Институциональное развитие политической власти в Республике Татарстан

Актуальность статьи – в необходимости осмыслить институциональное развитие власти в субъектах Российской Федерации на примере крупного региона – инициатора политических инноваций. Опыт развития институтов власти в Республике Татарстан важен для понимания форм закрепления повышенного политического статуса, соотношения тенденций централизации и децентрализации власти.

Региональная власть своеобразна. Она представляет собой подсистему общегосударственной власти [1, с. 20], служит распространению инноваций. Но региональная власть также выражает интересы сообщества, сглаживает централизаторские импульсы, поддерживает свою автономию. Региональная власть обеспечивает баланс политических интересов, учет требований сообщества в политических решениях. Тем самым обеспечивается легитимность власти региона перед лицом и населения, и власти общегосударственной [7].

«Парад суверенитетов», начатый летом 1990 г., придал импульс институциональному многообразию систем власти в республиках СССР. Бывшие автономные республики и автономные области РСФСР повышали статус до национально-государственных субъектов Федерации. Ряд республик (Татарстан, Башкортостан, Тыва, Якутия, Чувашия) претендовали на верховенство своей власти и законо- дательства по отношению к федеральным [2, с. 8–24]. В Чечне установился сепаратистский режим, угрожавший территориальной целостности и безопасности Российского государства и носивший этнократический характер [9, с. 78–100].

Выбор уровня притязаний республиканских элит, методов и институциональных форм реализации их интересов зависел от объема ресурсов влияния, от межэтнических отношений в каждом регионе. В сравнительном контексте Татарстан стал одним из инициаторов ненасильственной «суверенизации», ориентиром для импорта политических институтов другими республиками.

Повышенный статус органов власти, их неподконтрольное федеральному центру строение закреплялись в законодательстве Татарстана 1990–1993 годов. Тенденция конфедерализации стала прослеживаться во время подготовки «Декларации о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики». Принятию предшествовали бурные обсуждения. Вследствие компромиссов 30 августа 1990 г. «Декларация о государственном суверенитете ТССР» принята Верховным Советом республики, что определило вектор развития институтов власти и создало условия конфедерализации.

После провала ГКЧП политический процесс в Татарстане дестабилизировался. К концу 1991 г. возник парламентский кризис. В 1992 г. на Всетатарском курултае образован Милли меджлис как орган, представляю- щий интересы татарского народа и обладающий полномочиями для создания альтернативных властных структур. Он стал претендовать на функции парламента; 19–21 июня 1992 г. в Казани состоялся Всемирный конгресс татар. Инициированный Президентом Татарстана М.Ш. Шаймиевым, конгресс был призван стать не только приоритетной формой этнической консолидации, но и институтом принятия властных решений.

В условиях этнополитической мобилизации элита Татарстана предпочла правовые методы институционализации власти. Референдум о статусе Республики Татарстан был проведен 21 марта 1992 года. Получив поддержку 61,4 % явившихся избирателей, конфедеративный проект обрел легитимность. Республика отказалась подписать Федеративный договор 31 марта 1992 г., в отличие от других регионов России [10, с. 152–153]. Конституция РТ 6 ноября 1992 г. закрепила ключевое положение, которое характеризует конфедерализацию: «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» [5, ст. 6].

Вместе с тем установление в Российской Федерации сильной президентской власти в итоге кризиса 21 сентября – 4 октября 1993 г. и принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. повысило ресурсы власти центра. Региональная правящая элита уже не нуждалась в поддержке радикальных этнических движений, взяла курс на компромисс с федеральным центром. Экономический кризис доказал непродуктивность изоляции республики. Поэтому начинается переход к федерализму, пусть вначале – децентрализованному. Договор между РФ и Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» был подписан 15 февраля 1994 г. [8]. Договор, ставший компромиссным, предоставил РТ повышенный, асимметричный статус. Характерно признание земли, ее недр и всей собственности Татарстана достоянием многонационального народа Татарстана.

Признавалось право Татарстана вступать в международные отношения, устанавливать связи с иностранными государствами, заключать с ними договора и соглашения.

Начиная с осени 1999 г. политические условия федеративного строительства в России кардинально изменились. На смену договорам о разграничении полномочий пришло воссоздание единой системы власти и приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. В силу политических условий асимметричность сменилась новой, централизованной схемой взаимоотношений «центр – регионы». Интеграция республик в единое политическое пространство Российской Федерации является закономерным проявлением модели симметричного, конституционного федерализма. Вместе с тем политическая элита Татарстана продолжает в осторожной форме отстаивать особый статус республики. Так, в июле 2007 г. Государственной думой РФ утвержден «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» [3].

Институциональная организация власти в Татарстане имеет свою специфику. Конституция РТ выводит президента из системы разделения властей, не относя его ни к одной из ветвей. Согласно ст. 89, Президент Республики Татарстан является «главой государства, высшим должностным лицом Республики Татарстан» [6]. Президент не включается в систему исполнительных органов (ч. 3 ст. 9), но является главой исполнительной власти. В п. 2 ч. 1 ст. 94 говорится, что президент «возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан». Он определяет внутреннюю политику и направления внешней деятельности Татарстана (п. 3 ч. 1 ст. 94 Конституции РТ). Федеральный закон не предусматривает должности премьер-министра и устанавливает, что высшее должностное лицо субъекта Федерации является руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации. Но посты президента и главы правительства в Татарстане разделены.

О.И. Зазнаев доказал доминирующее положение Президента Республики Татарстан по отношению к законодательной и исполнительной власти [4, с. 14–26]. Конституционные нормы закрепляют сильное президентство, а традиционная политическая культура с ориентацией на лидера способствует поддержанию сильного президентства в Татарстане. Президенту обеспечена поддержка большинства Госсовета РТ – фракции «Единая Россия». В Татарстане механизм сдержек и противовесов и система контроля над президентом и органами исполнительной власти со стороны парламента слабы. Кабинет министров ответственен перед Президентом РТ (ч. 1 ст. 101). Правительство отчитывается перед Госсоветом РТ лишь «по отдельным вопросам» (ч. 3 ст. 101), не было ни одной попытки отправить правительство в отставку по инициативе Госсовета РТ.

Татарстанский президент избирался населением путем прямых выборов (не всегда альтернативных), что соответствовало его политической роли. Но с 2005 г. Президент РФ представляет на утверждение Государственного совета РТ кандидатуру высшего должностного лица. Отмена прямых выборов президента РТ и участие российского президента в назначении главы республики снизили уровень автономности власти в Татарстане, как и отставка М.Ш. Шаймиева в 2009 году. Новый президент Р. Минниханов не обладает высоким персональным влиянием, более активно поддерживает инициативы федерального центра.

Итак, основными этапами институционального развития политической власти в Татарстане являются суверенизация (конфедерализация) 1990–1994 гг., децентрализованный федерализм 1995–2000 гг. и унитарный федерализм. Организация институтов власти Татарстана обладает своей спецификой. Особенностью организации власти является доминирование президентских признаков при наличии элементов парламентской системы в условиях федерального вмешательства во взаимоотношения ветвей власти республики. Форму организации власти можно назвать сверхпре- зидентской. Она характеризуется несбалансированностью ветвей власти, слабыми «сдержками и противовесами», сверхсильной властью Президента РТ, растущим вмешательством федеральных институтов власти. Политическая институционализация органов власти Республики Татарстан подтверждает весомую роль технологий доминирования исполнительной власти в системе разделения властей.