Институциональные формы гармонизации интересов публичных и частных субъектов управления

Хозяйственная жизнь складывается из взаимодействия многочисленных агентов, каждый из которых имеет собственные экономические интересы. При этом важным свойством этих интересов является их противоречивость. Данное свойство означает, что одновременное достижение всех целей всеми субъектами невозможно. В этой связи, любая конфигурация социальноэкономических связей всегда представляет собой некий компромисс, систему принятых вступающими в эти связи субъектами взаимных уступок и «удержанных позиций». Простейшим примером такого рода компромисса является рыночная сделка между продавцом и покупателем, в ходе заключения которой они «торгуются», то есть согласовывают условия ее заключения с тем, чтобы извлечь из нее максимальную пользу для себя.

Неоклассическая экономическая теория в концепции рынка совершенной конкуренции предполагает, что если рыночных сделок совершается достаточно много, при этом они аналогичны по субъекто-объектному составу, то в экономике наступает состояние равновесия. Это состояние подразумевает одинаковость (или высокую степень близости) параметров заключенных сделок. Таким образом, противоречие интересов на рынке совершенной конкуренции сохраняется, но возникают устойчивые, общественно приемлемые формы его разрешения. Примером такой формы разрешения противоречия между продавцом (желает извлечь максимальную прибыль от сделки) и покупателем (заинтересован в получении максимальной полезности из

ГРНТИ 06.39.41

Андрей Викторович Пролубников –– кандидат экономических наук, заместитель начальника военного института (общевойскового) Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации (г. Москва).

Контактные данные для связи с автором: 119992, г. Москва, пр. Девичьего Поля, 4 (Russia, Moscow, Devichyego Polya av., 4). Тел.: +7 915 431 63 45.

приобретенного за минимальную плату продукта) является возникновение феноменов «равновесной рыночной цены» и вытекающего из него – «нормальной прибыли».

Нормальная прибыль – это такая ее величина, которая соответствует общественным представлениям о справедливости. Она не приносит предпринимателю дополнительного дохода, а лишь способствует тому, что он продолжает заниматься тем видом хозяйственной деятельности, который приносит ему нормальную прибыль. Ее норма примерно одинакова в различных отраслях и видах экономической деятельности. Альтернативное вложение средств, инвестированных в предпринимательскую деятельность (например, размещение их на депозитном счете в банке), с учетом рисков, не способно принести больший доход, чем нормальная прибыль.

Как известно, за счет межотраслевого перелива капитала, в стабильной экономической системе, с позиций неоклассиков, норма нормальной прибыли устанавливается на одинаковом уровне в различных отраслях и секторах экономики. При этом в стабильно развивающейся (без структурных перекосов) экономике она имеет тенденцию к понижению. В качестве иллюстрации на рисунке 1 приведен график рентабельности активов российских организаций с 1995 по 2013 гг. (источник данных – Росстат, см.: . Из графика видно, что в периоды «турбулентного развития» рентабельность активов была подвержена колебаниям. В периоды же стабилизации условий развития экономики ей присуща более плавная динамика.

Источник: Росстат.

Рис. 1. Рентабельность активов российских организаций (без субъектов малого предпринимательства), %

Отличная от рассмотренной ситуация складывается в случае, когда речь идет о согласовании интересов субъектов, не вовлеченных в массовую хозяйственную деятельность. Здесь возникают определенные проявления монополизма, стороны получают возможность более «жесткого торга» при заключении сделок. В результате компромисс может достигаться за счет существенного ущемления интересов одной из сторон. В результате другая сторона начинает получать монопольную ренту. С позиций анализа единичной сделки в этом нет ничего опасного, в конце концов для того фирма и стремится к рыночной власти (возможно, совершая при этом дополнительные инвестиции и рискуя), чтоб ей воспользоваться.

С позиций же экономических интересов общества в целом, происходит несправедливое перераспределение совокупного дохода и общественного богатства в пользу монополии, чем наносится ущерб всему обществу. Причем, в отличие от массовых сделок, где «выравнивание» их условий может произойти автоматически (при этом, к сожалению, в теоретических работах не сформулированы подходы к оценке возможной временной длительности переходного процесса), по сделкам с признаками монополизма требуется вмешательство «третьей силы», например, в лице государства. Задача этой силы – выступить в роли справедливого арбитра для согласования интересов торгующихся сторон и даже, возможно, для принуждения одной из сторон к совершению сделки.

Очевидно, что деятельность подобного арбитра (отметим, что в таком качестве не обязательно должно выступать государство, возможно обращение к иным субъектам - саморегули-руемым организациям, третейским судам, религиозным объединениям и др.) может происходить на разовой или регулярной основе. В первом случае стороны прибегают к его услугам всякий раз при необходимости заключения уникальной сделки. (Примером такого рода может выступать процесс газовых переговоров между Россией и Украиной, к участию в которых в последние годы зачастую привлекались различные европейские институты, так как стороны самостоятельно не могли найти взаимоприемлемое решение по условиям контракта.) Институциали-зация процедур вмешательства «третьей силы» нецелесообразна в силу редкости подобных сделок и их значительного разнообразия. Типовые процедуры арбитража в этих условиях не могут быть эффективными. Затраты ресурсов на их разработку оказываются неоправданно высокими.

Во втором случае происходит конструирование самостоятельного института согласования интересов для некоторой категории сделок, который находит формальное закрепление в специальных юридических процедурах. Таким образом, институционализация контрактных механизмов, как форма снятия экономических противоречий, является разумным способом достижения справедливости (мы здесь не касаемся трактовки понятия «экономическая справедливость», понимая что это - предмет отдельного анализа; будем считать, что в обществе имеется консенсус по этому вопросу). Даже в случае, когда эти институциализированные контрактные механизмы оказываются не вполне эффективными, через оппортунистическое поведение и его пресечение происходит их эволюция и совершенствование, что, в конечном итоге, способствует росту их эффективности.

Примером такого рода институциализации является введение в действие постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 382 с 2014 года публичного технологического и ценового аудита в отношении объектов капитального строительства, возводимых (частными подрядчиками) за счет бюджетных средств, сметной стоимостью 8 млрд рублей и более. Как указано в докладе Минэкономразвития России «О ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы за 2014 год» (с. 128-129), в течение 2014 года подобный аудит был проведен по 7 инвестиционным проектам; в 2015 году минимальный размер сметной стоимости объектов капитального строительства, в отношении которых должен проводиться аудит, предложено установить на уровне 5 млрд рублей; в дальнейшем предлагается постепенное снижение порога сметной стоимости: в 2016 году - 4 млрд рублей, в 2017 году - 3 млрд рублей, в 2018 году - 1,5 млрд рублей.

Особое значение институциализация контрактных механизмов имеет в хозяйственном взаимодействии государства и бизнеса, когда государство (в лице органов публичной власти и управления и/или подведомственных им организаций) выступает в качестве стороны контракта, другой стороной которого являются частнопредпринимательские структуры [1, 3-7, 9 и др.]. Внимание к такого рода взаимодействию всегда высокое, так как налицо явный конфликт интересов: бизнес стремится максимизировать свою прибыль, а публичная власть, выражающая интересы общества, - достичь общественно значимых целей с как можно менее значительными затратами ресурсов. Рассмотрим некоторые типовые формы институциализации коммерческих отношений государства и бизнеса, осуществленной путем принятия соответствующих федеральных законов.

Исторически первой такой формой явились соглашения о разделе продукции (см. Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»). «Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения» (п. 1 ст.2 указанного закона). В рамках реализации этих соглашений, к разработке 264 важных и крупных месторождений при- родных ресурсов (нефти, газа, меди и др.) в России были привлечены зарубежные частные компании.

Режим раздела продукции подразумевает, что добытые в рамках соглашения полезные ископаемые (или их стоимостной эквивалент) подлежат разделу между инвестором (оператором месторождения) и Российской Федерацией на условиях и в порядке, установленных соглашением. Достоинством такого рода соглашений для бизнеса является перевод взаимодействия с публичной властью в гражданско-правовую плоскость, что подразумевает равенство сторон, возможность для предпринимательской организации более эффективно отстаивать свои позиции, «торговаться» с государством, которое лишается многих традиционных способов административного давления. С позиций государства, соглашения о разделе продукции (СРП) позволяют привлечь дополнительные иностранные инвестиции, которых не хватает для самостоятельной разработки месторождений за счет национальных ресурсов [12]. Итогом этого является хозяйственное освоение новых территорий, увеличение занятости, стимулирование экономического роста, трансфер технологий и другие положительные социально-экономические эффекты. Важно подчеркнуть, что достигаются они без затрат бюджетных ресурсов.

Важной отличительной чертой СРП являются длительные сроки их реализации, что дает возможность запуска долгосрочных и капиталоемких проектов, причем с сохранением изначально заданного в соглашении правового режима, несмотря на возможные изменения законодательства (т.н. «дедушкина оговорка»). Также достоинством для инвестора является и особый режим налогообложения, связанный с тем, что государство, вместо взимания налогов с бизнеса, получает свою долю доходов в форме части произведенной продукции. В то же время, существенным недостатком СРП, ярко проявившимся в российской практике, является тенденция к оппортунистическому поведению частного бизнеса [10]. Предусмотренное соглашением возмещение понесенных затрат в отсутствие четкой регламентации допустимых к учету видов затрат и лимитов на их величину, ведет к их «раздуванию», искусственному завышению. В итоге экономическая привлекательность СРП для государства оказывается крайне низкой. В этой связи, СРП не получили развития в российской практике, в настоящее время на этих условиях реализуется лишь три проекта.

Еще одной институциализированной в России формой взаимодействия государства и бизнеса является концессия (см. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»). Концессионные соглашения ориентированы на повышение эффективности использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за счет привлечения ресурсов частного бизнеса. Существо этих соглашений описано в ст. 3 п. 1 указанного закона: «По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности».

По сути дела, в рамках концессии предполагается совместная хозяйственная деятельность частнопредпринимательской структуры и публичной власти. При этом сферы этой деятельности довольно обширны. Объектами концессионного соглашения (ст. 4 п. 1 закона) могут являться: автомобильные дороги и элементы автодорожной инфраструктуры; объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта; морские и речные порты; морские и речные суда; аэродромы и элементы авиационной инфраструктуры; гидротехнические сооружения; объекты энергетики; системы коммунальной инфраструктуры и коммунального хозяйства; метрополитен и другой транспорт общего пользования; объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта и другие объекты социально-культурного назначения; объекты производства, переработки, хранения сельскохозяйственной продукции (в отдельных случаях). Указанный перечень довольно обширен. Он преимущественно касается различных инфраструктурных элементов и систем, за- нятых производством общественных и смешанных благ, обеспечение которыми - сфера ответственности публичной власти.

Но органы публичной власти не обладают достаточными ресурсами для осуществления этой деятельности, поэтому привлекают предпринимательские структуры к созданию и эксплуатации соответствующих инфраструктурных объектов. В качестве примеров концессионных соглашений можно привести строительство второй очереди диагностического центра (Чебоксары, 450 млн рублей), строительство областного центра медицинской реабилитации (Ленинградская область, 5,2 млрд рублей); соглашение между Сортавальским муниципальным районом (Республика Карелия) и ЗАО «Энергетик» в отношении объектов по производству, передаче и распределению тепловой энергии; соглашение между Департаментом жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края и ООО «Югводоканал» сроком на 30 лет в отношении объектов водопроводно-канализационного хозяйства и др. Из подготовленного Центром развития государственно-частного партнерства доклада [8] следует, что по состоянию на апрель 2013 г. в России на различных стадиях реализации находились 1347 концессионных соглашений. При этом детальная информация имелась по 79 комплексным проектам, по которым достигнут наибольший прогресс. На рисунке 2 приведены сведения об их отраслевой принадлежности.

Социальные

Транспортные

Энергетические

Коммунальные

Рис. 2. Структура инфраструктурных проектов, реализуемых в режиме концессии в регионах Российской Федерации [8, с. 22]

Новой формой институциализации отношений бизнеса и публичной власти, которая вводится в России с 01.01.2016 года, является государственно-частное партнерство (см. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Сравнение этого документа с тестами ранее проанализированных нами законов показывает, что его целевая направленность - та же. Целью формирования контрактного механизма в рассматриваемой сфере является «создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления» (ст. 1 п. 1 закона). Ст. 3 п. 1 устанавливает, что «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных ... в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Важно подчеркнуть, что среди принципов государственно-частного (муниципально-частного) партнерства выделяются следующие: «Отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения» (ст. 4 закона). Это означает, что права сторон, т.е. возможности отстаивать свои интересы, механизмы защиты и принуждения другой стороны одинаковы. Такой подход означает снижение уровня рисков для частного партнера от участия в производстве общественных благ в сотрудничестве с государственными и муниципальными органами. Безусловно, это привлекательно для предпринимательского сообщества.

Весьма интересной нам представляется ст. 7 рассматриваемого закона, где перечислены объекты соглашения о партнерстве: «частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (... автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса; транспорт общего пользования, за исключением метрополитена; объекты железнодорожного транспорта; объекты трубопроводного транспорта; морские порты, речные порты, специализированные порты, объекты их инфраструктур, в том числе искусственные земельные участки, портовые гидротехнические сооружения...; морские суда и речные суда...; воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства...; объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова; подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации; объекты здравоохранения...; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения; объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов; объекты благоустройства территорий, в том числе для их освещения; мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры...».

Анализ приведенного перечня объектов свидетельствует, что он во многом совпадает с аналогичным перечнем для концессий (см. выше). В этой связи оказывается не вполне понятно – для чего для одних и тех же объектов взаимодействия предлагаются схожие, но все же различающиеся институциональные механизмы. Интересно при этом отметить, что объектом соглашения могут являться не только транспортные коммуникации и их элементы, но и транспортные средства. Это несколько отличается от накопленного опыта реализации проектов в России и за рубежом. Автору довольно сложно представить конкретный проект партнерства, объектом которого будет являться, например, пассажирский самолет. Мы полагаем, что такой широкий список объектов заложен в закон с расчетом на будущие возможные модификации форм взаимодействия государства и бизнеса [2, 11].

Безусловно, возможные институциональные формы гармонизации интересов публичных и частных субъектов управления в социально-экономической сфере не исчерпываются 3 рассмотренными нами вариантами. Возможно построение и других институциональных форм. По нашему мнению, в сфере контрактного взаимодействия бизнеса и власти достаточно много специфических моментов, которые требуют дальнейших исследований с целью разработки механизмов их учета в практике совместной деятельности и институционального закрепления.