Институциональная среда регулирования проблем иностранного гражданства на Южном Урале в первой половине 1920-х годов

Проблемы, связанные с получением иностранного или российского гражданства, вызванные активизацией миграционных процессов, занимают особое место в числе разновекторных социокультурных процессов в современном российском обществе.

Цель статьи – реконструировать институциональную среду регулирования проблем иностранного гражданства на Южном Урале в 1920-е гг. Задачи исследования – изучить структуру и функции областных, окружных и районных административных органов края, занимавшихся проблемами иностранного гражданства, выявить роль иностранных столов в работе с гражданами. Объект исследования – административные органы на Южном Урале. Предмет исследования – организация, развитие и статус административных органов края, связанных с работой с иностранцами, в условиях становления института гражданства в советском государстве в 20-е гг. XX в.

Социальные процессы на Южном Урале в 1920-е гг. характеризуются оттоком беженцев

Империалистической войны, миграцией, связанной с восстановлением родственных связей, нарушенных в ходе революционных событий и Гражданской войны, стремлением эмигрировать, в том числе, чтобы скрыться от службы в Красной Армии, существованием различного рода перебежчиков.

Обзор литературы

Обзор историографии по избранной теме показывает, что институту гражданства РСФСР-СССР, его возникновению, особенностям становления, правового регулирования в основном посвящены труды юристов (Е. Н. Изотовой [1, с. 18– 22], В. Ю. Горбунова [2], Т. Б. Николаевой [3]), экономистов (В. П. Гаврикова [4, с. 109–114], Г. Р. Азимовой [5, с. 96–103]) и социологов (С. И. Абылкаликова [6, с. 189–194], В. С. Кржево-ва [7, с. 222–229]). Историки изучали правовое регулирование вопросов иностранного гражданства в 1930–1950-е гг. (Л. П. Белковец [8, с. 112– 115], Т. Н. Ольховик [9, с. 58–65], А. В. Богданов [10]). Статья А. В. Друзяки посвящена проблеме миграции жителей Запада и Юга России, а также южных и юго-западных союзных республик СССР на территорию Дальнего Востока в XIX–XX вв. [11, с. 66–79]. А. В. Богданов изучал вклад иностранных рабочих и специалистов в проектирование, строительство и освоение производственных мощностей на Магнитогорском металлургическом комбинате и Челябинском тракторном заводе, а также работу государственных и партийных органов с этими категориями иностранных граждан. Анализ степени изученности темы свидетельствует о том, что рассматривалась в основном деятельность иностранных граждан на территории страны, в особенности иностранных специалистов, аспекты их повседневной жизни.

Методы исследования

Теоретико-методологическая основа исследования – теория модернизации и институциональный подход. Основу источниковой базы составили нормативные акты (постановления СНК и ВЦИК, циркуляры и инструкции НКВД и др.). Также автором изучались делопроизводственная документация, переписка, циркуляры местных органов милиции, личные дела иностранных граждан и другие документы из фондов Государственного архива Российской Федерации и Областного государственного архива Челябинской области.

Результаты и дискуссия

После окончания Гражданской войны проблемы регистрации, учета лиц иностранного подданства, выселения их в связи с завершением срока пребывания в СССР или принятия их в гражданство СССР, признания иностранцами тех лиц без документов, которые претендовали на такой статус, домицилирования и др. стали занимать важное место в работе новых местных органов власти.

Иностранцами считались все лица, не являвшиеся гражданами РСФСР [12, с. 195–214], имевшие на руках национальные паспорта. Ст. 20 Конституции РСФСР 1918 г. предоставляла им все политические права российских граждан, если иностранцы проживали на ее территории с целью трудовой деятельности без использования наемного труда. Им «без всяких затруднительных формальностей» предоставлялось право быть принятыми в российское гражданство [13, с. 674]. Иностранец, став советским гражданином, давал в письменном виде обязательство уважать и защищать установленный Конституцией государственный строй [14, с. 1].

Процедура принятия в российское гражданство определялась циркуляром НКВД РСФСР № 507 от 1 декабря 1921 г. В нем рассматривались две категории иностранцев, которые желали быть принятыми в советское гражданство как проживавшие в СССР и проживавшие в той стране, чье гражданство они имели.

На Южном Урале работу с иностранными гражданами в начале 1920-х гг. вели администра- тивные органы Челябинской губернии. С 3 ноября 1923 г. эти функции были переданы образованным в результате районирования административным органам Челябинского, Троицкого, Шадринского, Златоустовского и Курганского округов Уральской области. Челябинский округ к 1926 г. состоял из 19 районов; Троицкий округ включал в себя 12 районов [15, л. 153]. Всего в пятнадцати округах Уральской области на тот момент насчитывалось 214 районов. Троицкий и Челябинский окружные исполнительные комитеты непосредственно подчинялись Уральскому областному исполнительному комитету, все они в вопросах отношения с иностранными гражданами держали тесную связь с местными органами ОГПУ. Вверху вертикали административной власти находилось Центральное административное управление Народного комиссариата внутренних дел РСФСР (ЦАУ НКВД РСФСР).

На всех уровнях новой построенной властной вертикали в структуре административных отделов имелись иностранные отделения (ИНО), в крупных районах создавались иностранные столы. Иностранный отдел Центрального административного управления НКВД являлся высшей инстанцией по решению проблем, связанных с делами иностранных граждан, которой было подчинено иностранное отделение при административном отделе Областного исполнительного комитета. Подведомственные Уральскому областному исполнительному комитету Советов окружные административные отделы со своими иностранными отделениями руководили работой районных исполнительных комитетов с иностранными столами при районах милиции.

Челябинский окружной административный отдел находился в городе Челябинске (ул. Красноармейская, д. 10, с конца 1925 г. – ул. Карла Маркса, д. 42). В его в подчинении было 19 районных отделений милиции. При Челябинском административном отделе также имелся иностранный стол, который в отличие от Троицкого имел полномочия оформлять визы для выезда за границу советским и иностранным гражданам.

Административный отдел Троицкого окружного исполнительного комитета находился в городе Троицке (ул. Оренбургская, д. 71). Ему подчинялись 12 районных отделений милиции, которые располагались на территориях соответствующих районов Троицкого округа, в том числе иностранный стол отделения милиции Троицкого района. Он располагался по адресу: Татарский переулок, д. 10.

Иностранные отделения областных, окружных и районных административных отделов занимались регистрацией иностранцев, заведением на них личных дел, выдачей им видов на жительство, делопроизводством принятия иностранцев в советское гражданство, оформлением докумен- тов для выезда за границу, выселением иностранцев за пределы СССР, отбором у иностранцев документов в обмен на «новые билеты». До 1923 г. включительно иностранные столы занимались проблемами беженцев и переселенцев, производством оптации, то есть оформлением иностранного гражданства лицам, чьи государства образовались в процессе распада Российской империи [16, л. 199–201].

Уральский областной исполнительный комитет Советов и местные органы ОГПУ требовали от окружных административных отделов ежемесячные отчеты о количестве иностранных граждан, о сроках окончания пребывания их, своевременном выезде и т. п.

С начала 1924 г. работа районных административных отделов во многом усложнилась в связи с тем, что прошедшее к этому времени районирование Урала и ликвидация губернских отделов управления позволили иностранцам избегать своевременного выезда или продления вида на жительство. Вовремя не поставленные на учёт в соответствующем округе, они оставались без внимания властей. По требованию Уральского областного ОГПУ в течение 1924 г. такое положение, признанное беспорядком, стало устраняться. Соответственно месту жительства иностранцев, окружные административные отделы на основании собранных сведений и по документам бывших губернских отделов управления на день их ликвидации составляли точные именные списки в трех экземплярах. Один экземпляр пересылался начальнику окружного административного отдела, второй – в окружной отдел ОГПУ, а третий направлялся в ИНО Областного административного отдела [17, л. 200].

В конце 1926 г. иностранные граждане получили возможность воспользоваться правом домицилирования, которое появилось у них в связи с принятием постановления ЦИК CCCР и СНК СССР «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное место жительства в Союзе ССР» от 3 сентября 1926 г. [18]. Данным постановлением иностранным гражданам предоставлялось право получать статус постоянно проживающих. Сотрудниками ЦАУ НКВД РСФСР (совместно с представителями подотделов публичного права и торговой политики Управления Уполномоченного НКИД при Правительстве РСФСР, ИНО ОГПУ и Главного концессионного комитета) была разработана соответствующая инструкция. Для реализации права домицилирования иностранец должен был законно проживать в РСФСР и заниматься «невоспрещенной законом деятельностью не менее 18 месяцев», что необходимо было подтвердить документально. Препятствиями к признанию домицилированными иностранцами назывались кочевой образ жизни, нахождение под судом и следствием и присуждение к отбытию наказаний по наиболее серьезным статьям уголовного кодекса [19, л. 104]. Новые тенденции в работе с иностранцами стали очередными задачами в работе административных отделов в крае.

Выводы

Таким образом, в первой половине 1920-х г. на Южном Урале были созданы и функционировали структуры органов, призванные решать проблемы, связанные с проживанием на территории края иностранцев, одной из которых являлся вопрос получения советского гражданства. В процессе работы с иностранцами была задействована вся вертикаль административных отделов региона. Административные отделы Троицкого, Челябинского и других округов работали в тесном сотрудничестве с ОГПУ. В особых случаях привлекались структуры НКИД, НКВД и ВЦИК РСФСР.