Imovina AP Vojvodine

Iako je u vreme dono{enja Ustava Republike Srbije 1990., kao {to je to uostalom bilo i u svim prethodnim fazama ustavnog re`ima i razvoja tkz. druge Jugoslavije, polo`aj autonomnih pokrajna bio predmet savezne ustavnosti, dono{enjem tog Ustava postojanje autonomija, a zatim polo`aj i nadle`nost autonomnih po-krajna, postalo je isklju~iva kompetencija Republike.

Od tri oblika autonomije koju poznaje ustavna i poli~ka praksa, posebno pojedinih evropskih dr`ava, a to su teritorijalna, funkcionalna i personalna autonomija, Ustav Repulike prihvatio je koncept teritorijalne autonomije.

Mada taj oblik autonomije podrazumeva pravo na samoorganizovanje, koje u sebe uklju~uje i pravo na samostalnu legislativu, Ustav ta prava nije dao pokraj-nama. Tako su, u odnosu na raniji ustavni polo`aj, pokrajne izgubile zakonodavnu, izvr{nu i sudsku vlast.

Ne ulaze}i u dalju elaboraciju koncepta centralisti~kog ure|enja koji je ustanovljen Ustavom, nave{}u jo{ i to da su autonomne pokrajne, a time i Vojvodina, ostale bez poreske autonomije, i sopstvene imovine koja je u celini, kao i imovina op{tina i gradova postala dr`avna. Naravno, u pitanju je imovina koja je bila u dru-{tvenoj svojini na kojoj su pravo raspolaganja imale Pokrajne i lokalna samouprava, podrazumevaju}i pod tim ne samo organe ve} i organizacije, ustanove i druge oblike organizovanosti ~iji su oni bili osniva~i ili su na njih preneli raspolaganje, odnosno upravljenje odre|enom imovinom.

Nema potrebe posebno nagla{avati, jer je op{te poznato da je Vojvodina u vre-me kad je raspolagala prirodnim bogatstvima i dobrima u op{toj upotrebi na svojoj teritoriji i imala sopstvene javne prihode, uspe{no vodila i ostvarivala ekonomsku, razvojnu i socijalnu politiku, a da to ni na koji na~in nije ugro`avalo vo|enje takve politike u Republici kao celini.

I vi{e od toga, u mnogim pitanjima razvojnog karaktera, posebno infrastrukture, u pojedinim oblastima, doprinos Vojvodine razvoju Republike bio je evidentan. Rezultati te i takve ekonomske i razvojne politike, koju je vodila Vojvodina, vremenom su potvr|eni kao opravdani, a mnogi od njih su i danas vidljivi.

No bez obzira, na ovakvo stanje stvari, donet je Ustav i otpo~eo je proces podr-`avljenja imovine Vojvodine. Usledilo je dono{enje Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije 1995.g. a zatim i Uredbe o evidenciji i popisu nepokretnosti i drugih sredstva u dr`avnoj svojini. Tako je celokupna imovina kojom su raspola-gale Vojvodina, op{tine i gradovi, kao i pokrajnska, op{tinska i gradska javna preduze}a i ustanove, pre{la u dr`avnu svojinu ~iji titular su isklju~ivo republi~ki tj. dr`avni organi. Ne govorim o stanju imovine na Kosovu i Metohiji jer su tamo procesi tekli druga~ije, {to je dobro poznato.

Zakonom o sredstvima u svojini Repulike, Vojvodini i jednicama lokalne samouprave kao i javnim preduze}ima i ustanovama ~iji su oni osniva~i, priznato je sa- mo pravo kori{}enja. Na taj na~in izvr{ena je svojevrsna nacionalizacija. Istina, Zakon nije donet sa osloncem na odredbe o nacionalizaciji, jer takvog osnova u Ustavu nije ni bilo, ali je ~injenica da je celokupna imovina koja je bila u dru{tve-noj svojini sa pravom raspolaganja od strane Vojvodine i op{tina pre{la, po slovu Zakona, u dr`avnu svojinu, bez naknade ili nekog drugog vida kompezacije, {to nije bilo u skladu sa ustavnim odredbama da se otu|enje imovine mora ostvariti po tr`i{nim uslovima tj. uz pravi~nu naknadu. Pri tome treba imati u vidu da je dru{tvena svojina, sticana po raznim osnovama – podru{tvljavanjem postoje}e imovine, izdvajanjem iz bud`eta, ali i iz raznih vidova doprinosa, zatim obaveznim i dobrovoljnim udru`ivanjem sredstava iz dohotka radnih kolektiva i zaposlenih i doma}im i me|unarodnim kreditima za koje se zadu`ivala Vojovdina i op-{tine, a kad je re~ o op{tinama, i iz samodoprinosa koji u Vojvodini, posebno u pojedinim sredinama, ima veliku tradiciju.

Novi Ustav Republike Srbije donet na na~in koji je dobro poznat, a koji je po-tvr|en na repuli~kom referendumu, nije, bar {to se ti~e Vojvodine, doneo promenu njenog ustavnog polo`aja. Promena koja zna~i druga~iji polo`aj odnosi se na Kosovo i Metohiju, za koju Ustav utvr|uje da ima su{tinsku autonomiju koja }e se urediti zakonom. S obzirom na sadr`inu tog zakona i postupak njegovog dono-{enja, koji je identi~an postpupku za promenu Ustava, o~igledno se radi o posebnom zakonu, kako je to u Ustavu i utvr|eno, dakle o nekoj vrsti Ustavnog zakona koji nije nepoznat u na{oj ustavnoj praksi, ali otvara pitanje postojanja vi{e vrsta zakona i njihov me|usobni odnos.

Ono {to je bitno jeste da Ustav utvr|uje dva polo`aja autonomnih pokrajna. Jedan koji se odnosi na Vojvodinu i nove autonomne pokrajne koje se mogu osnovati i drugi na Kosovo i Metohiju koja ima su{tinsku autonomiju.

Nadalje, bitno je konstatovati da autonomne pokrajne, ni po novom Ustavu, nemaju zakonodavnu, izvr{nu i sudsku vlast. Njihova normativna delatnost koja podrazumeva dono{enje statuta, kao najvi{eg pravnog akta i odluka i drugih akata kojima se ure|uje pitanja iz nadle`nosti pokrajna, subordinirana je republi~kim zakonima. Izostavljanjem odredbe iz pre|a{njeg Ustava, po kojima su odluke i druga op{ta akta pokrajina morala biti saglasna i podzakonskim republi~kim propisima, mo`e se oceniti opravdanim ali novina koju donosi Ustav da statut pokraj-ne mora biti u saglasnosti sa zakonom i da Ustavni sud, pored ocene ustavnosti ocenjuje i saglasnost ovog akata sa zakonom, racionalno se ne mo`e opravdati, tim pre {to je zadr`ano ranije Ustavno re{enje da pokrajine statut donose uz prethodnu saglasnost Narodne skup{tine. Takvo re{enje podrazumeva da se svaki put, kada se zakonom ure|uju pitanja od uticaja na nadle`nost pokrajine, mo`e ocenjiva-ti zakonitost njenog statuta.

Egzekutivna dimenzija u postoje}em Ustavnom ure|enju, tako|e je zapostavljena. U tom pogledu izostavljena su ranija re{enja o izvr{enju zakona i republi~-kih propisa i op{tih akata i dono{enju propisa kada je to zakonom predvi|eno, a zadr`ano re{enje o poveravanju pokrajini i op{tinama obavljanje odre|enih poslova iz nadle`nosti Republike, {to se ne odnosi samo na sferu izvr{enja, ali i na nju. Izvr{avanje republi~kih zakona u celini je u nadle`nosti republi~kih organa – na Vladi koja donosi uredbe i druge op{te akte radi izvr{avanja zakona a zatim i na republi~kim ministarstvima i drugim organima dr`avne uprave, ~iji se poslovi u celini, a time i u izvr{noj sferi, odre|uju Zakonom.

Ovakva re{enja, nema sumnje posledica su centralisti~ke ustavne koncepcije koja polazi od pretpostavke nadle`nosti Republike u izvr{noj funkciji. Takvo re-{enje suprotno je trendu koji preovla|uje u savremenim demokratskim dr`avama, posebno onim u Evropi, u kojima je pretpostavka u izvr{noj vlasti u korist organa zajednica, kakve u na{im uslovima predstavljaju pokrajine i lokalna samouprava.

Na ova pitanja ukazujem jer su ona u neposrednoj povezanosti sa nadle`nosti-ma koje po Ustavu imaju autonomne pokrajine kao i to da se na pitanja nadle`no-sti nadovezuju i pitanja imovine i prihoda, posebno izvornih prihoda kojima }e Vojvodina kao pokrajina raspolagati. Drugim re~ima re~eno, ukoliko se nadle-`nost Vojvodine bude {ire definisala, a za to se svakako treba zalagati prilikom do-no{enja zakona u odre|enim oblastima, utoliko }e biti neminovno da se i imovinska prava Vojvodine i njeni prihodi {ire defini{u kako bi se obezbedila neophodna materijalna osnova za ostvarivanje tako utvr|ene nadle`nosti. Sa druge strane, ako se na takav na~in ne bude sprovodila nadle`nost i re{avala imovinska pitanja i javni prihodi, opravdano }e se postaviti pitanje revizije ustavnog koncepta pokrajinske autonomije.

No, vratimo se pitanju nadle`nosti a zatim i pitanju pokrajinske imovine koja je regulisana u okviru Ustavnih odredbi o ekonomskom ure|enju.

Nadle`nost je u Ustavu definisana u dva nivoa. Jedan je samostalan koji je veoma restriktivno re{en, a drugi je uslovljen zakonskom regulativom i, po broju pitanja, znatno je {iri. Pokrajina samostalno propisuje ure|enje i nadle`nost svojih organa i javnih slu`bi. U okviru toga su i pitanja njihovog izbora, organizacije i rada. Ova pitanja ure|uju se statutom pokrajine sa obavezom da moraju biti u skladu sa Ustavom. Pored ovog, pokrajine utvr|uju svoje simbole, kao i na~in njihovog kori{}enja.

Drugi nivo nadle`nosti odnosi se na pitanja od pokrajinskog zna~aja koja su taksativno navedena u tri grupe. Prva se odnosi na ure|ivanje prostornog planiranja i razvoja, druga na odre|ene privredne delatnosti kao {to su poljoprivreda, vodoprivreda, {umarstvo, lov, ribolov, turizam, ugostiteljstvo, banje, za{tita `ivotne sredine, industrija, a zatim i na drumski, re~ni i `elezni~ki saobra}aj i ure|ivanje puteva, a tre}a na prosvetu, sport, kulturu, zdravstvenu i socijalnu za{titu i javno informisanje na pokrajinskom nivou. Za sva ova pitanja kao i za staranje o ostvri-vanju ljudskih i manjinskih prava utvr|eno je da ih pokrajina ostavaruje u skladu sa zakonom.

To zna~i da se okvir, sadr`aj i dimenzija pokrajinske regulative odre|uje repu-bli~kim zakonom, kojim se vr{i razgrani~enje nadle`nosti izme|u Republike, pokrajina i lokalne samouprave i samo ono {to je zakonom delegirano mo`e se ure-|ivati pokrajinskim propisom. Pri ovakvom stanju stvari, ne postoji mogu}nost pokrajinske regulative ni u situaciji kad neka oblast ili pitanje nije ure|eno repu-li~kim zakonom, jednostavno re~eno kad nije donet zakon. Prezumpcija ure|iva-nja je u korist Republike koja ima originerno pravo ure|ivanja a pokrajinska regulativa i nadle`nost je izvedenog karaktera. Imaju}i u vidu ovakva Ustavna re{enja jedini put i na~in da Vojvodina dobije nadle`nost za ure|ivanja pitanja koja su od pokrajinskog zna~aja, jeste da se u zakonu, jednom ili vi{e odredi krug pitanja koja se na svrsishodan na~in mogu i treba da ostvaruju unutar nje.

Dalju pa`nju usmerio bih na pitanja imovine Vojvodine. U tom pogledu treba pre svega konstatovati da je novi Ustav u~inio pomak i, rekao bih, ispravio re{e- nje prethodnog Ustava, kada je imovinu Autonomne pokrajine i lokalne samouprave podr`avljena. Za sagladavanje imovinskog prava relevantne su odredbe o svojini i tretmanu pojedinih dobara.

Pored oblika svojine kakav predstavlja privatna i zadru`na svojina utvr|eno je postojanje javne svojine, koja mo`e biti dr`avna, svojina autonomnih pokrajina i svojina loklane samouprave. Ustanovljenje javne svojine je potpuno opravdano ali se i u ovom slu~aju postavlja pitanje {ta spada u imovinu dr`ave a {ta u imovinu pokrajine i op{tina. Deo odgovora na ovo pitanje dao je sam Ustav a za ostalo je delegirao zakon time {to je odredio da se tim aktom dr`avne vlasti utvr|uje imovina pokrajina i imovina lokalane samouprave i ure|uje na~in njenog kori{}enja i raspolaganja.

Za prirodna bogatstva, a to su ona dobra koja su nastala u priorodi bez sadej-stva ljudskog rada, Ustavom je utvr|eno da su u dr`avnoj imovini. U Ustavu nije navedeno {ta sve spada u prirodna bogatstva, ali iz odredbe o dr`avnoj imovini i drugih ustavnih odredbi, jasno je da {ume i zemlji{te mo`e biti u razli~itim oblicima imovine – prema tome i u imovini op{tine i pokrajina. [to se ti~e voda i rudnog blaga kao prirodnih bogatstava, Ustavom je opredeljeno da su u dr`avnoj imovini, {to zna~i da bez revizije ustavnih re{enja, ne mogu biti u imovini Pokrajine. Me|utim, nije sporno da se i na ovim dobrima mogu ustanovljavati odre|ena prava od strane pokrajina, pa i op{tina, kao {to je pravo kori{}enja i dr. Ovo tim pre {to se, u celini, kori{}enje prirodnog bogatstva ure|uje zakonom podrazumevaju-}i pod tim utvr|ivanje uslova i na~ina kori{}enja ovih dobara.

[to se ti~e dobara u op{toj upotrebi, u pitanju su dobra stvorena ljudskim radom, kao {to su javni putevi, `elezni~ke pruge sa pripadaju}im objektima, re~ne luke, aerodromi, kulturni i istorijski spomenici, parkovi, trgovi ulice i dr. ve} po prirodi ovih dobara jasno je da treba da budu u svim odblicima imovine, - dr`av-noj, pokrajinskoj i jedinica loklane samouprave. Razgrani~enje mo`e biti po prirodi ovih dobara njihovoj nameni i op{tem i drugom interesu njihovog kori{}enja, s tim da pojedina dobra kao {to je slu~aj sa javnim putevima pa i drugim dobrima, u zavisnosti od kategorije, mogu biti u sva tri vida imovine.

Polaze}i od izlo`enog imovina AP Vojovidne mo`e se definisati na slede}i na-~in. Imovinu Vojvodine ~ini javna svojina na nepokretnim i pokretnim stvarima ~i-ji je titular Autonomna Pokrajina Vojvodina koja preko svojih organa na tim stvarima ostvaruje sve tri funkcije svojine – kori{}enje, ubiranje plodova i raspolaganje stvarima.

Stoga imovina Vojvodine, pored odre|enih dobra koje ~ine prirodna bogatstva i dobra u op{toj upotrebi, obuhvata i nepokretnosti kao {to su zgrade i drugi gra-|evinski objekti, a zatim i pokretne stvari, predmete kulturne i umetini~ke vredno-sti, prava po osnovu ulaganja u preduze}a, nov~ana sredstva obezbe|ena u pokrajinskom bud`etu i hartije od vrednosti.

Pod nepokretnostima koje ~ine imovinu Vojvodine podrazumeva se zemlji{te, zgrade i drugi gra|evinski objekti na teritoji Vojvodine koji su bili u dru{tvenoj svojini i na kojima je pravo raspolaganja imala Vojvodina sa stanjem upisa tog prava u javnim knjigama u vreme dono{enja Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije. Ovako utvr|ene nepokretnosti ne obuhvataju imovinu vojske i drugih organa kao {to su Ministarstva unutra{njih poslova, niti obuhvata sredstva koja koriste organizacije obaveznog socijalnog osiguranja.

Osim nepokretnosti na teritoriji Vojvodine, imovina Vojvodine obuhvatila bi i nepokretnosti i pokretne stvari na teritoriji biv{ih republika u sastavu SFRJ, koje su na dan sticanja nezavistnosti tih republika bile u dru{tvoj svojini a pravo raspolaganja na njima imala Vojvodina, odnosno javna preduze}a, ustanove ili druge organizacije ~iji je osniva~ bila Vojvodina.

Ostvarivanje ovakvog koncepta imovine Vojvodine, sa sadr`inom koja je izlo-`ena, ne}e biti lako ni jednostavno zbog politi~ke volje, zalaganja i raspolo`enja onih koji o ovim pitanja odlu~uju, {to je dobro poznato. Pri tome nije bez zna~aja i to {to pitanje nadle`nosti, imovine i javnih prihoda autonomnih pokrajna, kad je re~ o zakonskom ure|ivanju, nije uvr{teno u prioritetne rokove ve} je po Ustavnom zakonu to odre|eno kroz op{ti rok za uskla|ivanje zakona sa Ustavom a to je 31. 12. 2008. godine. Ipak, to ne spre~ava da se ka`e i slede}e. Pitanje imovine zajedno sa samostalnim raspolaganjem odre|enim javnim prihodima i nadle`nosti-ma u pitanjima koja su od pokrajinskog zna~aja, predstavlja su{tinu privredne i ekonomske autonomije. Drugim re~ima re~eno nije mogu}e donositi, a jo{ manje realizovati programe privrednog, nau~nog, tehnolo{kog, demografskog i socijalnog razvoja, {to je bez sumnje interes gra|ana koji `ive u Vojvodini, bez mogu}-nosti da Vojvodina, njeni organi i javne slu`be raspola`u odgovaraju}om imovinom i javnim prihodima. Potvr|eno je primerima drugih zemalja i kroz istorijski razvoj, da se te i takve funkcije efikasnije ostvaruju u okvirima regionalne organi-zovanosti kakvu upravo, u na{im uslovima, predstavljaju autonomne pokrajne, nego preko dr`ave i njenih organa. Na to upu}uju i me|unarodne preporuke a u od-re|enim slu~ajevima i obaveze koje je na{a zemlja preuzela kao ~lan Saveta Evrope i u postupku pridru`ivanja Evropskoj zajednici. Eksplicitni su zahtevi za orga-nizovanjem i ja~anjem regiona, koji se svodi na preno{enje sa nivoa dr`ave svih funkcija iz nadle`nosti ekonomskog, socijalnog i dru{tvenog karaktera, koji ne spadaju u dr`avne funkcije, na regionalne nivoe organizovanosti, u prvom redu na pokrajine a zatim i na op{tine i gradove. U takve funkcije svakako spada imovina, koja zajedno sa izvornim prihodima omogu}ava ostvarivanje nadle`nosti od pokrajinskog zna~aja kao i to da gra|ani u pokrajini mogu samostalno ostvarivati svoja prava i du`nosti.

I na kraju, kao zaklju~ak ovog priloga, parafriziraju}i jednu misao akademika Aleksandra Fire.

Razli~itosti u odnosu na Republiku, u oblastima koje su u Ustavu navedene odredbama o nadle`nosti autonomnih pokrajina, kao pitanjima koja se na svrsishodan na~in mogu ostvarivati unutar Vojvodine kao pokrajine, treba da budu uva`e-ne na dru{tveno opravdan i demokratski verifikovan na~in. Dosada{nja praksa, na-`alost, pokazuje manje primera da se tako ~inilo, jedan od takvih je dono{enje tzv. omnibus zakona, a mnogo je vi{e onih kod kojih je to propup{teno. Va`e}a ustavna re{enja daju i ve}e mogu}nosti za to, jer omogu}avaju Vojvodini da ima imovinu i samostale izvore prihoda. Ukoliko ne bude tako, autonomija }e i dalje biti, u izvesnom smislu poseban problem u ustavnom ure|enju Republike, a treba i mo-`e da bude, njena stvarna prednost.