Институциональные аспекты функционирования туристско-рекреационной дестинации

DOI:

Следовательно, территория является туристской дестинацией, если на территории имеются: достопримечательности культурного и природного наследия; места размещения, питания, аттракций, а также высокоразвитая транспортная доступность, что в свою очередь привлекает туристов; информационные и коммуникационные системы для информирования туристов о дестинации. При этом каждая дестинация обладает определенным потенциалом экономического и социального развития и подчиняется закономерностям циклического развития экономических процессов (внешняя среда) и жизненному циклу самой дестинации (внутренняя среда). Поэтому на каждой стадии экономического и жизненного (теория Р. Батлера [22]) циклов развития туристско-рекреационной дестинации требуется система управления.

Туристская и санаторно-курортная отрасли являются важным источником поступлений в бюджет, имеют существенное положительное влияние на состояние многих других отраслей экономики, стимулируя развитие транспорта, торговли, связи, строительства, сельского хозяйства и др. Туризм способствует росту занятости населения; развитию рыночных отношений; активизации международного сотрудничества; привлечению граждан к познанию историко-культурного наследия туристско-рекреационных дести-наций, сохранению экологического и природного равновесия.

Рычагами воздействия нормативно-правового механизма управления являются законы, постановления, распоряжения, приказы, правила, нормы, квоты, стандарты, лицензии, сертификаты и т. п., предусмотренные действующей нормативно-правовой базой. В механизме управления функционированием туристско-рекреационной дестинации эти рычаги определяют права и обязанности субъектов хозяйствования по обеспечению качества туристско-рекреационного продукта, определяют правила ценообразования и условия деятельности на рынке туристских услуг, условия инвестирования в объекты туристского комплекса и в инновационные технологии, то есть формируют регуляторную среду. Соответственно, благоприятность этой среды будет зависеть от эффективности нормативно-правовых инструментов и их соответствия условиям и тенденциям развития дестинации.

Государственно-правовое регулирование туристской сферы, как и любой предпринимательской деятельности, осуществляется в двух формах: прямое нормативно-правовое и непрямое (косвенное) (государственное прогнозирование и программирование, государственная регистрация хозяйствующих субъектов, налоговое регулирование, поддержка малого и среднего бизнеса, защита прав потребителей и т. д.) [1].

Нормативно-правовая основа Российской Федерации предусматривает равные условия для формирования конкурентности туристско-рекреационных дестинаций, а управляющее воздействие на их динамику формируется преимущественно на региональном и местном уровнях, с учетом возможностей и полномочий территориальных органов власти. Однако механизмы управления, определенные на федеральном уровне, имеют решающее значение для развития туристско-рекреационной дестинации на уровне как государственного рынка туристских услуг, так и территорий, определяют базовые условия управления развитием санаторно-курортной и туристской отрасли и наращивания ее конкурентоспособности.

Действующая нормативно-правовая база регулирования туризма и рекреации на федеральном уровне РФ включает в себя законы, постановления Правительства РФ и приказы Министерства культуры. Рассмотрим нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность предприятий туристско-рекреационной отрасли РФ [20] (см. табл. 1).

В новом ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность», вступившим в силу 01.01.2017, основные изменения коснулись практически только лишь «турпомощи».

Закон предусматривает формирование двух фондов: резервного (вместо компенсационного), в который туроператоры обязаны вносить средства, и фонда персональной ответственности [4]. Закон также ввел новый порядок дифференциации взносов в резервный фонд в зависимости от показателя количества туристов в сфере выездного туризма за год. Частично закон урегулировал агентскую деятельность: турагент обязан передать туроператору денежные средства, полученные «от туриста и (или) иного заказчика», уведомить его о сформировавшемся турпродук-те и заключении договора, следовательно, тура-гент должен действовать от своего имени, но по поручению туроператора.

С 01.01.2018 изменения коснутся и обмена информацией в электронной форме между туроператором, турагентом и туристом, вступят в силу нормы об «электронной путевке». Однако пока остаются не урегулированными проблемы совершенствования и упорядочения деятельности физических лиц, оказывающих туристские услуги: экскурсоводов, гидов-переводчиков, инструкторов-проводников и др.

Таблица 1

Нормативно-правовые основы функционирования туристско-рекреационной сферы в РФ

Вид нормативноправового акта	Название нормативно-правового акта
Законы РФ	«Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 № 132-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 03.07.2016) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность» от 02.03.2016 № 49-ФЗ
Действующие постановления Правительства Российской Федерации (двадцать нормативных актов), в том числе	«О внесении изменений в федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 гг.)» от 11 июня 2016 г. № 534 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» от 9 октября 2015 г. № 1085 «О Координационном совете по развитию детского туризма» от 4 ноября 2014 г. № 1163 «Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда» от 27 февраля 2013 г. № 162 (ред. от 07.11.2015) «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта» от 18 июля 2007 г. № 452 (ред. от 07.11.2015) «О внесении изменения в Правила оказания услуг по реализации туристского продукта» от 17 октября 2014 г. № 1064; 22 сентября 2014 г. № 967; 23 марта 2013 г. № 254
Приказы Министерства культуры РФ, Минтранса РФ	«Об утверждении примерной формы договора о реализации туристского продукта» от 4 июля 2016 г. № 1503 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями» от 11 июля 2014 г. № 1215 «Об утверждении административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию об угрозе безопасности» от 27 июня 2012 г. № 666 «Об утверждении федеральных авиационных правил “Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей”» от 28 июня 2007 г. № 82

Примечание. Составлено автором по: [20].

На основании проведенного анализа нормативно-правовых актов в туристской сфере можно заключить, что законодательством до сих пор не урегулированы также правоотношения, связанные с новыми видами туризма, а именно: перевозкой пассажиров на автомобилях повышенной проходимости вне обустроенных дорог (джиппинг); сплавом по рекам (рафтинг); любительским подводным погружением (дайвинг) и др.

Правовая защита туристов и рекреантов в РФ обеспечивается достаточным количеством законов и постановлений, однако многие из них не совершенны, порождают споры, разногласия и требуют дальнейшей доработки и согласования. Так, в настоящее время остро стоит вопрос улучшения качества предоставляемых услуг и конкуренции отечественных курортов с курортами, например, Турции. Важным аспектом, снижающим качество предоставления туристских услуг и привлекательность дестинации в целом, является то, что часто не учитываются восприятия и ожидания туристов [23]. В процессе приобретения туристско-рекреационной услуги потребитель имеет определенные ожидания или полагает, что такая услуга представляет определенные стандарты, которые он сравнивает с фактически предоставленными услугами.

Очень часто отдыхающие довольны инфраструктурой, но качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего. Это происходит по причине отсутствия нормативов и ответственности за некачественное предоставление услуг, действующие рекомендации работы по системе «все включено» не предполагают санкций за некачественное выполнение, хотя со стороны туроператоров есть спрос на такой комплекс услуг. В настоящее время по системе «все включено» туристской услуги предоставляют в небольшом количестве средства размещения, в том числе управляемые западными компаниями.

Туристско-рекреационная услуга имеет ряд особенностей: в отличие от товара, ее нельзя увидеть до приобретения; она не способна к накоплению; производство и потребление туристской услуги происходят одновременно и др. Поэтому применение ФЗ «О защите прав потребителей» не может в полной мере обеспечить защиту интересов туристов во время отдыха и оздоровления, так как не гарантирует возмещение морального ущерба при предоставлении некачественной туристско-рекреационной услуги и др.

В ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в 6-й статье II главы, предусмотрено «возмещение убытков и компенсация морального вреда в случае невыполнения условий договора о реализации туристского продукта туроператором или турагентом». Однако на практике получить компенсацию морального вреда проблематично. В законе поднимается вопрос о качестве предоставленной туристско-рекреационной услуги в статье 17.4, где определяются случаи, в результате которых турист может требовать компенсацию нарушения его прав: «наличие в туристском продукте существенных недостатков, включая существенные нарушения требований к качеству и безопасности туристского продукта». При этом рассматривается только «иск о возмещении реального ущерба», хотя турист имеет право требовать «возмещения упущенной выгоды и (или) морального вреда», однако нет расшифровки, что понимается под «существенными недостатками», а, следовательно, сложно доказать факт нарушения прав туриста в полном объеме для получения компенсации за моральный ущерб и упущенную выгоду.

Рост числа жалоб на российском туристско-рекреационном рынке, кроме неудовлетворенности качеством предоставляемых услуг и стоимостью, обусловлен также следующими факторами:

– туристы стали лучше знать свои права и обязательства турфирмы, поэтому более склонны настаивать на своих правах;

– развитие туристской и санаторно-курортной отрасли способствует вхождению на рынок новых фирм, которые имеют недостаточный опыт в данном бизнесе и в основном ограничены в ресурсах, а также фирм-мошенников («однодневок»).

Отечественные туристско-рекреационные дестинации смогут конкурировать с зарубежны- ми, например, с Анталией (Турция) тогда, когда турист будет удовлетворен предоставленной ему туристской услугой и захочет в дальнейшем ее получить еще, а производитель такой услуги дорожит репутацией и несет убытки за предоставление некачественных услуг.

Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы Российской Федерации в туристско-рекреационной сфере:

• –    внедрение европейских стандартов и требований к производству и реализации туристского продукта вместо устаревших, внедрение эффективной системы контроля за их соблюдением;

• –    упорядочение, упрощение и гармонизация норм, правил, процедур регулирования деятельности в туристской и смежных отраслях;

• –    расширение полномочий территориальных органов власти в системе управления туристским комплексом дестинации;

• –    использование эффективных механизмов содействия инвестированию в развитие туристских ресурсов, в частности, рекреационных, и туристской инфраструктуры;

• –    обеспечение условий для подготовки конкурентоспособных кадров в сфере туризма и стимулирования использования инноваций;

• –    внедрение механизмов противодействия коррупции, тенезации и монополизма в туристской сфере;

• –    разработка и внедрение специфических управленческих инструментов и технологий;

• – обеспечение сотрудничества органов власти и общественных объединений и ассоциаций туристской и связанных с ней отраслей;

  – интеграция механизмов отраслевого территориального управления для достижения баланса интересов между туристским бизнесом и территориальным развитием в целом.

Согласно Закону Республики Крым «О стратегии социально-экономического развития Республики Крым до 2030 года», дестинация туристская – это географическая территория, которая характеризуется высокой концентрацией туристских ресурсов, а также располагает необходимой обеспечивающей и вспомогательной инфраструктурой [5].

Крупнейший интернет-портал Слетать.ру и Российский государственный университет туризма и сервиса провели анализ востребованности россиянами самых популярных дестина-ций и направлений России и составили рейтинг, который основан на поисковых запросах пользователей всех сервисов Слетать.ру на туры для двоих взрослых по России [2]. Три рейтинга самых популярных дестинаций и направлений России на праздники в 2017 г. (новогодние, майские и июньские) для двоих взрослых представлены в таблице 2.

Так, Крым и Краснодарский край в рейтинге мест отдыха для двоих взрослых на территории России с заселением с 9 по 12 июня 2017 г. по-прежнему лидируют и занимают, соответственно, 1-е (63,72 %) и 2-е (31,26 %) места. Все остальные регионы, города и дестинации имели спрос менее 1 % запросов туристов каждый. Порог в 0,5 % спроса взрослых туристов преодолели г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, г. Москва и Московская область, а также Карелия. Далее, согласно рейтингу, идут Ярославская, Калининградская области, Ставропольский край, Владимирская и Иркутская области. Замыкает рейтинг туристского спроса на отдых двоих взрослых с долей рынка менее 0,1 % Ростовская область.

Средний показатель по трем рейтингам не на много отличается от «июньского», благодаря «новогодним праздникам» на 5-м месте – Республика Карачаево-Черкесия (1,04 %), на 6-м – Карелия (0,95 %). Во всех рейтингах, проводимых данным порталом, участвуют 15 самых популярных дестинаций и направлений России.

Первым признаком институционализации механизма публичного развития региональной туристской дестинации является нормативноправовое регулирование деятельности организаций в туристско-рекреационной сфере. Для более четкого понимания состояния нормативноправовой базы, регулирующей деятельность в туристско-рекреационных дестинациях Российской Федерации, рассмотрим 15 вышеупомянутых самых популярных дестинаций и направлений России в июньском рейтинге интернет-пор-тала Слетать. ру (см. табл. 3).

На основании проведенного анализа нормативно-правовых актов самых популярных туристских дестинаций и направлений России можно заключить:

– на многих официальных сайтах государственных органов регионов нет информации (в таблице 3 помечено «*») о нормативно-правовых актах, регулирующих туристско-рекреационную сферу, что, в свою очередь, снижает качество и затрудняет анализ региональной законодательной базы, а также информированность предпринимателей данного региона;

– в Московской области, Ставропольском крае, Ленинградской области, Республике Карелия, Костромской области функции органа управления туризмом возложены на министерства,

Таблица 2

Рейтинг самых популярных туристических дестинаций и направлений в России на праздники для двоих взрослых, %

№ п/п	Туристические дестинации	26.12.16– 09.01.17	29.04.17– 10.05.17	09.06.17– 12.06.17	Средний показатель
1	Республика Крым	40,08	55,44	63,72	53,08
2	Краснодарский край	44,25	36,78	31,26	37,43
3	Москва и Московская область	2,18	1,5	0,66	1,45
4	Санкт-Петербург и Ленинградская область	1,92	1,04	0,79	1,25
5	Республика Карачаево-Черкесия	2,97	0,14	–	1,04
6	Республика Карелия	1,56	0,76	0,54	0,95
7	Ставропольский край	1,11	0,46	0,33	0,63
8	Калининградская область	0,62	0,56	0,41	0,53
9	Приэльбрусье	1,05	–	–	0,35
10	Ярославская область		0,48	0,44	0,31
11	Алтайский край	0,58	0,16	0,12	0,29
12	Иркутская область	0,43	0,24	0,16	0,28
13	Владимирская область	0,21	0,28	0,23	0,24
14	Кемеровская область	0,68	–	–	0,23
15	Республика Татарстан	0,21	0,21	0,14	0,19
16	Костромская область		0,12	0,11	0,08
17	Ивановская область		0,14	0,11	0,08
18	Вологодская область	0,21	–	–	0,07
19	Ростовская область	–	–	0,07	0,02

Примечание. Составлено по: [2].

Таблица 3

Основные нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование туристско-рекреационных дестинаций в регионах России

Место	Нормативно-правовые региональные акты Туристско-рекреационные дестинации	Региональные законы	Подзаконные акты регионального правительства	Подзаконные акты: министерств, управлений и комитетов, регулирующих туризм	Подзаконные акты: администрации, главы региона	Всего
1	Краснодарский край [16]	14	9	12	9	44
2	Республика Карелия [19]	*	20	17	5	42
3	Московская область [18]	5	31	5	*	41
4	Республика Крым [15]	4	4	19	*	27
5	Алтайский край [9]	*	3	*	23	26
6	Ростовская область [7]	1	20	4	*	25
7	Ленинградская область [13]	2	8	9	3	22
8	Республика Татарстан [10]	*	*	22	*	22
9	Владимирская область [6]	*	1	*	21	22
10	Ярославская область [12]	*	15	4	1	20
11	Калининградская область [17]	2	12	3	2	19
12	Ставропольский край [14]	*	10	7	*	17
13	Костромская область [11]	2	*	4	1	7
14	Ивановская область [21]	1	3	*	*	4
15	Иркутская область [8]	1	2	1	*	4