

Современное общество характеризуется многообразием форм организации общественно-политической жизни. Демократия является одной из известных и востребованных политических моделей, которую отличают наличие народного суверенитета, свободных выборов представителей в органы власти на ограниченный срок, политический плюрализм, осуществление представительными институтами контроля за работой правительства, стабильное функционирование институтов гражданского общества и т. д. [1].

В настоящей статье предпринята попытка выявления особенностей такого элемента демократии российского общества, как гражданское участие. Информационную базу работы составили статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и Министерства юстиции РФ, а также результаты социологических измерений Pew Research Center (исследование проводилось с 16 февраля по 8 мая 2017 года в 38 странах, опрошено 41953 респондентов), американской компании Edelman (опрос проходил в 28 странах, опрошено 32200 респондентов, данные представлены в ежегодном докладе Edelman Trust Barometer 2018), Всероссийского центра изучения общественного мнения (опрашивается ежедневно 1000 респондентов не менее чем в 80 регионах РФ), Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Вологодский научный центр Российской академии наук» (с 1996 года регулярно опрашивается 1500 респондентов старше 18 лет в 2 крупных городах – Вологде и Череповце, а также в 8 муниципальных районах Вологодской области, метод опроса – анкетирование по месту жительства респондентов, ошибка выборки не превышает 3%). Практическая значимость работы обусловлена возможностью применения полученных результатов для повышения эффективности практик гражданского участия как инструмента развития территорий.

Согласно институциональному подходу, плюрализм политической системы, характерный для демократических режимов или народовластия, наделяет политическим влиянием группы, не относящиеся к элитам, вследствие этого выбор экономических институтов становится более сбалансированным, инклюзивным и, соответственно, эффективным [2, с. 27]. По мнению экономиста и социолога Л.К. Брессер Перейра, поддержка в обществе и политическая конкуренция в процессе реформ облегчают завершение преобразований, повышают качество принимаемых решений [3]. Из вышесказанного следует, что развитие демократии и ее отдельных элементов способствует высокоразвитой экономике и либеральному рынку.

В последние годы исследователи все чаще стали обращать внимание на качество демократии [4], на то, что в реальности в странах с демократическими режимами не обеспечивается эффективная работа демократии [5]. Во всем мире за последние годы отношение общества к организации политической системы несколько изменилось. Наблюдаются потеря доверия граждан к демократическим моделям правления и неудовлетворение функционированием демократических институтов, которые сформировались в других исторических условиях и уже не справляются с вызовами XXI века.

По данным исследования Pew Research Center, в 2017 году менее половины жителей демократических государств (46%) удовлет- ворены тем, как работает демократия в их странах, напротив, большая часть респондентов (52%) придерживается негативного мнения, незначительная часть (2%) – затруднились с ответом (табл. 1). Среди государств, демонстрирующих наиболее высокие оценки работы демократических институтов, следует отметить Швецию (79%), Индию (79%), Танзанию (79%), Нидерланды (77%), Германию (73%). Хуже всего оценивают функционирование демократии в таких странах, как Мексика (6%), Ливан (8%), Чили (17%), Колумбия (18%), Греция (21%). Россия занимает 12 место из 38 стран по уровню удовлетворенности работой демократических институтов. Таким образом, отношение населения к функционированию демократии

Таблица 1. Удовлетворенность населения функционированием демократии в различных странах (результаты ответов на вопрос «Насколько Вы удовлетворены тем, как работает демократия в Вашей стране?»), % от числа опрошенных, N – 41953

№ Страна Удовлетворены Не удовлетворены Десятка стран-лидеров 1 Швеция 79 20 2 Индия 79 11 3 Танзания 79 18 4 Нидерланды 77 22 5 Германия 73 26 6 Канада 70 30 7 Индонезия 69 29 8 Филиппины 69 31 9 Сенегал 64 33 10 Гана 62 32 11 Россия 59 36 Десятка стран-аутсайдеров 27 КНДР 30 69 28 Бразилия 28 67 29 Испания 25 74 30 Перу 25 73 31 Венесуэла 25 73 32 Греция 21 79 33 Колумбия 18 82 34 Чили 17 78 35 Ливан 8 91 36 Мексика 6 93 Среднее по 38 странам 46 52 Источник: Pew Research Center. URL: http: // democracy-widely-supported-little-backing-for-rule-by-strong-leader-or-military значительно различается по странам, что может быть обусловлено разными причинами, например, экономическим развитием, военной обстановкой, уровнем образования населения, качеством его жизни [6].

Важнейшим фактором, оказывающим влияние на представления социума об эффективности демократии в стране, выступает уровень одобрения деятельности главы государства или правительства: согласно данным исследования Pew Research Center, чем выше уровень одобрения, тем лучше население оценивает демократию в своей стране. Возможно, сохранение высокого рейтинга Президента РФ (по данным на январь 2018 года – 83%1) объясняет позитивный настрой почти 60% россиян в отношении отечественной версии демократии. Кроме того, более высокий уровень удовлетворенности работой отечественной демократии, чем в среднем по 38 странам, где проводилось исследование, может объясняться ростом патриотических настроений в стране.

С другой стороны, несмотря на сравнительно высокие оценки граждан работы демократической системы, в современном российском обществе заметен спрос на наведение порядка и патерналистское государство, которое заменило бы дискредитированные в 1990-х гг. в общественном сознании рынок и плюралистическую демократию [7, с. 190]. Это дает основание полагать ряду авторов, что в России «господствует политическая культура самодержавия, которая предполагает персонализацию власти» [8, с. 17].

В целом можно согласиться с мнением исследователей, характеризующих отношение к демократии в российском обществе как «благожелательный скептицизм», который проявляется в том, что позитивный настрой к базовым ценностям и нормам российской демократии сочетается с высокой степенью критичности и недоверия к большинству ее институтов [9, с. 31]. Это обусловлено институциональным противоречием: действующие общественно-политические структуры, сформированные в XX столетии, зачастую не справляются с новыми вызовами социальной реальности XXI века.

Народовластие осуществляется через конституционно определенные демократические институты, через многочисленные формы взаимодействия самых разных сообществ, общественных объединений граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления. В связи с этим в контексте внимания к развитию демократических основ актуализируется гражданский дискурс, усиливается интерес к гражданской культуре и гражданскому участию [10]. Под гражданским участием мы понимаем процесс, посредством которого общественные объединения или отдельные индивиды вовлекаются во взаимоотношения с государством (вертикальное взаимодействие) и другими социально-политическими институтами (горизонтальное взаимодействие) с целью решения общественно значимых проблем. Другими словами, гражданское участие представляет собой многочисленные и разнообразные практики общественного взаимодействия, направленного на качественное изменение социальных процессов на локальном уровне. Основной формой гражданского участия являются формальные или институциональные практики, которые представлены деятельностью различных общественных объединений и некоммерческих организаций (НКО). Важнейшим показателем эффективности работы подобных гражданских структур является, то, как их оценивает и воспринимает социум.

По данным на 2018 год, наибольший уровень доверия общественным организациям со стороны населения выявлен в Мексике (71%), Индии (68%), Индонезии (67%). В наименьшей степени общественным структурам доверяют в России (25%), Японии (37%), Германии (37%; табл. 2 ). Из полученных данных следует, что Россия по представленному показателю занимает последнее место среди исследуемых стран. В 2018 году относительно 2012 года наибо-

Таблица 2. Динамика уровня доверия населения общественным организациям в 2012–2018 гг., % от числа опрашиваемых, N – 32200

№ п/п Страна Год 2018 год к 2017 году, п. п. 2018 год к 2012 году, п. п. 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018* Десятка стран-лидеров ** 1 Мексика 68 71 65 63 74 71 71 0 +3 2 Индия 55 63 64 65 64 71 68 -3 +13 3 Индонезия 49 53 62 64 57 64 67 +3 +18 4 Китай 69 73 67 54 71 61 66 +5 -3 5 Аргентина 68 69 73 62 70 64 64 0 -4 6 Испания 47 51 52 52 60 60 61 +1 +14 7 ОАЭ 52 56 57 60 59 55 61 +6 +9 8 Малайзия 58 65 65 59 61 58 59 +1 +1 9 Сингапур 56 60 64 58 62 61 59 -3 +1 10 Бразилия 48 56 61 57 62 60 57 -3 +9 Десятка стран-аутсайде ров ** 19 США 49 52 52 52 57 58 49 --9 0 20 Австралия 50 48 55 52 57 52 48 -4 -2 21 Ирландия 41 44 44 37 49 43 46 +3 +4 22 Италия 60 51 54 53 58 59 46 -7 -14 23 Великобритания 42 52 51 46 50 46 46 0 +4 24 Нидерланды 43 45 45 46 49 46 45 -1 +2 25 Швеция 25 28 28 25 26 23 42 +19 +17 26 Германия 36 45 45 40 45 39 37 -2 -1 27 Япония 30 37 37 31 34 31 37 +6 +7 28 Россия 28 28 29 30 27 21 25 +4 -3 В среднем по 25 странам 50 53 54 51 55 53 53 0 +3 В среднем по 28 странам – – – – 50 47 48 +1 – Интегральный уровень доверия по 25 странам 50 48 47 47 50 48 49 +1 -1 * Полевое исследование проводилось в октябре – ноябре 2017 года. ** Ранжировано по 2018 году. Источник: Edelman Trust Barometer. URL: лее заметный рост уровня доверия наблюдается в таких странах, как Индонезия (на 18 п. п.), Швеция (на 17 п. п.; за 2017–2018 гг. рост показателя составил 19 п. п.), Испания (на 14 п. п.), Индия (на 13 п. п.). В 2018 году в сравнении с 2012 годом наиболее значительное снижение доверия общественным организациям произошло в Италии (на 14 п. п.). За последний год в большей степени доля положительных оценок сократилась в США (на 9 п. п.). В России за период 2012–2018 гг. наблюдается отрицательная динамика уровня доверия общественным организациям

(на 3 п. п.), хотя в краткосрочной динамике заметно некоторое улучшение ситуации (в 2018 году по сравнению с 2017 годом уровень доверия увеличился на 4 п. п.).

Таким образом, в международном масштабе проявляются разноплановые тенденции в отношении населения к деятельности организаций общественного сектора. Наиболее низкие оценки выявлены в России: уровень доверия почти в два раза ниже среднего значения по 25 странам (25 против 53%), что свидетельствует о слабом развитии формального гражданского участия в российском обществе.

Следует подчеркнуть, что при анализе институциональных форм гражданского участия возникает терминологическая путаница. В российском законодательстве не существует четкого разделения между понятиями «общественные объединения», «общественные организации», «общественные ассоциации». Выделяется большое количество их видов, которые тесно взаимосвязаны между собой.

В соответствии с ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 (редакция от 31 декабря 2017 года) некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, при этом она может создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, в законодательстве уточняется, что общественные объединения выступают одной из форм некоммерческой организации.

Согласно ст. 5 ФЗ РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 (редакция от 31.12.2017) под общественным объединением понимается «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Законом установлены следующие организационно-правовые формы общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. Для сравнения следует подчеркнуть, что зарубежные нормы также предполагают большую свободу для создания и деятельности многочисленных форм некоммерческих организаций. В США, например, на федеральном уровне не существует законодательства в отношении некоммерческих организаций, кроме содержащихся в Налоговом кодексе критериев для предоставления статуса освобожденной от налогообложения организации [11].

В России официальное статистическое наблюдение состояния некоммерческого сектора ведут два федеральных ведомства – Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) и Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Отметим, что в федеральных статистических органах общественные объединения учитываются не как разновидность некоммерческих организаций, а как самостоятельная форма ассоциаций. В крупном статистическом проекте «Российский статистический ежегодник» в разделе № 10 «Общественные объединения и религиозные организации» представляются данные по общественным объединениям, некоммерческим организациям, а также религиозным организациям, зарегистрированным в реестре Министерства юстиции РФ. В целом сохранение некоторой путаницы в понятийном аппарате свидетельствует о тенденции к многообразию организационных форм формализованного гражданского участия, а также стиранию границ между его видами.

По данным официальной статистики, в России наблюдается устойчивая тенденция снижения количества общественных объединений, которые наряду с НКО представляют основное пространство институционального гражданского участия. В целом по стране на конец 2016 года насчитывалось 98603 зарегистрированных общественных объединения, что составило 98% относительно 2015 года (100405 ед.), 97% относительно 2014 года (101847 ед.), 95% относительно 2013 года (103325 ед.; табл. 3 ). При этом с 2013 по 2016 год наблюдается рост числа только таких организационно-правовых форм объединений, как общественные

Таблица 3. Число общественных объединений, некоммерческих организаций, зарегистрированных в РФ в 2013–2016 гг.

Показатель	Год
	2013	2014	2015	2016
Общественные объединения всего в том числе:	103325	101847	100405	98603
– общественные организации	53655	54169	55886	56252
– общественные движения	1739	1722	1571	1523
– общественные фонды	5158	4934	4508	3993
– общественные учреждения	915	919	838	759
– органы общественной самодеятельности	212	234	210	183
– иные виды общественных объединений	41646	39869	37392	35893
из них: профессиональные союзы национально-культурные автономии	30059 1014	28197 1100	25768 1184	24347 1216
Политические партии	76	76	77	77
Некоммерческие организации – всего	89617	90155	90464	91285
в том числе благотворительные фонды	6560	6866	7494	7952
Филиалы и представительства международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций	204	177	151	135

Источник: Российский статистический ежегодник за 2013 год. М., 2014; Российский статистический ежегодник за 2014 год. М., 2015; Российский статистический ежегодник за 2015 год. М., 2016; Российский статистический ежегодник за 2016 год. М., 2017; Российский статистический ежегодник за 2017 год. М., 2017.

организации (на 5%). В 2016 году произошло некоторое увеличение числа некоммерческих организаций по сравнению с 2013 годом (на 2%).

Министерство юстиции РФ приводит общие данные: на начало 2018 года в реестре министерства насчитывалось 220,3 тыс. зарегистрированных НКО (с учетом всех видов общественных объединений и религиозных организаций), по сравнению с 2016 годом их количество сократилось почти на 7 тыс. организаций (с 227 тыс.)2.

Таким образом, в целом по стране в последние годы наблюдается сокращение числа формализованных структур гражданского участия, представленных в первую очередь общественными объединениями и некоммерческими организациями. При этом определить, сколько из них активно работает, довольно сложно, так как такой информации не предоставляет ни одно ведомство.

В частности, анализ реестра Минюста России показал, что выявить на основе представленных данных, какая доля организаций реально продолжает деятельность, не представляется возможным. Как отмечается в докладе «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 год», в России, по экспертным оценкам, реально функционирующих общественных организаций насчитывается не более 15–20% от числа зарегистрированных3.

Одновременно с этим наблюдается переструктурирование публичного пространства гражданского участия. В частности, происходит сокращение доли традиционных форм общественных объединений – профсоюзов – инструмента защиты прав трудящихся (в 2013 году – 29% среди всех зарегистрированных общественных объединений, в 2016 году – 26%), увеличивается доля организаций благотворительной направленности (в 2013 году – 73% среди всех некоммерческих организаций, в 2016 году – 87%). Следовательно, социальное пространство участия под воздействием внешних и внутренних факторов «расширяется, сужается и смешивается» [12].

В силу изменчивости социальной структуры общества гражданское участие претерпевает серьезные изменения во всех своих компонентах - субъектах, границах, формах. В связи с этим становится обоснованной постановка вопроса о необходимости изучения изменений в практиках гражданского участия на локальном уровне. По данным Росстата, на конец 2016 года в среднем по стране на 1000 жителей приходится 0,7 общественного объединения, НКО - 0,6 (табл. 4) . В Северо-Западном федеральном округе эти показатели выше общероссийского за счет Санкт-Петербурга и Карелии (0,9 и 0,8 соответственно). Вологодская область является типичным регионом: количество общественных объединений и некоммерческих организаций на 1000 жителей значительно не отличается от общероссийских показателей (0,7 и 0,7 соответственно).

Количественные показатели институционального гражданского участия сами по себе еще не свидетельствуют о развитии и модификации его структуры. Необходимы качественное разнообразие участия, расширение возможностей реализации прак- тик самоорганизации граждан по решению общественных проблем, особенно в условиях ослабления роли государства в некоторых сферах социально-экономической жизни местного сообщества (например, благоустройства, ЖКХ и т. д.). Как отметила И.А. Скалабян, общественные организации являются важнейшим ресурсом инновационной деятельности и институционального строительства в местных сообществах, в биз-нес-среде, а также в муниципальных и государственных органах власти [13, с. 244–245].

По данным социологического измерения Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Вологодский научный центр Российской академии наук» (ВолНЦ РАН), в 2017 году менее половины респондентов (48%) «определенно знают» и «что-то слышали» о деятельности общественных организаций в регионе, противоположный ответ дали 36% опрашиваемых (рис.) . Не более 10% жителей Вологодской области принимают участие в деятельности общественных организаций. Менее трети населения полагает, что общественные организации влияют на жизнь области, противоположные оценки дали 23% жителей региона, половина респондентов (50%) затруднились с оценками. По сравнению с 2016 годом доля тех, кто с деятельностью некоммерческих организаций не знаком, увеличилась

Таблица 4. Общественные объединения и НКО в СЗФО на конец 2016 года*

Территория	Население (тыс. чел.)	Количество объединений (ед.)	Количество НКО (ед.)	Объединений на 1000 чел. (ед.)	НКО на 1000 чел. (ед)
г. Санкт-Петербург	5282	5415	6332	1,0	1,2
Республика Карелия	627	659	416	1,1	0,7
Ленинградская область	1792	1436	801	0,8	0,5
Новгородская область	613	462	274	0,8	0,5
Псковская область	642	489	318	0,8	0,5
Республика Коми	850	659	321	0,8	0,4
Архангельская область	1166	957	515	0,8	0,4
Мурманская область	757	586	318	0,8	0,4
Вологодская область	1184	845	795	0,7	0,7
Всего по СЗФО	13899	12668	10991	0,9	0,8
Всего по РФ	146804	98603	91285	0,7	0,6
* Без учета религиозных организаций. Источник: Российский статистический ежегодник за 2017 год. М., 2017.

Знаете ли Вы о деятельности в Вологодской области общественных организаций*

Рис. Установки населения по отношению к деятельности общественных организаций (объединений), % от числа опрошенных Источник: данные мониторинга общественного мнения населения ВолНЦ РАН, апрель 2017 года.

на 3 п. п. (с 33 до 36%). Удельный вес тех, кто имеет общее представление о работе НКО («что-то слышал»), снизился по сравнению с предыдущим годом на 8 п. п. (с 43 до 36%) [14].

Таким образом, в российском обществе возникают серьезные барьеры для эффективной деятельности формализованных практик участия из-за установок населения относительно общественных объединений и организаций. Как отметил В.А. Ильин, проблема заключается в скептическом отношении людей к институтам гражданского общества: среди многочисленных государственных и общественных структур в России и в регионе именно институты гражданского общества пользуются наименьшим доверием среди людей [15]. В то же время ожидать готовности людей работать в общественных организациях в качестве добровольцев и жертвовать свои средства можно только тогда, когда уровень доверия будет высоким. На наш взгляд, повышение уровня доверия населения воз- можно путем обеспечения максимальной прозрачности и подотчетности НКО перед общественностью.

Тем не менее, несмотря на невысокие оценки населения, именно общественные объединения представляют собой основной элемент в выстраивании системы демократии. В связи с этим можно говорить о том, что, с одной стороны, зачастую встречается имитационный компонент в функционировании общественных организаций, с другой – наблюдается их реальная способность эффективно организовать коллективные действия.

Наряду с институциональными в мировых, в том числе и российской, демократических структурах выделяют также неформальные виды гражданского участия.

По мнению исследователей, формальное и неформальное участие могут взаимодействовать и усиливать друг друга. Вместе с тем компенсаторный механизм работает слабо: в странах, где низкий уровень одних видов участия, наблюдается тенденция к снижению уровня и других, хотя форма- лизованные и неформализованные формы участия имеют разные субъекты [16].

Интересные данные представлены в социологическом опросе ВолНЦ РАН. По данным на апрель 2017 года, в Вологодской области из тех респондентов, кто отметил свое активное участие в общественно-политической жизни региона, только четверть (25%) принимали участие в деятельности общественных организаций или объединений. С одной стороны, это может свидетельствовать о декларируемом характере гражданского участия. С другой стороны, для большей части населения характерно участие именно в практиках неформального гражданского участия, при котором особое значение имеют социально-сетевые отношения в онлайн-среде, для которых не требуется высокой вовлеченности в команду, актуализируется индивидуальное участие, допускается возможность ограниченного и краткосрочного участия [17].

Следует отметить, что авторы неоднозначно оценивают роль неинституциональных структур гражданского общества. Ряд исследователей полагает, что неустойчивые, ориентированные на краткосрочный эффект коллективные действия в долгосрочной перспективе могут оказаться деструктивными [18, с. 13]. Вместе с тем не все исследователи относятся к потенциалу неформального общественного участия с недоверием. Р. Дарендорф пришел к выводу, что неформальное участие (например, соседское) может лежать в основе формирования гражданского общества [19]. По мнению Л.Я. Якобсона, неформальные практики гражданского участия обеспечивают общественную мобилизацию, возможность повышения эффективности «быстрых» дей- ствий на решение срочных проблем [20]. Существование различных мнений о роли и месте неформального участия свидетельствует о дискуссионном характере этих вопросов и требует дальнейшего более углубленного анализа.

Таким образом, в результате проведенного исследования выявлено, что в российском обществе в условиях позитивного настроя относительно работы демократии в целом наблюдается высокая степень критичности взглядов населения на отдельные ее институты. Межстрановое сравнение показало, что крайне низким уровнем доверия в России пользуются институциональные структуры гражданского участия – общественные объединения и организации. В обществе возникают серьезные барьеры для эффективной деятельности формализованных практик участия из-за установок россиян относительно общественных объединений и организаций, а также низкой информированности об их деятельности. В последние годы наряду с институциональными формами гражданского участия получает распространение неформальное гражданское участие. На наш взгляд, многочисленные практики неформального участия не способны заменить институциональные структуры гражданского общества в контексте развития демократии, однако могут их дополнить, т. к. имеют высокий потенциал для самоорганизации населения в решении социально значимых проблем.

В целом следует отметить, что при изучении гражданского участия необходимо выходить за рамки рассмотрения формальных НКО и изучать деятельность неформальных групп и объединений, которые могут быть основой роста гражданского участия как инструмента развития территорий.