Инновационная политика России: исторический опыт и большие вызовы современности

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Северо-Западный институт управления РАНХиГС, Санкт-Петербург, Россия, ,

действующей Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации научно-технологическое развитие рассматривается как ключевой фактор прогресса страны и ее способности эффективно отвечать на большие вызовы современности, которые не могут быть решены, устранены или реализованы исключительно за счет увеличения объема используемых ресурсов.

Наиболее значимые для научно-технологического развития современной России большие вызовы обусловлены как внешними, так и внутренними факторами: ростом геополитической и экономической нестабильности; сокращением участия в международной кооперации в рамках научной и научно-технической деятельности; исчерпанием возможностей экстенсивного развития; изменением климата, ростом антропогенного воздействия на природу; нарастанием демографических проблем, ограничивающих возможности развития экономики; необходимостью обеспечения продовольственной независимости; модернизацией национальной энергетической системы; появлением (возвратом) опасных инфекций; необходимостью укрепления позиций России в области экономического, научного и военного освоения космического и воздушного пространства, Мирового океана, Арктики и Антарктики1.

Инновационное развитие по-разному протекает в различных отраслях, сказывается на общем состоянии экономики, что требует от органов государственного регулирования принятия своевременных мер по корректировке действующих подходов. Представления об инновационных механизмах развития экономики, а также меры государственного регулирования данной сферы за последние десятилетия в России существенно изменились. Является актуальным изучение накопленного опыта, анализ достижений и причин неудач реализации государственной политики в данной сфере.

Цель данного исследования - проследить эволюцию государственной инновационной политики России на различных этапах исторического развития и оценить ее результативность, что важно для формирования научно-технологического ответа на большие вызовы современности.

Материалы и методы . Для достижения поставленной цели нами использованы данные, опубликованные на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики (Росстата), а также информация из авторитетных источников. Инновации являются одним из основных факторов трансформации экономических систем. Изучение политики, направленной на их создание и распространение, требует применения всего арсенала общенаучных методов. Основными методами стали: системный и критический подходы (при рассмотрении содержания государственной инновационной политики и ее результатов), сравнительный анализ (при оценке уровня инновационного развития Российской Федерации), метод обобщения (при изучении и осмыслении результатов научных исследований, опубликованных по рассматриваемой теме). В ходе анализа статистических данных нами использовались методы экономико-статистического анализа, включая формирование рядов динамики (при выявлении общего тренда развития изучаемых процессов), индексный метод (при переводе цепных индексов в базисный для определения общей динамики за период) и другие специальные методы.

Результаты . Создание и продвижение инноваций требует концентрации интеллектуальных, коммерческих и организационных ресурсов в рамках определенных отраслей и регионов. Сложность этих процессов диктует необходимость применения определенного набора методов государственного регулирования и поддержки предпринимательских инициатив в сфере науки и инноваций.

Методы государственной поддержки инновационной деятельности разнообразны. Является важным понимание условий и целей их применения. Невозможно рассмотрение этих вопросов вне исторического контекста, без анализа достижений и ошибок, учета актуальных проблем национальных экономик и приоритетов государственной политики, роли общественных институтов. Поэтому эта проблематика привлекает внимание большого числа ученых из разных областей знаний.

Представления об инновационных механизмах развития экономики получили освещение в работах исследователей и стали составной частью экономической теории. На них базируется осуществляемая государством политика в области инноваций. Основоположником инновационной экономики справедливо принято считать Йозефа Шумпетера (1883–1950). Один из последовательных сторонников идей школы маржинализма, в своих работах он исследовал крайне актуальные на тот период развития экономической мысли вопросы факторов экономического роста, причин, выводящих из состояния равновесия экономические системы. В его работах получили обобщения сложившихся к тому времени представлений об экономических циклах. Одной из наиболее транслируемых в работах последователей Й. Шумпетера идей стало суждение о смене характера работы предпринимателей, которые шли на применение в своей деятельности новых сочетаний факторов производства.

Трансформация содержания предпринимательской деятельности вызвана технологическими изменениями, связанными с внедрением в производство достижений научно-технического прогресса, возникновением новых материалов, созданием уникальных, ранее не известных товаров и услуг, ростом требований потребителей к ассортименту и качеству производимой продукции, выходом предприятий на новые рынки, использованием альтернативных видов ресурсов, а также принципиальным преобразованием систем управления организацией (Шумпетер, 1982).

Можно утверждать, что со второй половины XIX века тема изучения инновационной составляющей экономики прочно закрепилась в работах представителей самых различных направлений экономических исследований, приобретая при этом самые неожиданные интерпретации. В качестве примера можно привести исследования относительно возникновения дополнительных эффектов развития предпринимательства в результате сосредоточения и непосредственного территориального соседства производств – так называемых «маршаллианских» эффектов, которые получили название по имени автора этих обоснований Альфреда Маршалла. Ученый объяснил их возникновение тем, что у предпринимателей появилась возможность привлекать наиболее квалифицированную рабочую силу, легче находить партнеров для закупки сырья, сбыта продукции и т. п. Дополнительным стимулом к развитию предпринимательства, что представляет особый интерес в рамках настоящего исследования, А. Маршалл назвал увеличение возможностей для информационного обмена, что способствует результативному поиску инновационных решений для обеспечения конкурентоспособности организации (Маршалл, 2007).

Тема трансформации экономики на основе инноваций получила также развитие в работах представителей неоклассического направления экономических исследований, в частности К.Д. Эрроу (Arrow 1962) и Д. Ромера (Romer, 1986). В наиболее адаптированном для условий современной экономики виде данные представления изложены в работах М. Портера – автора известной теории территориальных кластеров1.

В России процессы инновационного развития, а также становление представлений о механизмах реализации государственной политики в сфере инноваций происходили несколько иным образом, считают М.Ю. Елсуков и А.П. Исаев, поскольку российская экономика долгое время развивалась в условиях жесткого централизованного управления. Конкуренция, как движущая сила экономического развития, в российской практике занимала гораздо меньшее место, чем в западных странах (Елсуков, Исаев, 2021).

Под воздействием растущего внешнего экономического и политического давления государство предпринимает экстраординарные меры для решения проблем обеспечения независимости России и защиты от внешних угроз. Такие события в отечественной истории периодически происходят, что побуждает руководство страны в кратчайшие сроки наверстать упущенное, ускоренно создавая и внедряя передовые технологии, в том числе и на основе зарубежного опыта.

Первый такой «рывок» можно увидеть в реформах Петра I в начале XVIII века. Знакомство царя с достижениями европейской экономики и понимание необходимости обеспечения безопасности России от угроз, исходящих от зарубежных стран, стали импульсом к проведению масштабных и радикальных преобразований. Прорыв в сфере науки на этом историческом этапе был во многом обеспечен политикой, направленной на сосредоточение ученых и инженеров в системе высшей школы, что позволило достаточно быстро нарастить знания в разных отраслях науки.

Эти реформы, как отмечают исследователи, в частности Е.Ф. Чеберко, опирались на абсолютную власть и волю главы государства (Чеберко, 2013). Их результатом стало создание материальной базы для дальнейших изменений. Однако после смерти Петра I эти начинания были постепенно свернуты, и российская экономика снова оказалась в положении догоняющего в мировом процессе инновационного развития.

Новый импульс развития наша страна получила в период индустриализации начала XX века. И.В. Сталин, выступая 4 февраля 1931 г. на Первой Всесоюзной конференции работников социалистической промышленности, так оценивал положение экономики страны и определял задачи развития народного хозяйства: «Мы отстали от передовых стран на 50–100 лет. Мы должны пробежать это расстояние в 10 лет. Либо мы сделаем это, либо нас сомнут»2.

В этот период отечественной истории удалось преодолеть возникшее отставание, и страна вошла в состав технологических лидеров по ключевым направлениям, обеспечивающим национальную безопасность государства, что стало возможным благодаря концентрации ресурсов в системе Академии наук СССР и отраслевых институтах, а также директивному планированию научных исследований и разработок.

Но сейчас экономика России вновь столкнулась со схожими проблемами, диктующими необходимость прорывного развития в сфере инноваций, что требует и особых мер воздействия. Данные государственной статистики РФ об уровне инновационной активности хозяйствующих субъектов и доле инновационной продукции в общем объеме произведенной продукции это подтверждают (рисунки 1, 2).

Рисунок 1 – Удельный вес организаций, осуществлявших инновационную деятельность, в общем числе организаций, в процентах, 2022 г.¹

Figure 1 – Share of Organizations Engaged in Innovation Activities in the Total Number of Organizations, as a Percentage, 2022

1 Источник: Россия и страны мира : стат. сб. / Росстат. М., 2024. С. 348.

Рисунок 2 – Удельный вес инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг, в процентах, 2022 г. ¹

Figure 2 – Share of Innovative Goods, Works, and Services in the Total Volume of Shipped Goods, Completed Works, and Services, as a Percentage, 2022

Модель управления происходящими в обществе процессами находится в зависимости от проводимой государственной политики, задач, которые ставит руководство страны, а также бюджетного ресурсного обеспечения их решения. Сосредоточенность на ограниченном спектре вопросов, требующих инновационных решений, привела отечественную экономику к существенному отставанию в ряде отраслей экономики.

Реформы, в которые погрузилась наша страна в 1990-е гг., предполагали применение всего арсенала механизмов рыночной экономики при снижении регулирующего воздействия со стороны государства. Конкуренция стала рассматриваться как основная движущая сила происходящих в России преобразований. Эта политика предполагала последовательное перемещение производств зарубежных компаний на российскую территорию и постепенный перенос передовых зарубежных технологий (Манахов и др., 2016).

Однако на практике эта политика привела к иным последствиям. Оказавшись в неблагоприятных условиях, отечественные производители проигрывали в конкурентной борьбе с зарубежными компаниями, как более адаптированными к рыночным условиям хозяйствования и пользующимися большей поддержкой при продвижении своих интересов на российском рынке в сравнении с отечественными производствами.

Масштабы утраченных за годы непродуманных реформ позиций российской экономики огромны. В период до 1998 г. выпуск отдельных видов продукции в России был прекращен, а по значительной группе товаров оказался в жесткой зависимости от поставок из-за рубежа. К 2014 г.

в такой отрасли, как станкостроение, зависимость от зарубежных поставок достигла 90 % от общего объема этого рынка. В тяжелом машиностроении – 70 %, легкой промышленности, фармацевтике, радиоэлектронной промышленности – 80 %1.

Эта зависимость, возникшая вследствие допущенных ошибок и переоценки эффективности рыночных механизмов, и сегодня не преодолена. По признанию Председателя Правительства РФ М. Мишустина, доля отечественного оборудования в российской промышленности не превышает 30 %2.

По данным Федеральной таможенной службы России, стоимость импорта машин, оборудования, транспортных средств в 2022 г. составила 117,5 млрд долл. США (это более 46 % общей стоимости российского импорта), в 2023 г. – 146 млрд долл. США (более 51 % общей стоимости ввезенных в нашу страну товаров)3.

Очевидно, что в сложившихся условиях политику постепенного переноса в Россию передовых достижений мировой экономики признать эффективной нельзя. Это доказывают и результаты ее применения в предшествующий период – такие механизмы были заложены во многих документах стратегического планирования нашей страны, в частности в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.4, Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.5

Так, Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее – Стратегия) была предусмотрена реализация мероприятий по 8 направлениям деятельности, а для оценки их эффективности – система из 45 показателей, характеризующих достижение целей, поставленных в этом документе стратегического планирования.

Одна из основных групп мероприятий Стратегии связана с формированием компетенций. Появление компетенций в сфере инновационной деятельности, собственно, создают те объекты, на которые должны быть обращены меры государственного регулирования инновационного развития. Стратегия была построена в традиционных для начального периода реформ целях интеграции в систему международных экономических связей, риски серьезных ограничений и полных запретов не рассматривались. В пределах России предполагалось создание отдельных специализированных на инновационной деятельности территорий, которым предоставлялись бы финансовые преференции.

В соответствии с требованиями законодательства была создана система мониторинга. Данные, свидетельствующие о достижении запланированных показателей, подлежали обязательному опубликованию на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики (Росстата). Результаты мониторинга с самого начала свидетельствовали о низких темпах достижения целевых показателей, и уже к 2018 г. стала очевидной невозможность реализации Стратегии:

– изобретательская активность (число отечественных патентных заявок на изобретения, поданных в России, в расчете на 10 тыс. чел. населения) с базового уровня разработки Стратегии в 2 единицы должна была к 2020 г. достичь 2,8. Но этот показатель к 2016 г. снизился до 1,83 и к 2018 г. – до 1,76;

– доля инновационных организаций (доля организаций из числа добывающих, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, осуществляющих технологические инновации) с 9,4 % должна была вырасти до 40 %, но к 2018 г. она составила лишь 18,5 %7;

– доля инновационных товаров (доля инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме экспорта товаров, работ, услуг организаций промышленного производства) с 5,5 %, как предполагалось, вырастет до 15,0 %, но, продемонстрировав незначительный рост к 2016 г. до 8,4 %, в 2018 г. снизилась до 6,0 %1;

– сальдо экспорта-импорта технологий с отрицательного значения в –1,0 млрд долл. США должно было выйти к уровню +0,3 млрд долл. США. Но в 2018 г. этот показатель так и остался отрицательным (–1,66 млрд долл. США)2;

– внутренние затраты на исследования и разработки по итогам реализации Стратегии должны были составить 3,0 % от ВВП. Предполагалось, что при этом произойдет увеличение доли этих затрат из внебюджетных источников с 31 ,0 % до 57,0 %. В 2018 г. удалось достичь только уровня 1,8 % при сохранении определяющей роли бюджетного финансирования в 64,3 %3.

Неутешительные итоги реализации Стратегии были связаны со многими причинами. Чаще всего в качестве таковых называют ошибочным принятый курс государственной политики инновационного развития, нацеленный на трансфер зарубежных технологий. Надежды на то, что развитие инновационной сферы можно обеспечить предоставлением доступа на российский рынок зарубежных компаний и используемых ими передовых технологий, оказались необоснованными и неоправданными.

Санкции, введенные в отношении России зарубежными странами в 2014 г., предусматривали серьезные ограничения для доступа нашей страны на мировые технологические рынки. Иностранные инвесторы и до санкционной войны без особого рвения делились своими технологиями, рассматривая российских партнеров как конкурентов. В 2022 г. и последующие годы в отношении России было введено огромное число санкций, которые затронули практически все сектора экономики4.

Современная государственная политика в сфере инноваций основывается на приоритетах развития страны, которые заложены в документах стратегического характера. Указом Президента Российской Федерации «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» (далее – Указ) в качестве одной из целей обозначено достижение технологического лидерства5.

В документе определены показатели и задачи, выполнение которых характеризует достижение данной национальной цели развития современной России, – их шесть, некоторые из них имеют числовые значения (целевые уровни).

Следует отметить, что цели амбициозные, их достижение требует прорывного развития ряда отраслей. Например, для обеспечения к 2030 г. решения такой задачи, как увеличение индекса производства в обрабатывающей промышленности не менее чем на 40 % по сравнению с уровнем 2022 г., требуются дополнительные меры государственной поддержки. Наше предположение основано на том, что, если сложившийся тренд сохранится, поставленная задача в намеченный срок решена не будет. Период 2023–2030 гг. продлится 8 лет.

Нами для обоснования своего вывода взят такой же по продолжительности период, непосредственно предшествовавший плановому, – 2015–2022 гг. Путем перевода цепных индексов в базисный, было определено, что за 8 прошедших лет, включая год, значение целевого показателя за который принято в качестве базы, индекс производства в обрабатывающей промышленности увеличился на 25 % (таблица 1).

Таблица 1 ‒ Индексы производства в обрабатывающей промышленности Российской Федерации в 2015–2022 гг.¹

Table 1 ‒ Production Indices in the Manufacturing Industry of the Russian Federation in 2015‒2022

Наименование показателя	К предыдущему году								К 2014 г.
	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Индексы производства	99,9	101,1	105,7	103,6	103,6	101,3	107,4	100,3	125,03

Невысокой представляется и вероятность достижения целевого уровня такого показателя, как «Увеличение к 2030 г. внутренних затрат на исследования и разработки, в том числе за счет увеличения инвестиций со стороны частного бизнеса на эти цели не менее чем в два раза» – запланировано их увеличение не менее чем до 2 % валового внутреннего продукта (ВВП). Динамика этого показателя представлена в таблице 2.

Данные Росстата свидетельствуют о том, что в период с 2000 г. величина внутренних затрат на исследования и разработки в соотношении с ВВП находилась вблизи 1 %2. Согласно проекту федерального бюджета на 2026 г. и плановый период 2027 и 2028 гг.3, ВВП страны в 2028 г. составит 276,3 трлн руб. 2 % от этой величины составляет 5 406 млн руб., 1,5 % – 4 054,5 млн руб., то есть в сравнении с уровнем 2023 г. сумма внутренних затрат на исследования и разработки должна стать больше в 2,5 раза (таблица 2).

Таблица 2 ‒ Внутренние затраты на исследования и разработки по источникам финансирования ⁴

Table 2 ‒ Internal Research and Development Costs by Funding Source

Наименование показателя	2000	2010	2021	2022	2023
Всего, млрд руб.	76,7	523,4	1 301,5	1 435,9	1 649,8
процентов	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
В процентах к валовому внутреннему продукту	1,05	1,13	1,0	0,94	1,0
в том числе по источникам финансирования:
средства бюджета	41,2	360,3	840,4	923,7	1 139,4
в процентах к итогу	53,72	68,84	64,57	64,33	69,07
собственные средства научных организаций	6,9	47,4	242,9	253,1	315,7
в процентах к итогу	9,00	9,06	18,66	17,63	19,14
средства фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности			13,0	16,6	11,3
в процентах к итогу			1,00	1,16	0,68
средства организаций предпринимательского сектора	14,3	85,9	176,5	207,6	252,1
в процентах к итогу	18,64	16,41	13,56	14,53	15,28
средства образовательных организаций высшего образования	0,1	0,5	2,0	2,7	2,7
в процентах к итогу	0,13	0,10	0,15	0,19	0,16
средства частных некоммерческих организаций	0,03	0,6	1,7	1,8	2,2
в процентах к итогу	0,04	0,11	0,13	0,13	0,13
средства иностранных источников	9,1	18,6	25,1	30,3	18,2
в процентах к итогу	11,86	3,55	1,93	2,11	1,10

Рассчитывать на то, что предприниматели сильно активизируются в сфере инноваций и увеличат свои затраты на проведение НИОКР, серьезных оснований нет. Данные Росстата, приведенные в таблице 2, свидетельствуют о том, что вклад предпринимательского сектора в финансирование научных исследований и разработок в сравнении с 2010 г. снизился и составляет чуть более 15 %.

Конечно, участие предпринимателей в проведении исследований и разработок могло бы значительно повысить их эффективность, поскольку такие исследования носят, как правило, практическую направленность, осуществляются в конкретных целях. В ходе осуществления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в условиях действующих производств продолжи- тельность исследований, как правило, сокращается, апробация и внедрение происходят быстрее. Однако инвестиции в научные исследования и разработки не приносят быстрой отдачи. Между тем многие предприятия в современных российских условиях испытывают значительные трудности с финансированием основной деятельности.

Внутренние источники инвестиций весьма ограничены – рентабельность продукции (товаров, работ, услуг) в последние годы снижается: в 2021 г. величина показателя составляла 14,7 %, в 2022 г. – 14,2 %, в 2023 г. – 12,7 %1. Кроме того, следует принять во внимание увеличение налоговой нагрузки в связи с проводимой налоговой реформой. С 2025 г. повышена ставка по налогу на прибыль (с 20 % до 25 %), что еще сильнее ограничит возможности для инвестиций. В 2026 г. налоговая нагрузка на бизнес еще больше возрастет.

Кредитные ресурсы, которые могли бы стать источником финансирования инвестиций в научные исследования и разработки, по причине низкой рентабельности недоступны для большинства хозяйствующих субъектов. Так, банк ВТБ предлагает корпоративным клиентам кредиты по ставке 30,5 %2. Конечно, на таких условиях большинству российских предприятий кредиты брать нельзя.

Государство многое делает для стимулирования инновационной активности предприятий. Так, до 01.01.2025 г. ИТ-компании не платили налог на прибыль. С 01.01.2025 г. они имеют льготы по этому налогу – ставка для них составляет 5 % при общей ставке 25 %. В условиях дефицита федерального бюджета дальнейшее расширение финансирования научных исследований и разработок также вызывает затруднения, что подтверждается официальными материалами. Так, в заключении Счетной палаты Российской Федерации отмечается уменьшение планового значения показателя «Внутренние затраты на исследования и разработки за счет всех источников в текущих ценах, в процентах от валового внутреннего продукта» (с 1,04 % на 1 января 2024 г. до 0,97 % на 31 декабря 2024 г.)³.

Труднодостижимым представляется целевой уровень и такого показателя, как «Увеличение к 2030 г. доли отечественных высокотехнологичных товаров и услуг, созданных на основе собственных линий разработки, в общем объеме потребления таких товаров и услуг в Российской Федерации» – в 2030 г. он должен вырасти в 1,5 раза по сравнению с уровнем 2023 г. По данным Росстата, значение этого показателя в 2018 г. составляло 6,5 %, в 2022 г. – 5,1 %4 (данные по этому показателю за 2023 г. Росстатом не публиковались).

Официальные материалы подтверждают это наше предположение. Так, Минэкономразвития России, оценив реализацию профильной Государственной программы «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» в 2024 г., присвоило ей уровень «ниже среднего»5. Это также свидетельствует о необходимости корректировки государственной политики в области науки и инноваций.

Заключение . Состояние инновационной экономики и представлений о механизмах ее развития являются отображением происходящих в обществе преобразований. Они тесно связаны с традициями ведения и организации хозяйства, с работой сложившихся в национальных экономиках общественных институтов, реагируют на появление актуальных проблем, связаны с защитой национальных интересов. Можно утверждать, что инновации и интерес к ним являются движущими силами развития общественных процессов и национальных экономик. На сегодня важной задачей в инновационной сфере является обеспечение национальной безопасности и технологического суверенитета.

Проведенный анализ показал, что намеченные к 2030 г. целевые уровни по показателям, отражающим выполнение национальной цели развития «Достижение технологического лидерства», трудно достижимы. Это требует внесения корректировки в государственную инновационную политику. Обобщение исторического опыта показало, что для России характерен скачкообразный характер инновационного развития, что обусловлено традиционно высокой ролью государственного участия, централизованным характером управления. Предлагается сконцентрировать силы и средства в сформировавшихся в стране научно-образовательных центрах мирового уровня. Согласно решению Правительства Российской Федерации, к ним относятся: г. Москва и города Московской области с высоким научно-производственным потенциалом, входящие в состав Московской агломерации, в том числе наукограды, г. Санкт-Петербург – г. Гатчина, г. Новосибирск – г. Кольцово, г. Казань, г. Томск, г. Воронеж, г. Обнинск, г. Саратов.

Это может привести к временному нарастанию неравенства субъектов РФ в области научно-технологического развития. Но в дальнейшем различия могут быть сглажены за счет распространения инноваций, созданных в научно-образовательных центрах, их внедрения в деятельность большого числа предприятий и отраслей по всей стране.