Институциональная структура обеспечения миграционной политики в субъектах Дальневосточного федерального округа

Дальневосточный федеральный округ (ДФО) является самым большим по площади (40,6 % территории России), при этом для округа в постсоветский период характерна устойчивая миграционная убыль, определяющая сокращение его численности населения. За период с 1991 по 2020 гг. максимальная миграционная убыль населения в абсолютных и относительных значениях отмечалась с 1991 по 2000 гг. Доля миграции в общей убыли населения ДФО с 1991 по 1995 гг. в среднем за год достигала 89,7 %, с 1996 по 2000 г. – 85 %1. С 2001 по 2010 гг. отмечалось небольшое снижение миграционной убыли населения, что отражалось и в снижении значений ее доли в общей убыли населения до 65 % в среднем за год. Однако, с 2011 по 2017 гг. вновь отмечается увеличение ее доли в среднем до 87 %. Начиная с 2018 г. значения миграции колеблются, что может быть связано с административными изменениями в со- ставе ДФО2, а также реакцией населения на обострение социально-экономических процессов в связи с COVID-19. В 2020 г. абсолютное значение миграционной убыли населения было сопоставимо с показателями 2006 г., однако, составило лишь 49,4 % от общей убыли населения округа. Изменение доли миграции связано с ростом естественной убыли населения в 2019 и 2020 гг. Несмотря на возросшую роль естественной убыли населения, миграционная убыль сохраняет свое значение в формировании общей численности населения округа. Около половины миграционного оборота в округе создают перемещения населения внутри Дальнего Востока. Однако в формировании миграционной убыли населения основной поток мигрантов ориентирован на внутрироссийские потоки за пределами округа. В 2020 г. миграционная убыль составила около 20 тыс. человек, в том числе миграционная убыль в рамках внешней внутрироссийской миграции превысила 21 тыс.

человек, миграционный прирост с зарубежными странами достиг 1,1 тыс. человек.

Большинство авторов научных публикаций, раскрывающих вопросы миграции на Дальнем Востоке3, анализируют динамику числа мигрантов, социальные аспекты привлечения иммигрантов, а также влияние миграционных процессов на функционирование рынка труда отдельных регионов и округа в целом [2, 7, 11, 17]. На уровне макрорегиона анализируется динамика миграционных процессов, эффективность реализации миграционной политики и изучение социальных аспектов ее реализации [3, 5, 9, 10], вопросы прогнозирования и моделирования динамики миграции [12, 14].

Многие авторы рассматривают вопросы привлечения иммигрантов из стран дальнего и ближнего зарубежья, в том числе, китайских мигрантов, в экономику дальневосточных регионов [4, 8, 13, 18]. В постсоветский период миграционные процессы на Дальнем Востоке характеризовались отрицательными тенденциями [16]. Учитывая сокращение темпов убыли населения в последние годы, сохраняется отрицательная динамика. В работе Авдеева Ю.А. [1] высказывается мнение о возможности увеличения абсолютной численности населения Дальнего Востока через изменение экономического курса от ресурсно-экспортной к индустриальной модели макрорегиона. Уровень экономического развития регионов оказывает решающее значение в формировании демографического поведения и миграционных настроений населения. Однако не менее значимым фактором является характер системы управления процессов, происходящих в регионе. В работе Друзяки А.В. на основе анализа проблем организации международного взаимодействия, в том числе в миграционной сфере, показано, что для миграционной политики России «характерна слабая координация системы миграционных органов, во многом сложившаяся в старой административно-охранительной парадигме, не отвечающей запросам современного социальноэкономического развития страны» [6: 125]. Как следствие, автор подчёркивает необходимость разработки новой миграционной политики, способной обеспечить региональное развитие.

Признавая высокий уровень проводимых исследований, как для отдельных регионов, так и в целом для Дальнего Востока, до сих пор остаются открытыми вопросы о системе управления миграцией на региональном уровне, включая структуру и функциональную нагрузку существующих институтов, их связь с федеральным уровнем управления. Цель исследования – выявление взаимосвязей институтов управления миграционными процессами на уровне Дальневосточного федерального округа и его субъектов. Исходя из заявленной цели, объектом исследования выступает институциональная структура управления миграционными процессами, предметом – выявление функций управления миграционными процессами среди институтов на уровне ДФО и его субъектов.

Гипотеза исследования – в настоящее время в Дальневосточном федеральном округе сложилась структура управления миграционными процессами, элементы которой не в полной мере взаимосвязаны, что отражается на результатах реализации миграционной политики и требует систематизации выполняемых функций существующих институтов.

Исследование основано на применении функционального подхода, контент-анализа региональных сайтов органов власти субъектов ДФО.

Результаты исследования

Институты, регулирующие миграционные процессы на уровне Дальневосточного федерального округа

В настоящее время миграционная политика является составной частью демографической и социальной политики России в Дальневосточном федеральном округе. Это отражается в структуре институтов, деятельность которых направлена на регулирование развития Дальнего Востока, а также принятых нормативно-правовых документах по повышению уровня жизни и снижения темпов убыли населения в макрорегионе.

Институты развития ДФО, в том числе регулирующие вопросы демографии, не являются автономными и подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации, как высшим координирующим институтам в стране. На уровне Дальневосточного федерального округа координационные функции выполняет заместитель председателя Правительства РФ. В настоящее время Трутнев Ю.П. совмещает должность вице-премьера России с должностью полномочного представителя Президента в ДФО, является членом Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Правительственной комиссии по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на Дальнем Востоке.

Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (Минвостокразвития) было создано 30 июня 2012 г. на основании Постановления Правительства Российской

Федерации №6644. Минвостокразвития, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет в субъектах Дальневосточного федерального округа координацию деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ5.

Минвостокразвития является учредителем трёх институтов развития Дальневосточного федерального округа: автономной некоммерческой организации «Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике» (АНО «АРЧК ДВ»), акционерное общество «Корпорация развития Дальнего Востока» (АО «КРДВ») и автономная некоммерческая организация «Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта» (АНО «АПИ»). В настоящее время АНО «АРЧК ДВ» и АНО «АПИ» находятся в стадии ликвидации6. До момента ликвидации АНО «АРЧК ДВ» отвечала за решение демографических вопросов в регионах Дальнего Востока и Арктики. В результате реорганизации институтов развития ДФО, функция создания новых рабочих мест и роста численности населения Дальнего Востока и Арктики закреплена за АО «Корпорацией развития Дальнего Востока и Арктики» (АО «КРДВ»). Корпорация входит в структуру Минвостокразвития и решает задачи с внедрением механизмов поддержки бизнеса на Дальнем Востоке и в Арктике, что отражено в перечне программы, предлагаемых инвесторам. Для физических лиц в рамках АО «КРДВ» представлены программы, направленные на привлечение и закрепление населения на территории ДФО и Арктики, а именно:

• ■    дальневосточный гектар / гектар в Арктике;

• ■    дальневосточная ипотека;

• ■    переселение на ДВ старообрядцев;

• ■    дети Арктики⁷.

В системе институтов развития ДФО задача по совершенствованию государственного планирования в регионе на основе выполнения научно-исследовательских и экспертно-аналитических работ в сфере социально-экономического развития ДФО и Арктической зоны Российской Федерации решается Федеральным автономным научным учреждением «Восточный центр государственного планирования» (ФАНУ «Востокгосплан»). ФАНУ «Востокгосплан» является подведомственным учреждением Минвостокразвития.8 Одно из направлений деятельности учреждения ориентировано на анализ и разработку предложений по улучшению качества жизни, увеличению численности населения на территории ДФО и Арктики.

Ещё одним институтом, координирующим деятельность органов власти на федеральном, региональном и местном уровнях, является аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации, который входит в структуру президентской власти и консолидирует работу государственной власти в рамках определённой территории. Исходя из прописанных полномочий, представитель Президента РФ в ДФО, проводит внутреннюю и внешнюю политику Президента РФ на территории Дальнего Востока, предлагает Президенту способы улучшения положения социально-экономической и общественно-политической ситуации на Дальнем Востоке.9

Среди департаментов при рассматриваемом аппарате полномочного представителя вопросы контроля и регулирования миграции могут быть в отдельных задачах большинства департаментов, однако, в большей степени демографические и миграционные вопросы отражены в работе департамента по вопросам экономической и социальной политики и департамента по вопросам внутренней политики10.

Федеральные органы власти на уровне округа осуществляют мониторинг реализации федеральных программ. Например, Министерство внутренних дел Российской Федерации курирует реализацию Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом11. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации «осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда … тру- довой миграции»12. В государственной Программе «Содействие занятости населения» второй раздел касается направлений её реализации на территории Дальневосточного федерального округа. В Программе предусматривается создание новых рабочих мест, а также повышение трудовой мобильности и миграции населения из других регионов13.

Среди институтов, деятельность которых направлена на улучшение социально-экономического развития субъектов Дальневосточного федерального округа, выделим некоммерческую организацию, учреждённую руководителями органов государственной власти субъектов федерального округа, – Межрегиональную ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья (Ассоциация)14. Ассоциация создана в 1990 г. для интеграции субъектов ДФО, подготовки и реализации проектов и программ социально-экономического развития макрорегиона, с целью повышения уровня жизни населения и его защиты15, тем самым выполняя вспомогательную функцию в системе органов власти, регулирующих вопросы миграции.

Самостоятельным институтом в регулировании миграционных процессов являются региональные общественные этнические объединения или национально-культурные образования. Исследование причин возникновения и анализ деятельности таких объединений косвенно позволяет оценить намерения этнических групп в отношении региона проживания.

На основе функционального подхода нами разработана типология институциональной структуры реализации государственной миграционной политики, проводимой в округе. В рамках данной типологии выделены институты, деятельность которых ориентирована на управление демографическими процессами в ДФО (таблица 1). В результате проведённого исследования были выделены шесть типов институтов, характеризующихся определённым уровнем управления и выполняемыми функциями.

Институты, регулирующие миграционные процессы на уровне субъектов Дальневосточного федерального округа

На уровне субъектов РФ одновременно с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в системе управления миграционными процессами участвуют региональные органы власти. Необходимость обеспечения системы и форм взаимодействия федерального и регионального уровня в рамках решения проблем миграции была обозначена в начале 1990-х гг.16 и остаётся не менее актуальной в настоящее время.

Рассмотрим сложившуюся институциональную структуру регулирования миграции по каждому субъекту ДФО с целью выявления (или отсутствия) общих правил и подходов к управлению и решению вопросов в сфере миграции.

В Хабаровском крае главное управление внутренней политики Хабаровского края отвечает за реализацию государственной национальной политики Российской Федерации в крае. Деятельность Комитета по труду и занятости населения края направлена на: «достижение сбалансированности спроса и предложения рабочей силы, создание новых рабочих мест, проведение взвешенной миграционной политики, создание условий для профессиональной и территориальной мобильности населения, совершенствование механизмов привлечения и использования иностранной рабочей силы»¹⁷.

В структуре Комитета по труду и занятости населения Хабаровского края выделены отделы по обеспечению работодателей трудовыми ресурсами, трудовой миграции и сектор по привлече нию иностранн ой рабочей силы¹⁸.

Таблица 1

Функциональная типология институтов, регулирующих миграционные процессы в рамках Дальневосточного федерального округа

Functional Typology of Elements of the System of Regulation of Migration Processes in the

Far Eastern Federal District

Table 1

Группа органов исполнительной власти РФ и других институтов	Органы власти	Выполняемые функции
Высший уровень управления	Министерство РФ по развитию ДВ и Арктики Полномочный представитель Президента РФ в ДФО	Координационные функции
Окружной уровень регулирования	Востокгосплан, Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики Министерство труда и социальной защиты РФ	Основные функции (законотворчество, анализ статистики, контроль)
Межрегиональные органы	Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье» (далее – Ассоциация) Правительственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока	Вспомогательная функция
Региональные органы	Правительство субъекта, профильные структуры Органы исполнительной власти, формируемые правительством субъекта Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (УМВД РФ и др.)	Вспомогательные: информационные и регулирующие функции, координация деятельности органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления	Представительный орган, исполнительнораспорядительный орган муниципального образования, глава администрации	Вспомогательные: информационная, уведомительная, наблюдательная, регулирующая
Национально-культурные образования, общественные фонды	Общественные организации в субъектах округа	Вспомогательные функции

* Источник: составлено автором.

Департамент внутренней политики Приморского края координирует взаимодействие населения, общественных объединений, национально-культурных автономий с Правительством Приморского края и органами исполнительной власти Приморского края19. Департамент по координации правоохранительной деятельности Приморского края осуществляет организационное обеспечение и координирует деятельность по работе с работодателями, привлекающих на работу иностранных граждан, проводит мониторинг процесса привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории края, формирует предложения по установлению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации20.

Министерство труда и социальной защиты населения Забайкальского края определяет направления развития и осуществляет управление в сфере трудовых отношений, реализации государственной демографической политики, содействия занятости населения, переселения соотечествен-ников21. В 2020 г. в крае началась реализация ре- гиональной программы повышения мобильности трудовых ресурсов с целью обеспечения работодателей квалифицированными кадрами, при условии отсутствия необходимых специалистов на региональном рынке труда22.

В Администрации губернатора Забайкальского края национальная политика выделена отдельным направлением, где включены материалы для иностранных граждан, работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу, а также сведения об условиях реализации программы по переселению соотечественников, проживающих за рубежом.23 Забайкальский край является единственным регионом, где информационные материалы для иностранных граждан и по вопросам привлечения иностранных трудовых мигрантов обобщены в одном разделе и размещены доступно.

Основные задачи Управления занятости при Департаменте социальной политики Чукотского автономного округа связаны с оказанием содействия «безработным гражданам в переезде и безработным гражданам и членам их семей в переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости; выдачей заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, содействия работодателям в привлечении трудовых ресурсов субъектов Российской Федерации, не включённых в перечень, утверждённый Правительством Российской Федерации».²⁴

В структуре Аппарата Губернатора и Правительства Чукотского АО выделено Управление по внутренней политике и Управление по делам международного сотрудничества и Арктики. На сайте Аппарата представлен перечень нормативно-правовых актов федерального уровня, а также ведомственных документов, регламентирующих правила въезда иностранных граждан на территорию Чукотского автономного округа, отнесённого к территориям с регламентированным посе щением для ин остранных граждан²⁵.

В Сахалинской области на сайте управления программ занятости Агентства по труду и занятости представлен подробный прогноз с ежегодно обновляемым перечнем востребованных профессий и указанием их необходимого количества. Запрос выполняется на основании созданной системы, которую могут заполнить работодатели на условиях анонимности²⁶. В функции Агентства в сфере содействия занятости населения и трудовой миграции входит контроль и регулирование вопросов в сфере привлечения иностранной рабочей силы, ситуации на рынке труда, разработка и реализация мероприятий по содействию добровольному переселению в Сахалинскую область соотечественников, проживающих за рубежом, реализация функций уполномоченного органа исполнительной власти Сахалинской области по определению потребности в привлечении иностранных работников, в том числе увеличению (уменьшению) размера потребности в привлечении иностранных работников, а также организационно-техническое обеспечение деятельности межведомственной комиссии Сахалинской области по вопросам привлечения и использования иностранных работников. Кроме того, Агентство разрабатывает и реализует региональную программу повышения мобильности трудовых ресурсов²⁷.

В Амурской области задачи в сфере миграции распределены по различным органам власти. Управление внутренней политики осуществляет регулирование в сфере национальных, этно-конфессиональных и религиозных отношений. Управление занятости населения Амурской области является уполномоченным органом по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Кроме того, Управление занятости населения взаимодействует с работодателями, привлекающими иностранную рабочую силу, предоставляет необходимую информацию и рекомендации²⁸.

Министерство культуры и национальной политики курирует вопросы социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов.29

В Магаданской области Министерство труда и социальной политики является уполномоченным органом, ответственным за реализацию в регионе Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также по определению потребности в привлечении иностранных работников, в том числе увеличения (уменьшения) размера потребности в привлечении иностранных работников. Координатором Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, в Магаданскую область является Управление по вопросам миграции УМВД России по Магаданской области. Указанная Программа является подпрограммой государственной программы Магаданской области «Трудовые ресурсы Магаданской области»³⁰.

В области созданы постоянно действующие координационные органы – Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Магаданской области31 и Межведомственная комиссия по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, в Магаданскую область32.

Управление трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области выполняет мероприятия в рамках привлечения иностранной рабочей силы, обеспечивает доступность нормативно-правовой базы для граждан и юридических лиц о правилах приёма и использования труда иностранных граждан³³.

Управление по внутренней политике ЕАО и Управление по вопросам миграции при УМВД по Еврейской автономной области курируют реализацию областной программы по оказанию содействия добровольному переселению в регион соотечественников, проживающих за рубежом34, однако реализация мероприятий Программы осуществляется в рамках текущей деятельности отдельных структурных подразделений Правительства ЕАО (департамент по внутренней политике Еврейской автономной области, департамент по труду и занятости населения правительства Еврейской автономной области, департамент социальной защиты населения правительства Еврейской автономной области, департамент образования Еврейской автономной области, департамент сельского хозяйства правительства Еврейской автономной области, департамент здравоохранения правительства Еврейской автономной области)35.

В Еврейской автономной области действует коллегиальный орган, Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Еврейской автономной области36, в состав которой входят представители различных органов исполнительной власти, формируемой правительством ЕАО, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, общественных организаций.

На территории Республики Бурятия действия по реализации единой государственной миграционной политики координирует Правительственная комиссия по миграционной политике, в состав которой входят территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления субъекта, а также заинтересованные организации и общественные объединения Республики³⁷.

Среди исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия отметим Комитет по труду в структуре Министерства экономики Республики и Республиканское агентство занятости населения.

Комитет по труду осуществляет мониторинг миграционных процессов и координирует вопросы демографического развития на территории республики, в том числе в сравнении с Сибирским федеральным округом и Российской Феде-рацией38. Республиканское агентство занятости населения является уполномоченным органом по реализации Программы «Оказание содействия добровольному переселению в Республику Бурятия соотечественников, проживающих за рубежом, на 2020–2024 годы»39, кроме того, содействует работодателям в привлечении трудовых ресурсов в рамках реализации подпрограммы повышения мобильности трудовых ресурсов.

Министерство труда и развития кадрового потенциала Камчатского края, являясь исполнительным органом государственной власти Камчатского края, уполномочено в сфере труда, правового положения иностранных граждан на территории Российской Федерации, реализации государственной программы «Оказание содействия добровольному переселению в Камчатский край соотечественников, проживающих за рубежом», обеспечения социальной адаптации мигрантов, содействия занятости населения региона.⁴⁰

В структуре Министерства создан Центр социальной адаптации мигрантов, в котором организованы бесплатные занятия для иностранных граждан для последующей сдачи комплексного экзамена уровня знаний русского языка, истории России и основ российского законодательства и получения разрешительных документов на территории Камчатского края41.

Управление по вопросам миграции УМВД России по Камчатскому краю курирует вопросы ими- грационного ко нтроля, трудовой миграции⁴².

Вопросы привлечения и использования иностранных трудовых мигрантов на территории Республики Саха (Якутия) отражены в деятельности республиканского государственного комитета по занятости населения⁴³. Кроме того, к полномочиям Комитета относится анализ ситуации на рынке труда республики, регулирования миграционных процессов, в том числе реализация подпрограммы «Оказание содействия добровольному переселению в Республику Саха (Якутия) соотечественников, проживающих за рубежом», государственной программы Республики Саха (Якутия) «Содействие занятости населения Республики Саха (Якутия) на 2018–2022 годы»⁴⁴. Так же как и во всех субъектах РФ, в республике действует территориальный орган УМВД РФ.

Заключение

На основе функционального подхода разработана типология институциональной структуры реализации государственной миграционной политики, проводимой на Дальнем Востоке России. В рамках данной типологии выделены институты, деятельность которых ориентирована на развитие территории Дальневосточного федерального округа. Выделено шесть типов институтов с разной функциональной направленностью и разным уровнем управления.

В результате контент-анализа существующих институтов в сфере миграции на уровне субъектов ДФО можно отметить, что информация о полномочиях и реализуемых мероприятиях часто малодоступна и её поиск требует определённых навыков и знаний. Если структура и содержание сайтов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти оформлены по единым требования, что позволяет найти необходимую информацию в рамках установленных требований, то структура и содержание материалов на сайтах исполнительных органов государственной власти субъектов ДФО, напротив, не имеют общей схемы, что осложняет работу с ними. Существующие различия в структуре институтов, регулирующих вопросы миграции на уровне субъектов федерации, объясняются отсутствием единых норм формирования информационных ресурсов со- ответствующих исполнительных органов государственной власти.

Возможности управления миграционными процессами на уровне субъекта ограничены федеральными нормативно-правовыми актами, программами и положениями. Однако очевидно, что региональный уровень управления в сфере миграции имеет значение в привлечении трудовых мигрантов, повышения мобильности среди российских граждан.

Сложная институциональная структура в сфере миграции позволяет сделать вывод об отсутствии в большинстве субъектов ДФО чётко сформированного подхода к управлению миграционными процессами. Координирующую функцию в сфере миграции выполняют комиссии по миграционной политике при главе правительства субъекта. Однако управление миграционными процессами требует согласованных действий, систематичных и последовательных.

Проведённый анализ позволяет говорить о наличии в Дальневосточном федеральном округе структуры институтов, деятельность которых связана с регулированием миграции. На наш взгляд, можно выделить несколько независимых структур, наделенных своими целями. Министерство РФ по развитию ДВ и Арктики, исходя из утверждённой Концепции демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года, преследует цель повышения численности постоянного населения в округе до 8,6 млн человек, в том числе за счёт мероприятий по улучшению качества жизни в субъектах округа и, как следствие, сокращения миграционной убыли населения. Органы исполнительной власти на региональном уровне отвечают за реализацию данной цели на местах. Деятельность Министерства внутренних дел РФ, включая его территориальные органы, направлена, в первую очередь на соблюдение безопасности, регулируя безвозвратные и временные потоки мигрантов через призму преступности. Федеральное агентство по делам национальностей обеспечивает выработку и реализацию государственной национальной политики, включая вопросы адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации45. Принимая во внимание наличие у каждой подструктуры цели, для ДФО не определён институт, обеспечивающий комплексное управление миграционными процессами.

Кроме того, не существует комплексных показателей результативности реализуемых мероприятий в рамках управления миграционными процессами, достижение которых позволило бы достичь ведущую цель управления миграцией в округе, которая на данный момент не определена. Отсутствие комплексных показателей не позволяет оценить уровень результативности проводимых мероприятий.