Институциональное обеспечение процесса стратегического планирования в Российской Федерации

DOI:

Рост эффективности экономики на современном этапе напрямую зависит от правовых основ комплексного стратегического планирования дальнейшего развития страны. Возрастающая необходимость государственного планирования развития в современных условиях привела к принятию нормативно-правовых документов, определяющих стратегии и приоритеты долгосрочного и среднесрочного социально-экономического развития страны. Документы, регламентирующие стратегическое планирование, имеют ключевое значение для понимания основных задач, которые стоят в настоящее время перед экономикой Российской Федерации, основных направлений повышения эффективности социально-экономического развития и государственного управления.

Основополагающим нормативно-правовым актом, регламентирующим стратегическое планирование в Российской Федерации, является принятый 28 июня 2016 г. Федеральный закон «О стратегическом планировании» № 172-ФЗ [6].

Данный закон устанавливает: правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики; полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования.

Согласно ФЗ-172, стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется на 3 уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. Закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности страны, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (СП).

Организация и функционирование системы СП основываются на следующих принципах: единства и целостности; разграничения полномочий; преемственности и непрерывности; сбалансированности системы стратегического планирования; результативности и эффективности стратегического планирования; ответственности участников; прозрачности (открытости); реалистич- ности; ресурсной обеспеченности; измеряемос-ти целей; соответствия показателей целям.

Основными задачами СП являются: координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного, муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс СП.

Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О стратегическом планировании в Российской Федерации”» установлено, что стратегический прогноз должен быть разработан до 1 января 2017 г., а также осуществлено информационное обеспечение СП. В свою очередь, стратегия социально-экономического развития Российской Федерации должна быть разработана до 1 января 2018 года.

В отличие от долгосрочного, среднесрочный прогноз разрабатывается Министерством экономического развития РФ (МЭР РФ) ежегодно на очередной финансовый год и плановый период на основе анализа внешних и внутренних условий социально-экономического развития Российской Федерации с учетом основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, а также на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими участниками СП.

Долгосрочный и среднесрочный прогнозы социально-экономического развития страны разрабатываются на вариативной основе и формируются в целом по Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и видам экономической деятельности. Кроме того, долгосрочный прогноз также формируется по федеральным округам.

МЭР РФ как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, обеспечивает координацию и методи- ческое обеспечение разработки и корректировки долгосрочного и среднесрочного прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

Порядок разработки и корректировки прогноза на долгосрочный период определен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1218 [4], на среднесрочный период – Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2015 г. № 1234 [5].

В данных постановлениях в соответствии с ФЗ-172 утверждены правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды.

Согласно ФЗ-172, долгосрочный прогноз разрабатывается каждые 6 лет на 12 и более лет. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1218 долгосрочный прогноз разрабатывается Минэкономразвития РФ каждые 6 лет на 18 лет.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1234 среднесрочный прогноз разрабатывается также МЭР РФ ежегодно на очередной финансовый год и плановый период на основании вариантов среднесрочного прогноза, подготовленных участниками стратегического планирования. В частности, в 2016 г. разрабатывается прогноз социально-экономического развития РФ на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Разработка как долгосрочного, так и среднесрочного прогноза осуществляется в два этапа. На первом этапе МЭР РФ с Министерством финансов РФ (МФ РФ), другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием Центрального банка РФ (ЦБ РФ) и других участников СП разрабатывает сценарные условия функционирования экономики страны на долгосрочный (среднесрочный) период (далее – сценарные условия) и основные параметры долгосрочного (среднесрочного) прогноза.

На втором этапе МЭР РФ совместно с МФ РФ, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием ЦБ РФ и других участников СП на основе вариантов долгосрочного/среднесрочного прогнозов по видам экономической деятельности, секторам, сферам экономики и направлениям развития, а также иных материалов, необходимых для форми- рования соответствующих разделов долгосроч-ного/среднесрочного прогнозов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими участниками СП на основе сценарных условий и основных параметров долгосрочного прогноза, одобренных Правительством Российской Федерации, разрабатывают долгосрочный/среднесрочный прогнозы.

Долгосрочный/среднесрочный прогнозы формируются в 3 обязательных (основных) вариантах. Базовый вариант прогноза характеризует основные тенденции и параметры развития экономики в условиях консервативных траекторий изменения внешних и внутренних факторов при сохранении основных тенденций изменения эффективности использования ресурсов.

Консервативный вариант прогноза разрабатывается на основе консервативных оценок темпов экономического роста с учетом существенного ухудшения внешнеэкономических и иных условий.

Целевой вариант прогноза основан на достижении целевых показателей социально-экономического развития, учитывающих в полном объеме достижение целей и задач стратегического планирования при консервативных внешнеэкономических условиях.

По решению Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период могут разрабатываться дополнительные варианты среднесрочного прогноза, которые отражают изменения внешних и внутренних условий развития Российской Федерации.

МЭР РФ включает в состав долгосрочно-го/среднесрочного прогнозов следующие показатели и характеристики: оценка достигнутого уровня социально-экономического развития; характеристика условий социально-экономического развития в долгосрочном/среднесрочном периодах, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей среды и природных ресурсов; основные показатели развития мировой экономики на долгосрочный/среднесрочный периоды, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы и др.

Сценарные условия долгосрочного/средне-срочного прогнозов содержат наиболее вероятные внешние и внутренние условия и характеристики социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде, а также соответствующие целям социально-экономического развития на среднесрочный период и включают следующие 25 прогнозных показателей: цены на нефть марки «Urals» (мировые); цены на природный газ; темпы роста мировой экономики; курс евро к доллару США; объем добычи нефти и природного газа; экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и природного газа; прогноз инфляции на конец года и в среднем за год; численность населения (в среднегодовом исчислении); и др.

Основной массив параметров долгосрочного и среднесрочного прогнозов совпадает и содержит 30 параметров: объем и динамика валового внутреннего продукта; структура использованного и произведенного валового внутреннего продукта; объем отгруженной продукции (выполненных работ, оказанных услуг), динамика промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства, и др.

Мониторинг и контроль реализации долгосрочного прогноза осуществляется МЭР РФ в целях выявления отклонений фактических значений показателей от показателей, утвержденных в долгосрочном прогнозе.

Федеральная информационная система СП основана на системе «Управление». В соответствии со ст. 14 ФЗ-172 в целях информационного обеспечения СП создается федеральная информационная система (ФИС СП) на основе распределенной информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления.

ФИС СП используется в целях: государственной регистрации документов СП; ведения федерального государственного реестра, мониторинга и контроля реализации документов СП; мониторинга и контроля показателей социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; мониторинга эффективности деятельности участников СП; доступа участников процесса СП, юридических и физических лиц к документам СП, осуществляемого с использованием единой системы идентификации и аутентификации; разработки, общественного обсуждения и согласования проектов документов СП; информационноаналитического обеспечения участников при решении ими задач СП.

Правительством Российской Федерации установлено, что ФИС СП создается в целях информационного обеспечения СП, которое осуществляется в отношении документов СП, не содержащих служебную информацию ограниченного распространения или сведений, составляющих государственную тайну, посредством государственной автоматизированной информационной системы «Управление» во взаимодействии со следующими информационными системами и ресурсами [5]:

• –    федеральная государственная информационная система «Единая межведомственная информационно-статистическая система»;

• –    официальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданный для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения;

• –    федеральная государственная информационная система территориального планирования;

• –    аналитическая информационная система обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенная в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

• –    государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет»;

• –    государственная информационная система «Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений»;

• –    инфраструктура, обеспечивающая информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;

• –    федеральная государственная информационная система координации информатизации;

• –    информационно-аналитическая система мониторинга показателей состояния национальной безопасности Российской Федерации;

• –    региональные и муниципальные информационные системы, используемые в целях информационного обеспечения стратегического планирования.

Порядок функционирования ФИС СП, требования к технологическим и лингвистическим средствам, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации и порядок ее информационного взаимодействия с иными информационными системами, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Рассмотрим особенности СП на уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований на примере Волгоградской области.

К документам СП, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся:

• 1)    документ СП, разрабатываемый в рамках целеполагания: стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

• 2)    документы СП, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся: прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период; бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;

• 3)    документы СП, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся: план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; государственные программы субъекта Российской Федерации; схема территориального планирования субъекта Российской Федерации.

В Волгоградской области в настоящее время приняты и действуют следующие документы: Закон Волгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1778-ОД (ред. от 22 ноября 2013 г.) «О Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года»; Закон Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. № 247-ОД «О стратегическом планировании в Волгоградской области»; Постановление Администрации Волгоградской области от 30 декабря 2015 г. № 821-п (ред. от 8 августа 2016 г.) «Об утверждении Порядка разработки, корректировки, мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Волгоградской области и Порядка разработки, корректировки, мониторинга и контроля реализации плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Волгоградской области»; Постановление Администрации Волгоградской области от 30 декабря 2015 г. № 829-п «Об утверждении Порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на среднесрочный период и Порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на долгосрочный период».

Разработка и корректировка прогноза социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти Волгоградской области в сфере стратегического планирования – Комитетом экономики Волгоградской области с участием органов исполнительной власти Волгоградской области. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Волгоградской области на регулярной основе предоставляет Комитету официальную статистическую информацию, используемую для разработки прогноза социально-экономического развития региона.

Трансформация регионов РФ в экономически самоуправляемые территории привело к существенному возрастанию значения субъекта Федерации как объекта статистического анализа. На протяжении ряда лет формируется региональная статистика, центральным звеном которой является создание системы статистических показателей, разрабатываемых с учетом особенностей развития отдельных регионов. Разработка региональной системы статистических показателей основана на следующих принципах: обеспечение единства методологии построения показателей, их сопоставимость с аналогичными показателями в системе государственной статистики; удовлетворение потребностей органов власти региона в оперативном и интеллектуальном анализе статистических показателей, отражающих основные социальноэкономические явления и процессы, происходящие на конкретной территории.

Многие проблемы информационного обеспечения выявляются при разработке органами власти долгосрочной стратегии и среднесрочной программы развития региона. Сегодня региональные и муниципальные информационные системы, используемые в целях информационного обеспечения СП, уже функционируют в отдельных регионах страны. Одним из эффективных инструментов поддержки принятия управленческих решений в Волгоградской области является Региональная статистическая информационно-аналитическая система (РСИАС), введенная в действие в 2001 г., которая аккумулируют и эффек- тивно обрабатывает большие объемы статистической информации [3, c.176–177]. Это дает реальную возможность справиться с задачей информационного обеспечения процессов управления в регионе и обеспечить единую методологию (использование классификаторов, стандартов, методики расчетов и пр.) сбора, обработки, хранения информации.

В составе РСИАС сформированы следующие информационные ресурсы: статистические информационные ресурсы «База статистических материалов»; статистические информационные ресурсы «База интегрированных социально-экономических показателей»; статистические информационные ресурсы «База социально-экономического состояния территориальных образований Волгоградской области (паспорт муниципального образования)»; информационные ресурсы «База объектно-ориентированных финансовых показателей»; информационно-справочные ресурсы «База данных предприятий».

Основными компонентами РСИАС являются: статистические информационные ресурсы, технические средства, средства коммуникации и защиты информации; программно-технологические ресурсы. РСИАС предоставляет органам государственной власти и местного самоуправления региона возможность осуществлять комплексный анализ социально-экономического положения субъекта РФ и его муниципальных образований, выявлять причинно-следственные связи явлений и тенденции развития территории, прогнозировать социально-экономическое развитие региона.

Использование РСИАС позволяет эффективно осуществлять информационное обеспечение процессов СП за счет предоставления следующих новых возможностей руководителям и специалистам региональных органов власти и управления:

• – получать статистические данные о социально-экономическом положении территории на муниципальном, региональном, межрегиональном и национальном уровнях;

  – осуществлять поиск, получение, передачу и распространение статистической информации из баз данных РСИАС с применением новейших информационных технологий;

  – использовать информационные ресурсы на базе единого ЭКСП в целях наиболее эффективного решения основных задач управления и прогнозирования во всех сферах, включая анализ состояния и динамики развития ре-

• гиональной экономики, повышения инвестиционной активности и эффективности финансовой системы, улучшения демографической и социальной ситуации;

  – проводить комплексный анализ совокупности социальных, экономических, экологических процессов для принятия органами власти своевременных и обоснованных управленческих решений;

  – обеспечивать равнодоступность субъектов информационного взаимодействия к открытым информационным ресурсам и их правовое равенство;

  – повышать оперативность и качество принятия управленческих решений на стадии эксплуатации за счет постоянной готовности РСИАС адекватно отражать состояние объектов управления и своевременно выявлять тенденции в их развитии;

  – применять систему специального доступа к информации ограниченного использования, распространяемой по соглашению участников конкретного информационного обмена.

В соответствии с ФЗ-172 муниципальные образования (МО) Волгоградской области также разрабатывают документы, регламентирующие процесс СП. К документам СП, разрабатываемым на уровне МО, относятся:

• –    стратегия социально-экономического развития МО;

• –    план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития МО;

• –    прогноз социально-экономического развития МО на среднесрочный или долгосрочный период;

• –    бюджетный прогноз МО на долгосрочный период;

• –    муниципальная программа.

Интерес представляет информация МЭР РФ «Ответы на вопросы по реализации Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ “О стратегическом планировании в Российской Федерации”» [7]. Продолжается разработка методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития муниципального района, городского округа, плана мероприятий по ее реализации.

При наличии в муниципальном районе, городском округе муниципальной стратегии, плана мероприятий по ее реализации и муниципальных программ, предусмотренных ФЗ-172, программа комплексного социально-экономического развития будет иметь избыточный характер и во мно- гом дублировать положения указанных документов СП. В этой ситуации разработка программы комплексного социально-экономического развития муниципального района, городского округа представляется нецелесообразной.

В то же время органы местного самоуправления МО вправе не принимать муниципальную стратегию и план мероприятий по ее реализации. В этом случае приоритетные направления, цели и задачи развития МО могут определяться в программах (планах) комплексного социально-экономического развития, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].

Таким образом, при отсутствии в муниципальном районе, городском округе стратегии социально-экономического развития и плана мероприятий по ее реализации, предусмотренных ФЗ-172, разработка программ комплексного социально-экономического развития является важнейшим альтернативным механизмом регулирования развития муниципальной экономики и социальной сферы для муниципальных районов и городских округов.

Для городских и сельских поселений подготовка программ комплексного социально-экономического развития является приоритетным инструментом обеспечения устойчивого развития.

Приведем примеры документов стратегического планирования в муниципальных образованиях Волгоградской области:

Городской округ – город-герой Волгоград:

• –    решение Волгоградской городской думы от 15 июля 2015 г. № 32/1002 «Об утверждении Положения о стратегическом планировании в городском округе город-герой Волгоград»;

• –    постановление администрации Волгограда от 7 октября 2014 г. № 1295 «Об утверждении Порядка формирования и ведения реестра документов стратегического планирования Волгограда»;

• –    постановление администрации г. Волгограда от 20 мая 2016 г. № 712 «Об утверждении Порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Волгограда»;

• –    постановление администрации г. Волгограда от 12 мая 2016 г. № 650 «Об утверждении Порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Волгограда на среднесрочный период»;

• –    постановление администрации г. Волгограда от 27 октября 2015 г. № 1496 «Об одобрении прогноза социально-экономического развития Волгограда на 2016 год и плановый период 2017– 2018 годов»;

• –    постановление администрации г. Волгограда от 31 декабря 2015 г. № 1882 «Об утверждении муниципальной программы “Благоустройство Волгограда” на 2016–2018 годы»;

• –    постановление администрации г. Волгограда от 23 ноября 2015 г. № 1625 «Об утверждении муниципальной программы “Развитие жилищно-коммунального хозяйства Волгограда” на 2016–2018 годы».

Среднеахтубинский муниципальный район:

• –    постановление администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. № 1192 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения документов стратегического планирования в Среднеахтубинском муниципальном районе»;

• –    постановление администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 2 декабря 2015 г. № 1092 «Об утверждении Порядка разработки, корректировки и контроля бюджетного прогноза Среднеахтубинского муниципального района на долгосрочный период»;

• –    постановление администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. № 1193 «Об утверждении Порядка разработки и корректировки прогноза социально-экономического развития Среднеахтубинского муниципального района на среднесрочный период»;

  – постановление администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 14 июня 2016 г. № 293 «Об утверждении муниципальной программы “Улучшение жилищных условий молодых семей Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области” на 2016–2018 годы».

Таким образом, принятие ФЗ-172 стало кардинальным этапом в решении задачи успешного социально-экономического развития страны и повышения надежности в обеспечении национальной безопасности. В соответствии с этим законом Правительством Российской Федерации приняты и реализуются на практике постановления о порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды. В настоящее время на всех уровнях СП продолжается процесс разработки и утверждения документов СП. Эффективным инструментом информационного обеспечения органов власти и управления регионов являются информационные аналитические системы, работающие на федеральном и региональном уровнях, аккумулирующие и эффективно обрабатывающие большие объемы статистической и аналитической информации.