Инициативное бюджетирование на местном уровне на примере мунципалитетов санкт-петербурга

Местное самоуправление в городах федерального значения имеет ряд особенностей – оно осуществляется на внутригородских территориях, перечень вопросов местного значения определяется законами городов федерального значения [1, ст. 79] и он весьма ограничен (в основном, вопросами благоустройства). Следует заметить, что состав муниципального имущества также определяется законами субъектов РФ. Таким образом, при закрепленном в ст. 5 Конституции РФ [2] равенстве субъектов РФ, на практике наблюдаются существенные различия в реализации местного самоуправления в городах-

ГРНТИ 06.73.15

Надежда Васильевна Евдокимова – казначей отдела казначейского сопровождения УФК по Санкт-Петербургу.

Галина Владимировна Морунова – кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Статья поступила в редакцию 10.07.2019.

мегаполисах и иных субъектах РФ. По существу, в рассматриваемых субъектах РФ имеет место переплетение функций государства и местного самоуправления.

Большие надежды на укрепление местного самоуправления связаны с инициативным бюджетированием. Очевидно, что условия для внедрения инициативного бюджетирования в крупных городах существенно отличаются от небольших поселений, где жители друг друга знают, и местное сообщество имеет понятные структуру и состав. В мегаполисах люди живут в одном муниципальном образовании, работают в другом, детей учат в третьем и т.д., иначе говоря, очень высок «эффект перелива», в связи с чем складывается впечатление о мегаполисе как об едином городском сообществе. Это дает повод говорить о необходимости централизации управления этим единым сообществом на основе реализации принципа единства городского хозяйства, об укрупнении муниципальных образований, оптимизации затрат на содержание органов местного самоуправления (т.к. это – основная доля расходов в муниципалитетах мегаполисов). При этом, на наш взгляд, упускается очень важный вопрос: как обеспечить при этом реальную доступность власти для населения, и, соответственно, насколько эффективно будет происходить информационный (политический) обмен «государство – население».

Инициативное бюджетирование стремительно развивается во многих регионах России уже более 10 лет, а первая практика инициативного бюджетирования в мире была реализована в городе Порту-Алегри в Бразилии в 1989 году [3]. В рамках выполнения работы по конкурсу «Студенты – городу», организованному Комитетом по науке и высшей школе Санкт-Петербурга, по заказу Комитета финансов Санкт-Петербурга нами были изучены лучшие зарубежные и отечественные практики инициативного бюджетирования, определены проблемы внедрения инициативного бюджетирования в мегаполисах и пути их решения, а также предложена модель организации инициативного бюджетирования на местном уровне в Санкт-Петербурге.

Следует отметить, прежде всего, что инициативное бюджетирование является одной из форм общественного участия граждан в решении вопросов местного значения и бюджетном процессе, и таких форм немало (см. таблицу), но не все механизмы их реализации отработаны, нет их четкого регулирования на государственном уровне. По нашему мнению, в широком смысле общественное участие граждан в бюджетном процессе – это вовлечение граждан в решение социально-экономических проблем развития муниципалитета при реализации муниципальных программ путём их участия в управлении местным бюджетом [4].

Общественное участие граждан в бюджетном процессе можно условно разделить на два вида:

• •    пассивное участие – повышение бюджетной информированности граждан, в том числе о бюджете, муниципальных программах, услугах и т.д. Пассивное участие лежит в основе активного участия, следует предположить, что открытость бюджетных данных способствовала развитию инициативного бюджетирования в России;

• •    активное участие, когда гражданин непосредственно участвует в некотором проекте либо голосованием по распределению бюджетных средств (общественные слушания, краудсорсинг и т.д.), либо участвует своими средствами – краудфандинг и др. Ключевым фактором здесь является проявление инициативы граждан, отсюда и название – инициативное бюджетирование.

Исходя из конституционно-правового статуса, местное самоуправление является именно тем уровнем, где непосредственно происходит информационный (политический) обмен. Следовательно, развивая местное самоуправление в городах федерального значения и управление муниципальными финансами, как его экономическую основу, государство способствует более эффективному политическому обмену, в результате повышается удовлетворенность населения властью (лояльность). Можно привести много примеров из практики, когда реализуются городские проекты без учета мнения населения, это вызывает недовольство, неудовлетворенность со стороны граждан, в результате – бюджетные деньги израсходованы, а результат гражданам непонятен и не поддерживается ими.

Очевидно, что факторы, которые препятствуют развитию местного самоуправления в городах федерального значения, также являются «вызовами» для внедрения инициативного бюджетирования на муниципальном уровне. К ним относятся: большая территория; многочисленное население; фрагментарность и разнородность сообществ; индивидуализм и низкая мотивированность жителей (трудно организовать обсуждение); ограниченность местных бюджетов; нехватка кадров в муниципалитетах. Наряду с этим, есть и преимущества городов такого масштаба, которые следует использовать как для развития местного самоуправления, так и для инициативного бюджетирования: экспертные ресурсы (в том числе, высшие учебные заведения); общественные организации и волонтеры; высокая цифровизация и т.д. [9].

Таблица

Сравнение форм общественного участия граждан в решении вопросов местного значения [5-8]

Критерии / формы	Публичные слушания	Самообложение граждан
Направление деятельности	Учет мнения граждан по проектам бюджета муниципального образования	Неналоговые доходы в местные бюджеты, разовый (исключительный) платеж на решение конкретных задач
Внедрение	Обязательно к исполнению	2017 г. – 1687 муниципальных образований, объем – 240 млн руб.
Нормативное правовое регулирование	Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 28)	Бюджетный кодекс РФ. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 56)
Результат общественного участия граждан	Предложения граждан носят рекомендательный характер	Реализация разового, конкретного проекта
Условия финансирования	Местный бюджет	Средства граждан
Реализация в Санкт-Петербурге	Да	Нет
Критерии / формы	Программа поддержки местных инициатив	Инициативное бюджетирование
Направление деятельности	Реализация приоритетных проектов населения за счет финансирования из бюджетов субъектов РФ, муниципальных бюджетов, софи-нансирования граждан и бизнеса	Процесс разработки, утверждения и распределения части бюджетных средств муниципального образования в рамках проектного подхода
Внедрение	2017 г. – 9 субъектов РФ	57 субъектов РФ. Более 15 000 проектов. Объем – 14,5 млрд руб.
Нормативное правовое регулирование	Программа Минфина России «Развитие инициативного бюджетирования в Российской Федерации в 2016-2018 годах»	Проект изменений в Бюджетный кодекс РФ
Результат общественного участия граждан	Реализация проекта в результате проведенного конкурса	Реализация проектов граждан, набравших наибольшее количество голосов
Условия финансирования	Региональный, местный бюджет, софинансирование граждан и бизнеса	Региональный и/или местный бюджет, в некоторых случаях – софинансирование граждан
Реализация в Санкт-Петербурге	Нет	Да

В Санкт-Петербурге на внутригородском уровне полномочия органов местного самоуправления слабы (что характерно для городов федерального значения, как было сказано ранее), т.к. в основном исполнительную власть реализуют администрации районов, которые входят в состав городской власти. Видимо, это стало одной из причин того, что в городах федерального значения инициативное бюджетирование развивается «сверху», т.е. сначала на уровне города, а только затем с поддержкой городской власти на муниципальном уровне.

В Санкт-Петербурге с 2016 года реализуется проект инициативного бюджетирования в рамках государственной программы «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге». Данный проект, который получил название «Твой бюджет», нацелен на генерирование новых идей по развитию благоустройства территории, открытость и прозрачность бюджета, повышение уровня доверия к власти, увеличение эффективности расходов городского бюджета, повышение качества жизни населения и достижение общественного согласия.

Отметим, что данный проект является примером положительного опыта выделения доли средств бюджета с учетом инициатив граждан и при их прямом участии в принятии решения относительно выбора объектов расходования средств и последующего контроля за осуществлением принятых решений. Из года в год количество заявок на участие в проекте «Твой бюджет» увеличивается, достигнув в 2019 году рекордной отметки – 7 646. Увеличилась также сумма финансирования проектов в районах: если в предыдущие годы выделялось по 10 млн рублей на район, то в текущем году 6 районов-победителей получат по 15 млн рублей [10]. Однако есть некоторые проблемы, на которые необходимо обратить внимание:

• •    инициативное бюджетирование осуществляется пока только на уровне города и за счет городского бюджета;

• •    в силу объективных причин местные бюджеты не софинансируют инициативные проекты, хотя есть положительный опыт других регионов в привлечении средств муниципалитетов от 1% (Сахалинская область) до 10% (Ярославская область);

• •    нет практики вовлечения средств граждан и бизнеса в инициативное бюджетирование;

• •    необходимо принятие нормативных актов, закрепляющих инициативное бюджетирование на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге;

Еще один важный вопрос – зачастую у муниципалитета нет денег на то, чтобы содержать в дальнейшем созданный в рамках инициативного бюджетирования объект. Тем не мене, считаем, что надо активно вовлекать муниципальные образования города (а их 111) в инициативное бюджетирование. На первом этапе необходима поддержка города, поэтому считаем целесообразным включить муниципалитеты в проект «Твой бюджет» с предоставлением субсидий из регионального бюджета муниципалитетам на реализацию проектных инициатив граждан. Доля софинансирования муниципалитетов при этом должна быть минимальной, или нулевой (что следует закрепить законодательно).

Далее, с развитием практики инициативного бюджетирования, отработкой механизмов на муниципальном уровне, возможно развитие самостоятельных проектов на муниципальном уровне, с привлечением средств граждан и бизнеса. Важно закрепление нормы о том, что муниципальная программа в обязательном порядке должна включать общественное участие граждан в бюджетном процессе, что позволит повысить эффективность управления общественными финансами на муниципальном уровне. Представляется, что в Санкт-Петербурге для развития инициативного бюджетирования на муниципальном уровне необходимо использовать ресурсы, которыми обладают высшие учебные заведения города: коллектив высококвалифицированных специалистов; студенты – волонтеры; инфраструктура для подготовки и переподготовки кадров по инициативному бюджетированию и т.д.

Так, на базе Санкт-Петербургского государственного экономического университета создан Учебно-методический центр по повышению финансовой грамотности и развитию инициативного бюджетирования (далее – УМЦ ФГиРИБ), который, используя научный, методический и творческий потенциал, информационные ресурсы университета, призван стать не только площадкой для повышения финансовой и бюджетной грамотности населения, но и центром по развитию инициативного бюджетирования в регионе.

В целях развития инициативного бюджетирования на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге авторами был предложен алгоритм, где все этапы реализации проекта «Твой бюджет» на муниципальном уровне поделены по сферам ответственности между УМЦ ФГиРИБ, администрациями муниципалитетов и Комитетом финансов Санкт-Петербурга (см. рис.). В рамках предлагаемой модели на базе УМЦ ФГиРИБ для распространения практики инициативного бюджетирования на муниципальном уровне предлагаем: организовать повышение квалификации сотрудников органов местного самоуправления по основам инициативного бюджетирования; оказывать консультационную помощь администрациям муниципальных образований в организации инициативного бюджетирования на муниципальном уровне.

При этом необходимо наладить взаимодействие органов местного самоуправления с УМЦ ФГиРИБ: организация граждан – администрация муниципалитетов, обучение и сопровождение – УМЦ ФГиРИБ. Университет также сможет подготовить студентов-волонтеров, которые будут разъяснять информацию гражданам об основах инициативного бюджетирования: как войти в проект; примеры лучшей практики и т.п. Они окажут помощь в сборе идей граждан и оформлении конкурсного предложения.

Ожидаемые результаты от внедрения инициативного бюджетирования на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге, как показала зарубежная и отечественная практика многих регионов, это – зна- чительное повышение доверия граждан к власти (лояльность), при этом улучшается информационный обмен «государство-население», выявляются и решаются социальные проблемы, бюджетные расходы направляются на решение насущных задач, происходит формирование позитивного настроения граждан [11].

В заключение следует отметить, что разработанная нами модель инициативного бюджетирования на местном уровне на примере Санкт-Петербурга имеет универсальный характер и может быть применена в других городах федерального значения – Москве и Севастополе, где также идет поиск лучших моделей инициативного бюджетирования.

1.    Запуск информационной кампании. Проведение семинаров        10. Реализация победивших и тренингов для представителей     проектов. Мониторинг реализации муниципальных образований          проектов до их завершения. (МО), общественности.              Ответственный: КФ СПб; 1-2 декада марта.                   администрации МО Ответственный: УМЦ ФГиРИБ 2.    Предварительные обсуждения предложений населения и проведение собраний в администрациях муниципальных 9. Распределение субсидий. образований (МО).               Ответственный: КФ СПб; 3 декада марта.                   администрации МО Ответственный: администрации МО 3.    Собрание жителей: обсуждение и отбор проектных предложений          8. Объявление проектов- для участия в городском конкурсе.               победителей. 1    декада апреля.                      1 половина июля. Ответственный: администрации         Ответственный: КФ СПб МО 4.    Подготовка проектных 7. Подведение итогов предложений со стороны голосования. администраций МО. 3 декада мая. 2 декада апреля. Ответственный: Ответственный: администрации                 КФ СПб 5.    Технический анализ проектных предложений.                  6. Голосование городской 2-3 декада апреля.                   конкурсной комиссии. Ответственный: Комитет                  1-2 декада мая. финансов Санкт-Петербурга (КФ         Ответственный: КФ СПб СПб)

Рис . Алгоритм реализации инициативного бюджетирования на муниципальном уровне в Санкт- Петербурге