Идеи по развитию санитарного законодательства Российской империи конца XIX начала XX веков в научных трудах И.П. Скворцова

Профессор Иринарх Полихрониевич Скворцов - один из немногих ученых-медиков, которые имели возможность существенно влиять не только на развитие медикопрофилактического направления отечественной медицины, но и нормативно-правового обеспечения санитарного законодательства в системе здравоохранения Российской империи.

Профильную подготовку к профессорскому званию (после окончания в 1871 году медицинского факультета Казанского университета)

И.П. Скворцов прошел в Санкт-Петербургской медико-хирургической академии под руководством известного ученого-гигиениста профессора Алексея Петровича Доброславина. А.П. Доброславин, как приверженец немецкой школы профилактической медицины и ученик одного из основателей научно-экспериментальной гигиены Макса Петтенкофера, активно поддерживал необходимость разработки четкой государственной политики в вопросах медико-санитарного законодательства, общественного

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика здравоохранения и гигиены. Работа с этим    выдающимся    специалистом профилактической медицины позволила получить Иринарху Полихрониевичу основательные знания в области гигиены и увидеть важность воплощения принципов общественной профилактики на всех уровнях медицинской и государственной политики.

Один из первых публичных опытов в области профилактической медицины он приобрел в 1873 году на IV съезде естествоиспытателей и врачей, что проходил в Казани. В прочитанном докладе И.П. Скворцов доказывал, что проведение общественных мероприятий, направленных на улучшение санитарногигиенических условий, способствует снижению заболеваемости населения, влияет на увеличение средней продолжительности жизни человека. В дальнейшем в своих работах он предлагал четко регламентировать в деятельности      земского      врача необходимость     проведения     им профилактических мероприятий среди населения и наблюдение за санитарным состоянием в населенных пунктах1.

С 1875 года, заняв должность доцента в Казанском университете, И.П.Скворцов всю профессиональную деятельность                посвящает профилактической медицине. В 1882 году профессор И.П.Скворцов получает приглашение    возглавить    кафедру гигиены Варшавского университета, где по 1885 год плодотворно работает на должности заведующего. Издает учебное пособие, где широко раскрывает вопросы санитарной статистики и медицинской географии. Публикует ряд работ, в которых с научной точки зрения характеризует условия труда рабочих в России. В них он обращает внимание, что кроме монотонности и однообразия выполняемой работы, на здоровье рабочих негативно влияют лишняя ее продолжительность, плохая в санитарном отношении обстановка, вредный для

здоровья материал, способ его обработки, опасные для здоровья и самой жизни средства труда, непомерная работа женщин и детей, ночная работа вообще, недостаточная обеспеченность рабочих едой, одеждой, помещениями. Таким образом, И.П. Скворцов доказывает необходимость медицинской регламентации и введение гигиенических требований к условиям труда рабочих России в отечественное нормативноправовое поле.

Следующий этап научнопедагогической деятельности профессора И.П. Cкворцова прошел в стенах Харьковского университета, где с 1885 по 1906 г.г. он занимал должность заведующего кафедрой гигиены.

Получив предложение возглавить санитарный отдел земской управы Киевской губернии, профессор И.П. Cкворцов в 1906 году переехал в Киев. Параллельно с активной практической санитарной деятельностью он находит время для преподавательской работы. Читает приват-доцентский курс эпидемиологии и санитарной полиции при кафедре гигиены, медицинской полиции, медицинской географии и статистики медицинского факультета Киевского университета святого Владимира. Этот курс освещал санитарно-гигиенические основы в деятельности врача общей практики. Организационная и практическая санитарная деятельность в земской управе Киевской губернии и преподавание вопросов санитарной полиции студентам-медикам подтолкнули профессора И.П. Скворцова к поднятию в медицинской и юридической печати вопросов совершенствования и развития отечественного санитарного законодательства.

Еще в 1881 году Иринарх Полихрониевич в учебнике «Общепонятная гигіена. Основы здравоохраненія общественнаго и личнаго» (СПб., 1881) доказывал незаурядную ценность здоровья как для конкретного человека, так и для

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика государства в целом. Он отдельно обратил внимание на необходимость принятия        общегосударственных нормативно-правовых     актов     по предупреждению причинения вреда здоровью населения; по охране индивидуального    и    сохранению общественного здоровья; установлению четкой ответственности за умышленный вред здоровью, устанавливал главенство здравоохранения       над       всеми государственными и общественными заботами. «Так как здоровье и жизнь представляют для нас самые главные блага на земле, которые, намеренно или нет, могут пострадать по вине других, то государство и составляющие его отдельные общества, издавна уже начали заботиться о том, чтобы здоровье и жизнь каждого их члена были возможно более обеспечены, для чего создаются известного рода законы, правила и т.п.. Предотвращение преднамеренного вреда нашему здоровью и самой жизни составляет предмет так называемых уголовных законов, а непреднамеренного - законов, касающихся собственно здоровья, или санитарных»2. Иринарх Полихрониевич         разграничивает криминальные случаи потери здоровья, которыми занимались специалисты судебной медицины, от вопросов общественной  медицины,  которыми занимались     санитарные     врачи, медицинские чиновники полицейского ведомства и медицинской управы.

На рубеже тысячелетий, в 1902 году, профессор И.П. Скворцов вновь поднимает     вопросы     значения медицинского права в целом и санитарного    законодательства,     в частности, для развития общества и сохранения общественного здоровья. Предлагает    отделить    санитарное законодательство в самостоятельную юридическую дисциплину. И.П. Сворцов отмечает: «Опираясь в настоящее время

на научный авторитет, мы можем сказать, что работами по охране здоровья мы не только охраняем массы людей от преждевременной смерти, но и обеспечиваем населению целых стран наибольшую прочность и силу не только тела, но и духа»3.

Аналогичные мысли он освещает в работе «О соотношениях государственной и местной компетенции в деле охраны народного здоровья»: «Содержание и смысл государству дают его внутренняя организация (то или иное благоустройство) и связанная с ним деятельность (та или иная благотворительность), которые обеспечивают государству, как целому, сохранение и жизненность, а разного рода конкретным его частям и членам, учреждениям или лицам, возможность существования при наиболее благоприятных условиях»4.

Отдельно И.П. Скворцов останавливается на роли и значении профилактической медицины для общества и на развитии отечественного нормативно-правового поля: «В настоящее время дело обстоит так, что нет почти ни внешнего фактора, ни одного почти проявления общественной жизни, которого бы гигиена не рассматривала со своей точки зрения, то есть, со стороны влияния их на здоровье и отдельных людей, и целых их масс. При этом также оказалось, что коренным недостатком в устройстве как государственной, так и общественной жизни является часто отсутствие или слабое развитие правовой стороны в вопросах об охране и улучшении общественного здоровья».

Важность существования государственных и общественных институтов, деятельность которых обеспечивала действенность санитарного

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика законодательства,     аргументированно выводится на новый уровень правовых отношений     как     составляющей государственной политики:   «Всякое законодательство, чтобы не оставаться мертвой буквой, должно заключаться, во-первых, в определении согласованных с основной идеей правил и требований, во-вторых, в установлении известной организации для проведения их в жизнь и, в-третьих, в установлении контроля за выполнением данного закона, в связи с теми или иными предупредительными, побудительными    и    уголовными мерами»5.

При обосновании внедрения санитарного права как отдельной дисциплины, профессор И.П. Скворцов показывает необходимость внедрения изменений в деятельность медицинской полиции при увеличении плотности населения и, соответственно, при усилении антропогенной нагрузки на окружающую среду. Не оставляет он без внимания и влияние производственных факторов на здоровье работников и соответствующую         деятельность правительственных и общественных учреждений и организаций.

И.П.Скворцов показывает, какое место должно занимать медицинское право в общей структуре российского права: «Из совокупности юридических наук здравоохранение входит в отрасль полицейского права, имеет своим предметом внешнее благоустройство и благотворительность учитывая огромное количество предметов, входящих в состав полицейского    права,    собственно здравоохранение населения занимает весьма незначительную его часть и санитарная практика тонет в массе других полицейских мер».

Отдельно он обращает внимание на многокомпонентность санитарного законодательства, наличие в нем безусловных требований и запретов и учитывает характер связанных с ним действий, обязательность их соблюдения.

Особенно интересно его мнение относительно широкой естественной имплементации санитарного законодательства к нормативноправовому полю: «Как естественное и такое, что вытекает из разумных основ жизни государственной и общественной, санитарное право не может быть оспорено никем».

В работе «О соотношениях государственной и местной компетенции в деле охраны народного здоровья» Иринарх Полихрониевич приводит видение структуры санитарного законодательства и распределение компетенции на уровне государственных, местных и общественных структур и учреждений. По его мнению, к государственной компетенции относится, прежде всего, разработка и узаконивание санитарного устава, в котором должны быть определены в общих чертах:

• -    предмет, задачи и цели общего санитарного законодательства;

• -    деление их на государственные и местные, с указанием на то, при каких условиях или в каких случаях необходимы содействие или помощь с той и другой стороны;

• -    государственная и местная организации для выяснения предметов и задач действия и для контроля за целесообразностью действия (санитарностатистическая часть) и для самого действия (санитарно-исполнительная или собственно врачебно-санитарная часть);

• -    требования, предъявляемые специальному санитарному персоналу;

• -    источники средств для самой организации и проведения на местах тех или иных мероприятий.

По концепции И.П. Скворцова, санитарный устав должен был служить отправным пунктом для отдельного или предметного санитарного законодательства. Понимая сложность создания кодифицированного и четко иерархически построенного санитарного законодательства, основными препятствиями он считал недостаточность или отсутствие нужных для дела сил и средств, возложение

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика новых задач на существующие административные, полицейские и собственно медицинские учреждения. Организация в таких условиях пересмотра и создания санитарного законодательства, по его мнению, означает заранее обрекать дело на застой или не успешность.

Сферой нормативно-правового регулирования отдельного (предметного) санитарного законодательства, прежде всего, должно быть факторы, с которыми постоянно контактируют люди в условиях своего быта. Причем, на первом плане должно стоять обеспечение доброкачественности      необходимых предметов потребления и пользования, таких как воздух, вода, почва, которые всегда динамично изменяются в условиях быта в сторону увеличения ущерба для общественного и личного здоровья.

Учитывая примерное однообразие данных предметов потребления во всех местах, определяющая роль относительно их необходимых качеств даже в мелочах должна принадлежать государственной компетенции. А в компетенции местных санитарных органов останется только наблюдать за выполнением законных требований. Однако, им должно быть разрешено самим определять и оценивать, каким условиям должны отвечать места приготовления, хранения и продажи продуктов, то есть, рынки, лавки, бойни, молочные, хлебные и т.п.

В своих работах профессор И.П. Скворцов         предусматривал необходимость    создания    особых учреждений для того, чтобы как намечать необходимые меры, так и следить за их выполнением.     Эти     учреждения занимались:  во-первых, определением состояния здоровья совместно с исследованием климатических и бытовых условий жизни той или иной части населения и всей его совокупности; во-вторых, теми или иными мерами на основе предыдущих исследований и наблюдением за их осуществлением. Кроме того, он считал, что необходимо создать специализированые учреждения, куда каждый мог бы обратиться за решением тех

или иных вопросов,

связанных со здоровьем. Например, по различным вопросам относительно жилища, одежды, пищи и напитков, занятий и т. п., которые проводят исследования по требованию различных учреждений, в том числе, общественных или частных обращений.

Профессор И.П. Скворцов видел несколько преград в практическом осуществлении санитарных мероприятий. Во-первых, в отсутствии у частных лиц и местных земских учреждений права надзирать за выполнением предписанных санитарных мероприятий и, в случае необходимости, обращаться для побуждения в суд, во-вторых, общая полиция имеет очень много своих ежедневных забот, чтобы она должным образом могла следить еще и за выполнением санитарных мероприятий. Он предлагал, не отнимая у полиции этой обязанности, предоставить право земским врачам и особенно земским опекунам по народному здоровью наблюдать за выполнением санитарных мероприятий.

По его мнению, земские врачи должны бы особенно заботиться чистотой поселений, рек и т.д., должным устройством и содержанием различного рода общественных заведений, начиная из школ, больниц - и заканчивая мелкими трактирами, кабаками; фабрики, заводы, мелкие мастерские, все это должно быть легко доступным для их надзора.

Отдельную роль в действенности санитарного законодательства и выполнении запланированных и предусмотренных санитарных мероприятий И.П. Скворцов видел в деятельности судебной системы: «Судьи, как лица, наделенные особым доверием общественности, могли бы принести и в деле охраны народного здоровья большую пользу, не делая послабления в случаях более или менее предумышленной небрежности в выполнении санитарных предписаний».

Еще одной чрезвычайно сложной задачей профессор И.П. Скворцов считал изменение менталитета: «Нужно сказать

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика еще, что проведение в жизнь каких- либо санитарных    мер,    затрагивающих укоренившиеся личные взгляды на свои права и свободу, требует не только громадного терпения, большой сноровки в поведении надзирателей, но и великой последовательности в преследовании намеченной цели; колебания везде дурно отзываются на деле, лишая доверия к его состоятельности и пользе».

Таким образом,    профессор

Иринарх Полихрониевич Скворцов на базе накопленного собственного научнопедагогического и практического опыта доказал необходимость   проведения обобщения и анализа  санитарного законодательства Российской империи конца XIX - начала ХХ века.

Профессор И.П. Скворцов показал необходимость отделения медицинского

права и, в частности, санитарного законодательства в отдельное направление юридической науки и практики. Обосновал необходимость создания многоуровневого санитарного законодательства, которое должно быть общим полем деятельности по сохранению общественного здоровья для санитарных врачей, полицейских подразделений, судебных органов и общественных деятелей и организаций.

Деятельность профессора

И.П. Скворцова, его предложения и наработки должны быть учтены отечественными учеными и практиками при проведении кодификации и систематизации медицинского законодательства и при формировании стратегии развития национальной правовой системы.