Институциональная конфигурация субнационального надзора за международными мигрантами в Москве

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), Москва, Россия, ,

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow, Russia, ,

иностранных граждан до их фактического въезда, а также в усилении надзорного присутствия внутри государств в форме регулярной верификации статуса в общественных пространствах, на работе и в учреждениях социальной сферы.

Параллельно с технологизацией регулирования усложняется институциональная конфигурация миграционного управления, расширяется круг вовлеченных акторов, обладающих различным правовым статусом и объемом компетенций. Неравномерность миграционных потоков, приводящая к их концентрации в отдельных регионах и прежде всего в крупнейших городах, усиливает значение субнационального уровня власти. Именно на этом уровне осуществляется повседневное администрирование и поддержание режимов правомерного пребывания после пересечения государственной границы. При этом соответствующие органы функционируют не изолированно, а в формате устойчивых конфигураций межведомственного взаимодействия, формирующих режимы надзора в городском пространстве.

Схожие процессы прослеживаются и в случае Москвы, выступающей ключевым центром притяжения мигрантов в России. В академических исследованиях организация и реализация контроля за правовым статусом иностранных граждан в столице рассматривались в различных аспектах: механизмы межуровневой координации органов власти; совместное применение ограничительных мер правительством Москвы и полицией в сочетании формально закрепленных инструментов и неформальных практик (Light, 2010: 307‒308); повседневные взаимодействия иностранных граждан с представителями «уличной бюрократии»; участие негосударственных акторов, включая адвокатов (Kubal, 2020: 88‒89), диаспоральные структуры и частные технологические компании (Григорьева, 2022: 121), в регулировании миграционных процессов.

В то же время в исследованиях институциональных аспектов надзора за пребыванием иностранных граждан доминирует фокус на федеральном уровне (Гришковец, Савина, 2025: 69‒70; Мартынов, Черников, 2023: 96‒97), как в анализе правовых оснований (Ивлева, 2025: 57‒58), так и в распределении компетенций между ведомствами. Такая ориентация обусловлена российским миграционным законодательством, закрепляющим ключевые полномочия за национальными органами. В результате деятельность субнациональных органов исполнительной власти оказывается представленной фрагментарно. Хотя они упоминаются как участники взаимодействия с МВД России (Гаджимурадов, 2023: 40), конкретный состав этих структур и их функции раскрываются ограниченно или вовсе не рассматриваются. Это приводит к отсутствию системного представления о конфигурации региональных акторов и формах их включения в реализацию надзорных механизмов. Таким образом, проблемой настоящего исследования выступает несоответствие между расширением практик регулирования миграции и недостаточной разработанностью институциональной структуры субнационального уровня.

Целью статьи является выявление институциональной конфигурации субнационального надзора за международными мигрантами в Москве, что предполагает постановку следующих задач: определить региональные органы исполнительной власти, вовлеченные в надзорные практики на территории Москвы; выявить программы региональных органов исполнительной власти, связанные с надзором за международными мигрантами в Москве; установить связь между программами и практиками надзора в Москве.

Объектом исследования выступают субнациональные механизмы надзора за международными мигрантами в РФ, реализуемые органами исполнительной власти субъектов РФ во взаимодействии с федеральными структурами.

Методы . Методология исследования основана на институциональном анализе нормативно-правовых актов и программно-ведомственной документации в дизайне кейс-стади Москвы. Теоретическая основа исследования строится на сочетании многоуровневого подхода к управлению (Zapata-Barrero et al., 2017: 242‒243) и подхода Н. Ювала-Дэвиса («bordering») (Yuval-Davis et al., 2019: 23), понимаемого как повседневное формирование и поддержание границ. Первый позволяет рассматривать миграционное регулирование как результат вертикальных связей между федеральной и региональной властью, а также горизонтальной координации между ведомствами исполнительной власти внутри субъекта. В этой логике субнациональная плоскость выступает пространством собственной институциональной конфигурации в пределах предоставленных компетенций. Второй же применяется для интерпретации того, как нормы, административные процедуры и инфраструктурные решения воспроизводят дифференцированные режимы допуска и проверяемости статуса в городе.

Соответственно, надзор за мигрантами определяется как институционально закрепленная совокупность согласованных административных и организационно-технологических действий акторов публичной власти разных уровней, ориентированных на подтверждаемость законности пребывания иностранного гражданина. Такие действия, выделяя мигрантов в особую категорию, задают режимы правомерного присутствия через повседневные точки верификации и иные контрольные процедуры. Выбор регионального фокуса обусловлен целью и задачами работы.

Эмпирическую основу составил корпус официально опубликованных документов города Москвы, относящихся к деятельности органов исполнительной власти и их подведомственных структур, включая нормативно-правовые акты, государственные программы и отчеты о ходе их реализации, а также иные ведомственные материалы, фиксирующие задачи, мероприятия и распределение ролей, опубликованные на официальном портале Мэра и Правительства Москвы (Mos.ru).

Исследование включает несколько этапов. Во-первых, осуществлялся сбор и первичный анализ документов, размещенных на Mos.ru на страницах органов власти, прежде всего в подразделах «Нормативно-правовые акты», «Программы» и «Архив новостей» раздела «Документы» с использованием внутреннего поиска. Во-вторых, проводилась систематизация органов исполнительной власти, потенциально вовлеченных в надзор, и фиксация их полномочий по нормативным и программным материалам. Временной интервал отбора ограничен 2012–2025 гг. Выход за его пределы допускался для учета предыстории департаментов (создание и реорганизация). Включение департамента в перечень основывалось на трех критериях: закрепление деятельности, связанной с иностранными гражданами; наличие обязательных практик, создающих условия контроля; программное оформление миграционной проблематики через показатели, мероприятия и отчетность. Департамент включался при наличии хотя бы одного критерия, а случаи неполного соответствия обозначались как спорные. В-третьих, анализировались программные документы и отчеты об их реализации для уточнения направлений и форм деятельности. В-четвертых, устанавливались связи между программами и ведомствами по прямым упоминаниям и по использованию инфраструктурных и правовых механизмов.

Дизайн фокусируется на институционализированных практиках, исключая неформальные взаимодействия, что составляет ключевое ограничение. Федеральные структуры и высшие органы управления города учитывались постольку, поскольку они отражены в анализируемых документах, при признании их центральной роли.

Результаты:

Органы исполнительной власти Москвы, вовлеченные в контрольные практики. Анализ нормативно-правовых актов региона показывает, что регулятивные функции в сфере пребывания международных мигрантов распределены между несколькими исполнительными органами власти. Само по себе такое распределение не является уникальным ни по причине принципов, заложенных на федеральном уровне, ни вследствие специфики миграции, затрагивающей различные сферы общественной жизни, включая экономику, культуру и правовые отношения. При этом координация между соответствующими городскими ведомствами осуществляется не только мэром и правительством Москвы, на которые возложены общие управленческие полномочия, но и отдельными департаментами через перераспределение функций в рамках государственной программы и ее подпрограмм.

Если рассматривать конкретные административные структуры, вовлеченные в надзорную деятельность в отношении иностранных граждан, то к ним относятся следующие структуры и функции.

• 1.    Департамент здравоохранения (ДЗМ) и Департамент образования и науки (ДОНМ): направляют в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел установленные сведения.

• 2.    Департамент экономической политики и развития (ДЭПиР): реализует свои полномочия через подведомственное государственное бюджетное учреждение «Миграционный центр» и осуществляет оформление патентов на основе проверки комплектности и соответствия документов¹.

• 3.    Департамент информационных технологий (ДИТ): формально не обозначен в качестве субъекта регулирования миграционных процессов в документах о его создании, однако фактически участвует в них через разработку и сопровождение информационных систем Миграционного центра, приложения «Амина» и карты иностранного гражданина.

• 4.    Департамент региональной безопасности и противодействия коррупции (ДРБиПК): реализует координационные и практические мероприятия в рамках государственной программы «Безопасный город».

• 5.    Департамент труда и социальной защиты населения (ДТСЗН): обеспечивает временное устройство ребенка, являющегося иностранным гражданином, при отсутствии родительского попечения и организует его передачу компетентному органу государства гражданской принадлежности².

Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку в нем отражены только ответственные департаменты без учета вспомогательных структур, которые рассматриваются далее в работе. В целом соответствующая деятельность, фокусируясь на вопросах законного пребывания иностранного гражданина на территории субъекта и Российской Федерации, охватывает две ключевые составляющие. Первая связана с легализацией на территории субъекта (например, занятость на региональном рынке труда) через выполнение установленных правовых требований, включая подтверждение владения русским языком и прохождение медицинского освидетельствования. Вторая направлена на более широкий комплекс предупреждения нарушений миграционного и смежного законодательства.

Программы органов исполнительной власти Москвы. Единственной государственной программой столицы, включающей в себя межстрановую мобильность населения не только в качестве упоминания, но и предполагавшей определенные действия применительно к ней с закрепленными показателями (то есть удовлетворяющая всем трем критериям), стала программа «Безопасный город» Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы, в которой в отдельный период времени присутствовала подпрограмма «Предупреждение и пресечение нарушений в сфере миграционного законодательства». Она же расширяет список участников институтов, принимающих участие в надзоре, поскольку в нем указаны также соисполнители. Помимо уже выделенных институтов (ДЗМ; ДТСЗН, который до 2015 г. представлял собой два разных департамента) упоминаются и другие, а именно: Департамент культуры, Департамент внешнеэкономических и международных связей; все 10 префектур, которые были на момент принятия документа в 2011 г. (позднее были включены и новые). Это увеличивает круг включенных политических институтов до 9 департаментов и 12 префектур, чье количество может колебаться из-за изменений в административном устройстве региона, а также «укрупнения» нескольких исполнительных органов власти.

Следует отметить, что программа «Безопасный город» не являлась статичной применительно к сфере международной миграции и на протяжении периода реализации претерпевала последовательные изменения. В 2012–2016 гг. в ее структуре фиксировались направления, прямо связанные с миграционными процессами, включая сокращение доли иностранных граждан, пребывающих с нарушением законодательства, рост удельного веса легальных трудовых мигрантов и снижение показателей преступности среди иностранцев1. Одновременно предусматривались специализированные мероприятия на строительных объектах и меры по ограничению несанкционированного проживания иностранных граждан в жилом фонде.

Начиная с 2017 г. соответствующая подпрограмма была сведена к одному показателю, отражающему долю преступлений, совершенных иностранными гражданами, при общей задаче ее сокращения2. При этом из программных документов были исключены развернутые перечни конкретных мероприятий. В последующий период программа продолжала реализовываться по состоянию на конец 2025 г., однако с 2019 г.3 в ее структуре произошло значимое изменение, выразившееся в исключении подпрограммы, непосредственно связанной с противодействием нарушениям миграционного законодательства, и одновременном усилении направления, ориентированного на внедрение цифровых технологий в целях обеспечения правопорядка, что привело к размыванию состава акторов, прямо вовлеченных в надзор за иностранными гражданами.

Подобную трансформацию не представляется обоснованным трактовать как отказ от практик миграционного контроля. Противодействие незаконной миграции сохранилось в качестве одной из задач программы и продолжило фигурировать в перечне ключевых вызовов развития столицы, а совокупные объемы финансирования программы имели тенденцию к росту. Вместе с тем следует учитывать, что в более ранних редакциях документов отсутствовали данные о целевом распределении финансовых ресурсов на специализированную миграционную подпрограмму, что не позволяет однозначно судить о фактическом объеме финансирования. Поэтому изменения целесообразно интерпретировать как сохранение значимости программы «Безопасный город» в целом, что опосредованно продолжает влиять и на регулирование пребывания иностранных граждан в городе. Динамика структуры программы и логика перераспределения ее элементов, скорее, указывают на включение миграции в более широкий комплекс управленческих угроз мегаполиса.

Возвращаясь же к остальным выделенным ранее региональным исполнительным органам власти, следует отметить, что официально опубликованные материалы не позволяют зафиксировать наличие у них отдельных программ (подпрограмм), специально ориентированных на надзор за международными мигрантами. Их участие в соответствующей сфере сводилось к реализации установленных федеральным законодательством административных процедур, например, организации медико-санитарного освидетельствования и языкового тестирования, а также передачи предусмотренных законом сведений в органы внутренних дел в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Отдельные случаи упоминания иностранцев (например, в отчетах программы «Экономическое развитие и инвестиционная привлекательность города Москвы» указывается годовое количество оформленных патентов1) не зависят от формирования целевого показателя, связанного с ними.

Спорным представляется положение Департамента информационных технологий. Реализуемая им программа не содержит мероприятий, напрямую связанных с международной миграцией. Но в отчете государственной программы города Москвы «Умный город» за 2019 г., ранее называвшейся «Информационный город» (с 2012 по 2018 г.), а с 2020 г. переименованной в «Развитие цифровой среды и инноваций», отдельно отмечается внедрение информационных технологий в деятельность Многофункционального миграционного центра (ММЦ) не только по выдаче патентов, но и созданию функционала для самостоятельного выбора трудовыми мигрантами страховой компании, а также автоматизации услуг по подбору вакансий2. В документах того же типа за 2015, 2017 и 2018 гг. также указана деятельность по созданию аппаратно-программного комплекса ММЦ, мультиязычного портала и личного кабинета мигранта. Сам «Умный город» позиционируется представителями исполнительного органа как пространство с «максимально открытой, гостеприимной средой для всех»3, обладающее условиями для комфортной коммуникации людей друг с другом, в том числе мигрантов.

Связь между программами. Хотя количество программ, прямо связанных с международной миграцией, невелико, между ними прослеживается институциональная взаимосвязь. Так, показателем реализации программы «Развитие цифровой среды и инноваций» выступает количество камер, подключенных к системе «Единый центр хранения и обработки данных» (ЕЦХД), представляющей собой «государственную информационную систему города Москвы, содержащую совокупность информации об объектах, за которыми ведется видеонаблюдение в городе»⁴. Общая динамика состоит в увеличении количества камер видеонаблюдения, подключенных к ЕЦХД. С 2013 г. наблюдается устойчивый рост числа камер, подключенных к ЕЦХД. Ожидается, что к 2025 г. их совокупный объем достигнет 228 тыс., что на 108 тыс. превышает показатель 2013 г. Данный аспект развития информационных систем нашел свое отражение в рамках другой программы ‒ «Безопасный город». В ее отчетах снижение преступности в 2012‒2018 гг. прямо привязывалось к развитию системы видеонаблюдения⁵, которая используется в расследовании 70 % преступлений⁶. Также функционирование данной системы сопряжено с работой межведомственной группы с участием органов исполнительной власти, силовых структур и иных организаций, что позволяет рассматривать данный формат как институционализированное пространство координации.

Но анализ показывает, что связь ЕЦХД с надзором за иностранными гражданами не является настолько же однозначной. С одной стороны, имеются основания полагать, что она используется для расширения возможностей контроля за пребыванием иностранцев. Наиболее показательный пример представляет интеграция камер видеонаблюдения, размещенных на рынках «Садовод» и «Москва», в ЕЦХД в рамках соглашений между торговыми центрами и Департаментом региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы, при этом договоренности прямо касались взаимодействия городского ведомства и оптово-розничных центров по вопросам соблюдения миграционного законодательства1.

С другой стороны, помимо столь явного включения отдельных элементов видеонаблюдения в городское пространство, основной массив его использования не предполагает адресного фокуса на иностранцах. В нормативных правовых актах не закреплено непосредственное применение видеонаблюдения к иностранным гражданам как отдельной категории, вследствие чего выявляемая связь в значительной степени носит косвенный характер. Она выражается либо в требованиях к установке камер на строительных объектах2, которые порой рассматриваются как места концентрации иностранцев из-за специфики регионального рынка труда, при отсутствии прямой фиксации такого основания в акте, вводящем соответствующую обязанность, и во включении таких объектов в перечень совместных проверок в рамках программы «Безопасный город», где уже прямо указывается связь с миграцией, либо в содействии выявлению и пресечению незаконного пребывания на территории РФ.

Обсуждение . Проведенный анализ позволяет интерпретировать субнациональный надзор за международными мигрантами в Москве как распределенную институциональную конфигурацию, встроенную в более широкий режим городского управления. Соответствующая деятельность реализуется через совокупность административных процедур и инфраструктурных решений, формально относящихся к различным сферам публичной политики, конечная цель которой совокупно состоит в обеспечении повседневной проверки правомерного пребывания через механизмы межведомственного взаимодействия и передачу информации федеральным структурам.

Особое значение в данной конфигурации приобретает цифровая инфраструктура, прежде всего система видеонаблюдения. В отличие от процедур, прямо предусмотренных федеральным миграционным законодательством, ее развитие не носит характера обязательного требования к субъектам РФ именно в сфере миграции. Вместе с тем имеются указания на включенность этой инфраструктуры в практики выявления нарушений режима пребывания. Это позволяет рассматривать видеонаблюдение как инфраструктурный ресурс субнационального надзора, формирующий дополнительный контур контроля в пределах законодательства. Соответственно, перспективным направлением дальнейших исследований представляется углубленный анализ цифровой инфраструктуры, поскольку именно в ней наиболее отчетливо проявляется сочетание региональной инициативы и федеральных интересов в регулировании миграции.

Заключение . На основе проведенного исследования автор пришел к следующим выводам. Во-первых, определены региональные исполнительные органы власти, осуществляющие надзор за мигрантами на территории субъекта РФ (помимо федеральных структур). Общее их количество составляет 9 департаментов и 12 префектур. Во-вторых, выявлена только одна программа, посвященная международной миграции в контексте надзора за ней. Остальные либо лишь упоминают международную миграцию в описании программы, либо посвящают ей отдельный, но краткий раздел в отчетах о реализации соответствующих программ. В-третьих, установлена связь между программами «Развитие цифровой среды и инноваций» и «Безопасный город», состоящая в использовании камер видеонаблюдения для противодействия незаконной миграции. Однако требуются дополнительные исследования относительно их переплетения, так как анализ нормативно-правовых актов и отчетов о реализации соответствующих программ выявил неоднозначность ситуации.

Научная новизна работы заключается в институциональной реконструкции конфигурации субнационального надзора в Москве посредством выявления региональных органов исполнительной власти в контексте распределенного характера их полномочий и установления их координационной взаимосвязи в рамках государственных программ и формируемой ими инфраструктуры (в частности, системы видеонаблюдения).