Институционализация гражданской государственной службы в России (первая половина XIX в.)

1800-1850-е гг. стали периодом институционального оформления государственной гражданской службы как одного из важнейших институтов государственно-правовой системы России. Ее развитие было связано с рядом факторов политико-управленческого характера, которые позволяют определить принципиальные черты исследуемого процесса.

Государственная служба во всех ее видах (военная, гражданская, светская) выступала в качестве канала связи верховной власти с системой государственного управления, который позволял через государственных служащих обеспечить передачу монаршей воли к подданным через государственное управление различными сферами их жизнедеятельности. Принципиальным было то, что в основе определения системы государственной службы, ее управления, правового регулирования и кадровой политики лежала принадлежность верховенства власти в административной деятельности императору, которому, как указывал П.Е. Казанский, «подчинена в порядке верховного управления вся великая армия российского чиновничества, все вообще лица, состоящие на государственной и общественной службе»1. Поэтому в данном контексте необходимо выделить прежде всего два взаимосвязанных аспекта —политический и социальный. Государственная служба была непосредственно связана с политикой и представляла «искусство управления государством - все то, что касается постановки перед государством определенных задач, указания способов разрешения этих задач и, естественно, самой деятельности государства по разрешению поставленных задач»2. А это «искусство управления государством», в свою очередь требовало персонализации государственного управления, что собственно и составляло ее социальный характер, поскольку сами государственные служащие - от политической бюрократии до канцелярского служителя - выступали частью общества. При этом «чиновничество, составляя особую бюрократическую касту, проводило в жизнь все указания верховной власти»3.

В разрезе государственно-правового исследования государственной службы следует учитывать и то, что и сама государственная служба как институт государственного управления выступает объектом политического воздействия верховной власти, составляющей юридической политики, которая рассматривается «как властно-управленческая деятельность, направленная на определение стратегии и тактики развития юридической сферы государственной деятельности и совершенствование институтов, связанных с государственным управлением, политико-территори-альным устройством, определением системы взаимоотношений с подданными, а также с развитием механизмов издания и систематизации узаконений, преобразованиями в государственном управлении и государственной службе, судебной системе, совершенствованием правительственного надзора, организацией подготовки юристов и развитием правовой науки». При этом «государственная служба в юридической политике получает приоритетное значение: усилено внимание верховной власти к управлению и законодательной регламентации деятельности бюрократии, определению механизмов кадрового обеспечения, выработке требований, необходимых для поступления и продвижения по службе»4.

Кадровое обеспечение государственного управления отражало подходы верховной власти к ее кадровому обеспечению, которая прекрасно осознавала, что успехи в государственных преобразованиях неразрывно связаны с существенным улучшением организации и правового регулирования государственной службы, качественными изменениями в составе чиновничества, и институт государственной службы получил существенное развитие. Это было связано с тем, что с одной стороны сама государственная служба представляла собой институт государственной деятельности, связанный с управлением и правовым регулированием кадрового обеспечения учреждений центрального и местного управления государственными служащими, с другой - она персонифицировалась в конкретной личности определенных должностных лиц и представляла «юридическое отношение, возникающее для данного лица вследствие принятия им определенной государственной должности», как определял государственную службу

А.Д. Градовский5. В данном контексте сформировались и основные определения государственной службы. Так, например, известный государствовед и теоретик права Н.М. Коркунов рассматривал понятие службы государству в широком смысле слова как «всякую деятельность на пользу государству»6, но в тоже время он выделял само понятие государственной службы, как «деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность»7 И.Е. Андреевский давал следующие определение государственной службы, причисляя ее к особой государственной деятельности, и писал, что это: «деятельность в государстве граждан, призываемых быть органами Верховной Государственной власти»8. Н.К. Нелидов рассматривал государственную службу как «совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являлись его служащими и проводили в жизнь волю государства»9.

При изучении государственной службы необходимо учитывать усложнение функций государства и развитие органов государственного управления, что оказывало влияние на повышение роли бюрократии в реализации политики верховной власти и государства. При этом процесс кадрового обеспечения государственного управления и, естественно, рост численности государственных служащих являлся естественным процессом развития политико-управленческого воздействия государственной власти на социальные процессы, что являлось характерным признаком государственного развития всех европейских государств. Так, в 1804-1857 гг. численность табельных чиновников увеличилась с 13 260 (5580 в центральных и 7680 в местных государственных учреждениях) до 86066, т.е. почти 6 раз при росте численности населения примерно в 2 раза, опережая прирост населения почти в три раза. Характерно и то, что Россия отставала в обеспечении государственными служащими управленческих структур и относительно численности под данных от европейских государств. Так, в России на 1 тыс. жителей приходилось 2 чиновника, а в Англии и Франции соответственно - 4,1 и 4,810.

Иерархическая система распределения чиновничества по классным чинам была заложены петровской «Табелью о рангах» 1722 г. Верхний уровень составляли государственные служащие, которых можно отнести к политической бюрократии и которые занимали наиболее высокие государственные должности. К ним относились чиновники первых пяти классов - члены Государственного совета и министры (П-Ш классы), сенаторы (II-IV), генерал-губернаторы (П-Ш), директора министерских департаментов (III- IV), губернаторы, попечители учебных округов (IV), управляющие казенными палатами, председатели палат уголовного и гражданского судов, губернские предводители дворянства (V) и др., которые к середине 1850-х гг. включали 1830 чиновников (2,1 % от общей численности бюрократии) и была представлена дворянством. Средний уровень занимали чиновники VI-VIII классов, находящиеся преимущественно на должностях, на которых самостоятельно могли реализовать определенный круг полномочий - советники в центральных и губернских учреждениях, начальники отделений министерских департаментов, полицмейстеры, городничие и прочие чиновники, занимавшие часто самостоятельные должности, преимущественно исполнительного характера (к середине 1850-х гг. их было 12 150, 14,1 % от общей численности чиновничества). Большинство составляли чиновники IX—XIV классов (к середине 1850-х гг. 70446 служащих, 81,9 % от числа всех чиновников, имеющих классные чины11.

Управление системой государственной службы в 1800-1850-е гг. претерпело определенные изменения. В 1722 г. при Сенате была создана Герольдмейстерская контора (22.10.1722-15.12.1763), а затем Герольдия при Сенате (15.12.1763-12.05.1848) для наблюдения за прохождением службы дворянами и чиновничеством. С разделением в 1832 г. Герольдии на три экспедиции 2-я экспедиция собирала формулярные списки состоящих на государственной службе классных чиновников по гражданскому ведомству, ведала производством чиновников в чины за выслугу лет по всем государственным учреждениям, выдачей патентов на чины, награждением чинами при определении на службу в пограничные и отдаленные губернии, а также награждением орденом св. Владимира и др. 3-я экспедиция вела дела по определению, увольнению и перемещению чиновников, утверждение которых зависело от Сената; по определению чиновников в привилегированные губернии, которые утверждал император; ведала переводом из военных чинов в гражданские и обратно, принятием в русское подданство поступивших на службу в России; подписанием докладов о кандидатах на председательские места гражданской и уголовной палат центральных губерний; вела списки пожалованных в чины по высочайшим повелениям, а также списки подсудимых. По мере усиления управленческого воздействия на государственную службу со стороны I отделения Собственной е.и.в. канцелярии, а затем создания при нем Инспекторского департамента гражданского ведомства Герольдия начала утрачивать прежний объем полномочий, наблюдая лишь за законностью замещения должностей по дворянским выборам12.

Усиление сосредоточения основных функций государственного управления в непосредственно подчиненном императору учреждении - Собственной е.и.в канцелярии, о чем мы уже писали выше, определило все булыпее ее вмешательство в управление государственной службой через посредство I отделения. Через последнее еще с 1816 г. начали проходить дела о наградах и повышениях по службе, с 1836 г. поступали сведения о службе молодых чиновников-дворян, а с 1842 г. велся список чиновников по гражданскому ведомству по формулярным спискам. 5 сентября 1846 г. при I отделении был образован Инспекторский департамент гражданского ведомства, которым в общем руководил управляющий канцелярией и I отделением (все должности замещались одним лицом — С.А. Танеевым), а непосредственно - директор в ранге товарища управляющего I отделением (в 1846-1852 гг. А.И. Ковальков, в 1853-1855 гг. М.В. Белинский). Департамент сосредоточил все отошедшие к нему Герольдии и ведал теми же вопросами (определением и увольненьем всех классных чиновников, их чинопроизводством и т.д.), но решения принимались теперь по всем вопросам только императором, которому управляющий I отделением представлял составленные в департаменте «проекты высочайших приказов о производстве в гражданские чины и переменах в составе гражданских чинов». После утверждения приказы передавались в Сенат для напечатания и сообщения по всем ведомствам. Делопроизводство велось по четырем экспедициям: 1-я - заведовала чинопроизводством по министерствам и готовила проекты приказов о производстве в чины; 2-я - вела чинопроизводство по губернским учреждениям; 3-я - ведала утверждением и переименованием в другие чины, назначениями и переводами по должностям, увольнением в отпуск, исключением из списков выбывающих из службы, рассматривала различные прошения гражданских чиновников и представления о помещении «бедных чиновников» в клиники и богоугодные заведения; 4-я - осуществляла учет гражданских чиновников (вела списки) и осуществляла надзор за личным составом гражданского ведомства (обнаруживала слушай отступления от правил прохождения гражданской службы, назначения сверх штата, определения на служ бу лиц, не имевших права на государственную службу). При этом заметим, что департамент был создан по образцу инспекторских департаментов Военного и Морского министерств и существовал до 1858 г., и дела были распределены по министерствам13.

Развитие законодательства о государственной службе также шло параллельно с развитием системы государственного управления и усилением бюрократического начала. Уже первое десятилетие XIX в. с начавшимися преобразованиями в государственно-правовой системе обострило проблему кадрового обеспечения государственной службы. Важное значение имело и определение достаточно четких правовых основ гражданской государственной службы, что было связано с систематизацией законодательства и созданием Свода законов Российской империи, в составе которого содержался «Устав о службе гражданской по определению от правительства и по выборам»¹⁴. В его составе были консолидированы действующие к началу 1830-х гг. узаконения о гражданской службе (1700-1800 гг.- 158, 1800-1825 гг,-363; 1825-1831 гг. - 332), а в качестве основы данного устава выступили Генеральный регламент 1720 г., Табель о рангах 1722 г. и др. Положения устава были распределены по пяти разделам: (1) Правила о принятии на гражданскую службу и определения к должности; (2) О производстве в чины; (3) Об общих правах и обязанностях гражданской службы; (4) Об увольнении в отпуск, от должностей и от службы; (5) Об актах или доказательствах служебного поведения.

25 июля 1834 г. было утверждено Николаем I Положение о порядке производства в чины по гражданской службе, внесшее ряд принципиальных изменений в ее организацию, его же указ от 20 ноября 1835 г. «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно» четко связал чины и должности. Так, например, должность председателя Государственного совета соответствовала I классу Табели о рангах, министра - II классу, товарища министра - III, директора департамента министерства и градоначальника - IV и т.д. Дальнейшие изменения в правовом регулировании государственной службы отразил Свод законов Российской империи 1842 г., а итог - издание 1857 г. В качестве принципов-условий поступления на гражданскую службу устанавливались возрастной, сословный и образовательный цензы, которые использовались в комплексе и отражали как начала рациональной организации государственной службы, так и сохранение ее сословных основ15.

В 1800-1850-е гг. была скоординирована система чинов, и Табель гражданских чинов фактически состояла из 12 чинов: I класс - канцлер, а с 1830-х гг. - действительный тайный советник I класса; II - действительный тайный советник, III - тайный советник, IV - действительный статский советник, V -статский советник, VI - коллежский советник; VII - надворный советник, VIII - коллежский асессор, IX - титулярный советник, X - коллежский секретарь, XII - губернский секретарь, XIV - коллежский регистратор. Для достижения начального XIV класса лица, имевшие право на государственную службу, должны были пройти должность канцеляриста, за исключением получивших высшее образование. Канцеляристы подразделялись на четыре разряда в соответствии с происхождением и соответственно для каждого из них устанавливался срок нахождения в этой должности для получения класса коллежского регистратора. Постепенно была установлена и четкая зависимость получения чина от вида высшего учебного заведения, наличия ученой степени или «успехов в науках». На первое место было поставлено университетское образование, и получившие в российских университетах ученые степени поступают в гражданскую службу с присвоенными таковым степеням классными чинами. Определялось, что «ученые степени, открывающие путь ко вступлению в гражданскую службу, суть степени; 1) студента, 2) кандидата, 3) магистра и 4) доктора» и соответственно следовали чины: для студентов - XII, кандидатов - X, магистров - IX, докторов - VIII. Выпускники духовных заведений могли приниматься на гражданскую службу «по получении надлежащего увольнения от духовного начальства и с разрешения Правительствующего Сената» и делились в соответствии с тем, какие «выданные об успехах их аттестаты». Первый разряд составляли выпускники Духовных академий: «поступают в службу с чином, присвоенным званию магистра» - IX класс, а «наилучшими успехами» - в XII. Для привилегированных ведомственных учебных заведений Царскосельского (Александровского) лицея и Училища правоведения устанавливалось правило, что «окончившие установленный в оном курс наук, поступают в гражданскую службу с чином от 14-го до 9-го класса ... по мере успехов и благонравия». Для Демидовского, Решельевского и Нежинского лицеев предписывалось, что «окончившие курс учения» в них «выпускаются по мере успехов и благонравия с званием кандидатов или студентов» 12-14-го классов. Специальные правила устанавливались для учебных заведений, «коих воспитанники определяются в особенные роды службы» (Академия художеств, медицинские, фармацевтические и ветеринарные учебные заведения, Главный педагогический институт и педагогические отделения при университетах, Горный кадетский корпус, Лесной институт, Московское дворцовое архитектурное училище, Константиновское межевое училище и др.). Сроки чинопроизводства в классных чинах также имели существенное влияние для повышения эффективности деятельности чиновничества. Производство по классам из XIV в XII, из последнего в X, а затем в IX устанавливалось по выслуге в три года, а из IX в VIII (в чин коллежского асессора) зависело от происхождения: срок выслуги составлял для поступивших на службу дворян 4 года, а для недворянских сословий (поскольку до 1845 г. чин давал потомственное дворянство) - 12 лет. Для получения VII чина класса (надворный советник), затем и VI (коллежский советник) требовалось 5 лет. Чин V класса - статский советник - требовал не только 4 лет службы в прежнем чине, но и прежних 10 лет службы «с ревностью и усердием» и подтвержденные письменным отзывом начальства «отличные заслуги», а также два года стажа в должности «советника, прокурора или начальника ... экспедиции» - в руководящей должности16.

Ряд существенных изменений в чинопроизводство внесло Положение о производстве в чины по гражданской службе 1834 г. Исключая из общей системы чинопроизводство в высшие чины (I—IV), которое в «уважение отличных заслуг и ревностной службы зависит единственно от высочайшего соизволения», оно вводило два вида производства - общее, «производство в чины вообще за усердие и похвальное отправление службы, начальством засвидетельствованное», и поощрительное «за отличия, состоявшие в каких-либо особенных подвигах и делах, на пользу службы совершенных, или доказавшие особенные труды и достоинства чиновника». Устанавливалось два срока прохождения службы, которое по-прежнему связывалось с сословным происхождением и уровнем полученного образования (высшее, среднее и низшее) лиц, претендующих на поступление в государственную службу. При этом имеющие высшее образование по-прежнему не подлежали прохождению службы канцелярским служителем и относились к первому, высшему разряду государственных служащих. Второй разряд составляли лица, имеющие среднее образование, и в зависимости от происхождения имели определенные сроки для получения первого классного чина: по- томственные дворяне - I год; дети личных дворян, купцов I гильдии и священнослужителей - 2 года; детей приказнослужителей, художников и ученых - 4 года. Для третьего разряда канцелярских служителей с «низшим образованием» сроки были повышены и составляли: потомственным дворянам - 2 года, детям личных дворян, купцов I гильдии и детям лиц духовного звания - 4 года; детям приказнослужителей, художников и ученых - 6 лет; а детям купцов II и III гильдий, мещан и представителей податных сословий - 12 лет. Специальная система устанавливалась и для прохождения по чинам в зависимости от образования и успехов по службе17.

Итак, в 1800—1850-е гг. государственная гражданская служба получила свое оформ-ле-ния. Выступая как канал личностной персонализации управления, она имела собственную систему управления и правового регулирования.

• ¹    Казанский П.Е. Власть всероссийского императора. Одесса, 1913. (М„ 1999). С. 184

• ²    См.: Стародубский Б.А. Общая политология. Основы теории политической жизни общества. Екатеринбург, 2000. С. 151.

• ³    Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М„ 1978. С. 24.

• ⁴    Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 1800-1850-е гг: деятели, идеи, институты. Екатеринбург, 2005. С. 10-11, 13.

• ⁵    См.: Градовский А.Д. Начала русского государственно

  го права. СПб., 1881. С. 46.

• ⁶    Коркунов Н.М. Русское государственное право.Т.1-СПб, 1914. С.399.

• ⁷    Там же. С.400.

• ⁸    Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т.1. -СПб, 1866.-С.466.

• ⁹    Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136.

• ¹⁰    См.: Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.). СПб., 2000. Т. 2. С. 261.

• ¹¹    Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. С. 68-70; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. С. 85-88.

• ¹²    ПСЗ-1. Т. 27. № 20608; ПСЗ-2. Т. 7. № 5284, 5387; Т. 21. № 20401; Т. 23. № 22269; Любарская Т.Г. Сенат и его учреждения // Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 1. С. 107—109.

• ¹³    ПСЗ-2. Т. 21. № 20401; Т. 27. № 25944 (ст. 124); Т. 33. № 33261; Строев В.Н. Столетие Собственной его императорского величества канцелярии. СПб., 1912. С. 11-22; Витенберг Б.М. I отделение Собственной е.и.в. канцелярии //Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 1. С. 147-152.

• ¹⁴    См.: Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 3.

• ¹⁵    См. Свод законов Российской империи. Изд. 1832 г. СПб., 1832. Т. 3. Кн. 1; Положение о порядке производства в чины по гражданской службе // ПСЗ-2. Т. 9. № 7224; Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т.З. Кн. 1.

• ¹⁶    См.: Свод устава о службе по определению правительства // Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 3. Кн. 1. Ст. 1-14, 143.

• ¹⁷    ПСЗ-2. Т. 9. № 7224.