Harmonizacija prava policije Republike Srbije sa evropskim standardima u oblasti zaštite ljudskih prava

REZIME: Ljudska prava su segment univerzalnih, prirodnih i neotuđivih civilizacijskih vrednosti. Kao takva deo su međunarodnog prava, a posebno nacionalnih pravnih sistema kroz koje se realizuju. Posebnu ulogu u ostvarivanju, obezbeđenju i zaštiti ljudskih prava imaju policijski organi država. Posledica unifikacije ljudskih prava na međunarodnom nivou je stvaranje međunarodnih standarda policijskog delovanja. Reforma policije se u Republici Srbiji intenzivno vrši kroz harmonizaciju zakonodavnog okvira policijskog organizovanja, delovanja i postupanja od 2000. godine u skladu sa visokim standardima Saveta Evrope i Evropske unije, kao jedna od pretpostavki evropskih integracija. Načela zakonitosti, proporcionalnosti, profesionalnosti i postupanja u skladu sa policijskom etikom postaju kodeksi delovanja.

Ključne reči: harmonizacija, ljudska prava, policija, evropski standardi, principi, etika.

Uvod

Ljudska prava su prirodna prava koja svako lice, kao biće, poseduje. Ona su univerzalna, pripadaju svima i stiču se rođenjem, bez obzira na pol, boju kože, veroispovest, socijalni status… Mogu biti povređena, ali ne mogu biti ograničena ni oduzeta, osim u zakonu predviđenim slučajevima. Ljudska prava su legalna i kao opšta ona su sastavni deo svakog prava i zakona. Istorija prvi pisani izraz nalazi u Magni Charti Libertatum iz 1215. godine, Povelji koja je rezultat borbe engleskog plemstva protiv samovolje vladara. Velikom poveljom slobode kralj Ivan bez zemlje je plemstvu priznao ličnu slobodu i garantovao vlast u skladu sa pravom. Načelo zakonitosti u krivični postupak uneo je engleski parlament kroz Habeas Corpus Akt 1679. godine i sentencu – Nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, a dalji razvoj Škola prirodnog prava sa filozofima Lokom i Rusoom na čelu. Neposredna društvena posledica je velika francuska buržoaska revolucija i Deklaracija o ljudskim i građanskim pravima iz 1789. godine.

Danas su ljudska prava proklamovana međunarodnim konvencijama. Najznačajnija je Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima usvojena od strane Generalne skupštine UN 1948. godine u Parizu. Svoju međunarodno pravnu obaveznost Univerzalna deklaracija stekla je tek kroz Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima i Međunarodni sporazum o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima 1976. godine. Opšta deklaracija bila je osnov za donošenje Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koju je do-neo Savet Evrope 1950. godine. Od stupanja na snagu Konvencije 1953. godine Savet Evrope je usvojio i 13 protokola sa ciljem proširenja zaštite, a XI protokol je predvideo obrazovanje jedinstvenog Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, koji je danas sinonim međunarodne pravosudne zaštite ljudskih prava i sloboda. Od međunarodnih sporazuma iz oblasti zaštite ljudskih prava i sloboda pomenimo i: Konvenciju o političkim pravima žena iz 1952. god, Konvenciju UN protiv mučenja i drugog krutog i neljudskog i ponižavanju sklonog ponašanja i kažnjavanja iz 1982. godine, Evropsku konvenciju protiv torture Saveta Evrope iz 1987. godine, Konvenciju o dečijim pravima iz 1989. godine i Povelju o osnovnim pravima, koju je Evropska unija donela 2000. godine.

Unifikacija međunarodnih policijskih standarda

Navedeni međunarodni dokumenti predstavljaju deo političko-pravnih standarda koje je većina država sveta, pa i Srbija, implementirala u svoje ustave i važeće pravne sisteme, preuzimajući odgovornost za obezbeđenje i nesmetano ostvarivanje ljudskih prava i sloboda. U tom kontekstu, pored ostalih, najveća odgovornost za primenu zakona u svakoj nacionalnoj državi leži na policiji. Međunarodna unifikacija ljudskih prava i sloboda zahtevala je, dakle, i unifikaciju standarda policijskog delovanja. Tako je Parlamentarna skupština Saveta Evrope 1979. godine usvojila Deklaraciju o policiji kojom je propisala etičke standarde postupanja u policiji, status, prava i obaveze policajaca i nadležnosti policije u vanrednim situacijama i u slučajevima okupacije od strane oružane sile. Generalna skupština Ujedinjenih nacija svojom rezolucijom broj 34/169 iz 1979. godine usvojila je Kodeks ponašanja za policajce zasnovan na etičnom i

Prof. dr N. Avramović, doc. dr M. Marković: Harmonizacija prava policije Republike Srbije… profesionalnom postupanju po međunarodnim instrumentima o ljudskim pravima i krivičnom pravu.

Pored Ujedinjenih nacija i Saveta Evrope, čiji član je Republika Srbija postala 2003. godine, značajnu ulogu u uspostavljanju političko-pravnih, ali i policijskih osnova zaštite ljudskih prava i sloboda ima i Evropska unija. Treći stub Evropske unije predstavlja policijska i pravosudna saradnja u krivičnim predmetima. Ona ima za cilj stvaranje prostora slobode, bezbednosti i prava građanstva Evropske unije, a služi i kao dodatno sredstvo za dostizanje kvaliteta i obezbeđenje unutrašnjeg tržišta. „Ovaj cilj treba da se postigne prvenstveno pomoću tri različita sredstva: 1. putem tešnje saradnje između policijskih, carinskih i drugih nadležnih organa država članica i uključivanja Evropske policijske službe (Europol); 2. putem tešnje saradnje pravosudnih organa i 3. putem usklađivanja krivičnih propisa u državama članicama. Poslednje dve mere obuhvaćene su pojmom saradnje pravosudnih organa u krivičnim predmetima”.1

Policijske reforme u Republici Srbiji

Posle demokratskih promena 2000. godine, između ostalog, u Republici Srbiji započet je proces reformi policije kao jedan od uslova za evropske integracije. Kao najvažniji ciljevi transformacije policije u dokumentu Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srbije „Vizija za reformu Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srbije ” istaknuti su: depolitizacija, dekriminalizacija, profesionalizacija, savremena organizacija proevropske provinijencije i dr.² Nekadašnji unutrašnji poslovi podeljeni su prema vrsti i nosiocima aktivnosti na bezbedno-sno-informativne i policijske poslove.

Zadatak Ministarstva unutrašnjih poslova je da obezbeđuje javni red i mir, primenu i poštovanje zakona, zaštitu ljudskih prava i pruža visok nivo usluga u saradnji sa građanima. U viziji je istaknuta neophodnost da se izvrši harmonizacija pravnog sistema Republike Srbije sa poretkom Evropske unije i reorganizacija javne uprave u servis građana. Primarni cilj reforme je transformacija policije prema univerzalnom konceptu „policije u zajednici” (community policing) u servis građana, kao organizacije koja je moderna, dobro tehnički opremljena i stručno osposobljena za obavljanje poverenih poslova održavanja javnog reda i mira, suzbijanja kriminaliteta i drugih poslova. U sistemu community policing se posebno insistira na upostavljanju poverenja, kooperacije i saradnje između policije i građana. Policijski rad se ispoljava naglašeno u interesu građana. Policija treba da bude otvorena prema građanima. Rad policije treba da bude pod kontro- lom javnosti. U procesu reformi policije Srbiji je pomoć pružila i međunarodna zajednica.

Republika Srbija je prijemom u Savet Evrope, i ratifikacijom Konvencije preuzela određene međunarodne obaveze. U oblasti unutrašnjih poslova i bez-bednosti Republika Srbija se obavezala da će doneti novi zakon o policiji, rede-finisati policijska ovlašćenja i implementirati Evropski kodeks policijske etike, a posebno da će reorganizovati tajnu policiju i uspostaviti parlamenatarnu i drugu kontrolu rada. Republika Srbija je već ispunila deo obaveza usvajanjem važnih zakonskih i drugih akata, kao što su: Zakonik o krivičnom postupku, Zakon o BIA, Zakon o policiji3, Uputstvo o policijskoj etici Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srbije i na taj način implementirala međunarodne standarde rada.

Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srbije ostvaruje međunarodnu saradnju na nivou ministara, određenih predstavnika ministarstava i organizuje međunarodnu saradnju za potrebe policije. Policija na operativnom nivou sarađu-je sa inostranim i međunarodnim policijskim službama , u skladu sa međunarodnim ugovorima i principom uzajamnosti.

U okviru ove saradnje policija može da, na utvrđeni način, razmenjuje podatke i obaveštenja, preduzima zajednički utvrđene mere protiv terorizma, or-ganizovanog kriminala, ilegalnih migracija i drugih oblika međunarodnog kriminala, i narušavanja bezbednosti granice, kao i da obavlja određene policijske poslove u inostranstvu, u saradnji sa policijama drugih država.

Na zahtev međunarodnih organizacija ili na osnovu međudržavnih sporazuma čija je članica ili potpisnica Republika Srbija, policija može u inostranstvu da učestvuje u izvršavanju policijskih i drugih mirnodopskih zadataka.4

Otvaranje unutrašnjih granica između zemalja članica Evropske unije sa ciljem pospešivanja razvoja slobode kretanja ljudi, usluga, roba i kapitala kao negativnu posledicu imalo je drastično smanjenje bezbednosnih i kontrolnih mera nastalo ukidanjem pograničnih kontrola. U tom kontekstu treba spomenuti ideju o stvaranju Evropske policijske službe koju je inicirala Nemačka 1991. godine, a konačno je realizovana zaključenjem Sporazuma o osnivanju 1995. godine. Ugovor iz Mastrihta je potvrdio potrebu za policijskom saradnjom naročito u oblastima borbe protiv nelegalne trgovine drogom, radioaktivnim i nuklearnim supstancama, krijumčarenju ljudi, trgovini belim robljem, terorizma, pranja novca, dečje pornografije, falsifikovanja i pranja novca. Pojedini oblici policijske saradnje bili su prisutni i pre zaključivanja ugovora iz Mastrihta, a proizilazili su iz Šengenskog sporazuma o primeni.

Principi primene policijskih ovlašćenja

Policija obavlja zakonom utvrđene policijske5 i druge poslove, pruža podršku vladavini prava u demokratskom društvu i odgovorna je za ostvarivanje bezbednosti, u skladu sa zakonom.

Zakon o policiji je usvojio većinu evropskih standarda, a posebno u delu u kome se govori o načelima rada policije:

– zakonitosti kao osnovnom načelu svake moderne države i formalnom obliku principa pravne države,

– srazmernosti u primeni policijskih ovlašćenja,

– supsidijarnosti, odnosno radu sa najmanje štetnih posledica, kao i

– profesionalizmu i saradnji.

U obavljanju policijskih poslova mogu se primenjivati samo mere prinude, odnosno upotrebljavati samo sredstva prinude koja su predviđena zakonom i kojima se najprofesionalniji rezultat postiže bez nepotrebnih štetnih posledica ili gubljenja vremena. ⁶

Ovlašćeno službeno lice u primeni policijskih ovlašćenja postupa nepristra-sno, pružajući svakome jednaku zakonsku zaštitu i postupajući bez diskriminacije lica po bilo kom osnovu. U primeni policijskih ovlašćenja ovlašćeno službeno lice postupa humano i poštuje dostojanstvo, ugled i čast svakog lica i druga osnovna prava i slobode čoveka dajući prednost pravima ugroženog u odnosu na ista prava lica koje ta prava ugrožava i vodeći računa o pravima trećih lica.

Ovlašćeno službeno lice prilikom primene policijskih ovlašćenja će, na za-htev lica prema kome se ovlašćenje primenjuje, omogućiti pružanje medicinske pomoći od strane zdravstvene ustanove.7 Ove odredbe Zakona o policiji su u skladu sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (zabrana mučenja – član 3 i zabrana diskriminacije – član 14). Takođe su i u skladu sa Protokolom br. 12 uz Konvenciju (opšta zabrana diskriminacije – član 1) i

Poveljom o osnovnim pravima u Evropskoj uniji (ljudsko dostojanstvo – član 1, zabrana mučenja i nehumanog i ponižavajućeg tretmana ili kažnjavanja – član 4 i zabrana diskriminacije – član 21).

Primena policijskog ovlašćenja mora biti srazmerna potrebi zbog koje se preduzima i ne sme izazvati veće štetne posledice od onih koje bi nastupile da policijsko ovlašćenje nije primenjeno. Srazmernost i postupnost pri upotrebi sredstava prinude8 sadrži i član 84. Zakona o policiji. Ovlašćena službena lica prilikom upotrebe sredstava prinude dužna su da čuvaju ljudske živote, prou-zrokuju što manje povreda i materijalne štete, kao i da osiguraju da se pomoć povređenom ili ugroženom licu što pre pruži i da njegovi najbliži o tome što pre budu obavešteni.9

Oživotvorenje ovog načela jeste poseban i ozbiljan zadatak kojim treba urediti precizne i primenjive kriterijume. Ovo je posebno značajno kod upotrebe vatrenog oružja. Ovde mora da postoji razuman odnos između cilja i sredstava, a to podrazumeva sledeće: 1. da se sa razlogom može očekivati da će sredstva dovesti do ostvarenja cilja i 2. da šteta od onih koji su merom povređeni ne sme biti u nesrazmeri sa korišćenjem koju društvo time dobija. Policijski službenici u svako doba preduzimaju neophodne radnje radi zaštite života i lične bezbednosti ljudi i imovine. Policijski službenik u obavljanju svojih poslova služi zajednici i štiti sva lica od nezakonitih delovanja, obavezan je da uvek postupa profesionalno, odgovorno i humano i da poštuje ljudsko dostojanstvo, ugled i čast svakog lica i druga njegova prava i slobode. Policijski službenik, neposredno nadređenom službeniku, u pisanom obliku dostavlja saznanja do kojih je došao obavljanjem policijskih poslova, primenom policijskih ovlašćenja ili na drugi način.10 Ove odredbe Zakona o policiji su u skladu sa Poveljom o osnovnim pravima u Evropskoj uniji (član 1 – ljudsko dostojanstvo, član 4 – zabrana mučenja i nehumanog i ponižavajućeg tretmana ili kažnjavanja).U obavljanju policijskih poslova ovlašćena službena lica imaju policijska ovlašćenja.11

U Zakonu o policiji prisutni su i drugi međunarodni policijski standardi, kao npr. poštovanje i zaštita ljudskih prava „prilikom primene policijskih ovlašćenja ovlašćeno službeno lice postupa u skladu sa zakonom i drugim propisom i poštuje standarde postavljene Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Osnovnim principima UN o upotrebi sile i vatrenog oružja od strane službenih lica koja sprovode zakon, Evropskim kodeksom policijske etike i drugim međunarodnim aktima koji se odnose na policiju”. Pre primene policijskog ovlašćenja ovlašćeno službeno lice dužno je da se uveri da su ispunjeni svi zakonski uslovi za primenu ovlašćenja i odgovorno je za tu procenu.

Na način utvrđen zakonom, ako je to u datoj situaciji moguće i ne bi ugrozilo izvršenje policijskog zadatka, lice prema kome se primenjuje policijsko ovla-šćenje ima pravo da bude upoznato sa razlozima za to, da ukaže na okolnosti koje smatra bitnim s tim u vezi, da bude upoznato sa identitetom ovlašćenog službenog lica, koje se legitimiše, i da traži prisustvo lica koje uživa njegovo poverenje.12

Etička i pravna pitanja u vezi sa upotrebom sredstava prinude

Da bi policija mogla da izvršava svoje dužnosti, a pre svega bezbednosnu zaštitu života, prava, sloboda i ličnog integriteta lica, kao i podršku vladavini prava, ona ima na raspolaganju širok obim ovlašćenja. Ova ovlašćenja propisana Zakonom odnose se na hapšenje, pritvor, sprečavanje, otkrivanje i rasvetljavanje krivičnih dela i upotrebu sredstava prinude, a posebno vatrenog oružja. U zakonom predviđenim slučajevima, pripadnici policije imaju ovlašćenje da upotrebe vatreno oružje, koje može da ima za posledicu smrt lica. Smrtonosna upotreba vatrenog oružja utiče da se pripadnici policije i građani nalaze na suprotnim stranama, što stvara konfrontaciju između policajaca i članova zajednice. Ovaj odnos može da bude više ugrožen u slučaju nezakonite, odnosno nepotrebne ili neproporcionalne upotrebe sredstava prinude.

Policajci treba da poštuju veoma visoke zahteve discipline i rada kojima se potvrđuje i značaj i osetljivost zadataka koje treba da obave. U Republici Srbiji je Pravilnikom ministra unutrašnjih poslova propisan postupak ocene opravdanosti i pravilnosti upotrebe sredstava prinude. Pravo na život, slobodu i ličnu bezbed-nost proklamovano je u članu 3. Univezalne deklaracije UN o ljudskim pravima. Ova prava su ponovljena i u članu 6.1 i 9.1 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. U Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (član 2 – Pravo na život) se kaže: „1. Pravo na život svake osobe zaštićeno je zakonom. Niko ne može biti namerno lišen života, sem prilikom izvršenja presude suda kojom je osuđen za zločin za koji je ova kazna predviđena zakonom. 2. Lišenje života se ne smatra protivnim ovom članu ako proistekne iz upotrebe sile koja je apsolutno nužna: a) radi odbrane nekog lica od nezakonitog nasilja; b) da bi se izvršilo zakonito hapšenje ili sprečilo bekstvo lica zakonito li-šenog slobode; c) prilikom zakonitih mera koje se preduzimaju u cilju suzbijanja nereda ili pobune.” U Protokolu VI uz ovu Konvenciju o ukidanju smrtne kazne Strazbur, od aprila 1983., u članu 1 se kaže: „Smrtna kazna se ukida. Niko se ne može osuditi na smrtnu kaznu ili pogubiti.” U članu 2 Povelje o osnovnim pravima u Evropskoj uniji stoji: „Svako ima pravo na život. Niko ne sme biti osuđen na smrt ili pogubljen.”

Policije u čitavom svetu imaju zadatak zaštitu prava na život svih lica i progone one koji su odgovorni za nasilnu smrt drugog ljudskog bića. Ozbiljnost ovog krivičnog dela se ogleda u težini kazne koju sud može izreći optuženom za koga je dokazano da je kriv za ubistvo. Okolnosti u kojima policija pribegava upotrebi sile, a naročito svesnoj (smrtonosnoj) upotrebi vatrenog oružja su ograničeni na zakonom propisane slučajeve.

Dajući policiji zakonsko pravo da koristi silu i vatreno oružje, države deli-mično negiraju svoju odgovornost da štite pravo na život, slobodu i bezbednost svih lica. Ta uslovna negacija je podignuta na stepen zakona kojim se jasno defi-nišu okolnosti u kojima sila može da bude upotrebljena, kao i načini koji se mogu upotrebiti u odgovarajućoj situaciji.13 Kroz pravila službe, regrutovanje, izbor, obrazovanje i obuku država priprema policajce za adekvatno delovanje u ovim situacijama.

Kada država propusti da garantuje svojim građanima slobodno i nesmetano uživanje prava na život, slobodu i bezbednost, ona zaista čini propust u svom zadatku da očuva i podrži samu osnovu svih ljudskih prava. Kada policija prilikom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti pribegava povredama zakona zloupotrebom ili prekoračenjem ovlašćenja, ona gubi na poverenju i autoritetu.

Lični podaci ne mogu se koristiti protivno svrsi predviđenoj Zakonom o policiji i drugim propisima kojima se uređuje zaštita ličnih podataka. Policija će licu o kome se vode lični podaci pružiti obaveštenje o tome u roku od 60 dana od dana prijema zahteva tog lica, izuzev obaveštenja o podacima koje je to lice o sebi dalo na osnovu zakona. Policija može rešenjem odbiti ako bi to ugrozilo izvršenje njenog zadatka, vođenje zakonom propisanog postupka, bezbednost ljudi i imovine ili bi moglo naneti štetu interesima trećih lica. Rešenje se obrazlaže i usmeno saopštava podnosiocu zahteva. Ove odredbe Zakona su skladu sa članom 8. Povelje o osnovnim pravima u Evropskoj uniji.14

Praksa primene prava mora odgovarati osnovnim načelima zakonitosti, potrebe i proporcionalnosti. Pored toga, lična etika svakog policajca ponaosob mora biti u skladu sa drugim nivoima grupne i profesionalne etike. Profesionalna etika policije je izražena u zakonskim odrednicama kao i u uspostavljenim profesionalnim i etičkim standardima zasnovanim na međunarodnim instrumentima o ljudskim pravima i krivičnom pravu, a posebno u Kodeksu ponašanja za policajce Generalne skupštine Ujedinjenih nacija.

Kodeks ponašanja za policajce pripada kategoriji instrumenata koje daju autoritativne smernice vladama, a odnose se na ljudska prava i krivično pravo. Tako Kodeks propisuje odgovornost za obavljanje dužnosti policajca uz puno poštovanje ljudskih prava i dostojanstva. Istovremeno, policijska upotreba sile ograničena je na one slučajeve gde je to apsolutno potrebno za postizanje legitimnih ciljeva primene prava. Upotreba vatrenog oružja smatra se krajnjom merom. Kodeks, naravno, predviđa zabranu mučenja, nečovečnog ili ponižava-njućeg ponašanja ili kažnjavanja i precizira obavezu zaštite zdravlja lica lišenih slobode, borbu protiv mita i korupcije, zaštitu poverljivih podataka i poštovanja zakonitog postupanja uopšte.

Aprila 2003. godine Ministar unutrašnjih poslova Republike Srbije doneo je Uputstvo o policijskoj etici i načinu obavljanja poslova 01 broj 2537/2003. u skladu sa Evropskim kodeksom policijske etike – Preporukom (2001)10 koju je usvojio Komitet ministara Saveta Evrope 2001. godine. Od školske 2003/04. godine ovo uputstvo, obuhvaćeno je nastavnim programima obrazovanja učenika i studenata policijskih škola i programima stručnog usavršavanja pripadnika Ministarstva.

Assoc. Prof. Nenad Avramović, Ph.D.

Faculty of Law, University Business Academy in Novi Sad

Assist. Prof. Miloš Marković, Ph.D.

Faculty of Law, University Business Academy in Novi Sad