Институциональные особенности бюджетной системы России

В самом общем виде финансовая система представляет собой совокупность и взаимодействие финансовых институтов определенного государства 1. В настоящей работе финансовая система рассматривается как элемент государственного хозяйства, обеспечивающий взаимосвязанное развитие всех его территориальных частей. Другими словами, речь идет о территориальной проекции финансовой системы, то есть об организации финансовых потоков между центром, регионами и населением. Целью данного сегмента системы государственных финансов является согласование локальных (региональных) и общегосударственных интересов в социально-экономическом развитии страны.

Особенности становления понимаемой таким образом финансовой системы России определялись особенностями устройства государства. Историками государства и права выделяются две системы государственного устройства: унитарная и федеративная. Российское государство с самого начала формировалось как унитарное, централизованное, в то время как большинство государств Западной Европы формировались на федеративной основе.

Эволюция государств осуществляется на основе объективных законов и зависит от конкретных исторических условий. При этом одним из основных экономических факторов, определяющих направления развития государства, служат складывающиеся отношения собственности, прежде всего, собственности на землю. При доминировании частной собственности и свойственных ей отношений обмена эволюция государственного устройства направлена в сторону развития федеративных отношений. При доминировании общественной собственности на землю и соответствующих ей отношений сдач-раздач развиваются централизованные государства 2.

По мнению С.Г. Кирдиной, основой организации общества и социально-экономической эволюции государств выступает институциональная матрица базовых и комплементарных институтов. Комплементарные институты имеют вспомогательный характер, обеспечивая устойчивость институциональной среды в той или иной сфере общества. Базовые институты определяют характер складывающейся в обществе институциональной среды, задают рамки и ограничения для действия комплементарных институтов. Действию базовых институтов и соответствующих им институциональных форм в большей мере присущ стихийный, неуправляемый характер. Развитие комплементарных институтов и форм, обеспечивающих, во взаимодействии с базовыми институтами, сбалансированное развитие сфер общества, требует целенаправленных усилий социальных субъектов. Без таких усилий естественно-стихийный характер действия базовых институтов может привести общество в состояние хаоса и кризиса 3.

Каждый тип государства характеризуется своей институциональной матрицей, то есть системой взаимообусловленных, поддерживающих и дополняющих друг друга институтов. Матричность, или системный характер, институциональной системы государственного устройства означает принципиальную невозможность кардинального изменения одного из институтов без изменения остальных в этой системе. История стран характеризуется доминированием одной матрицы, определяющей рамки действия комплементарных институтов 4. Выявление институциональных матриц государств, определяющих содержание и направленность основных социально-экономических процессов в обществе, – актуальная задача институциональной теории. Поэтому невозможно определить особенности финансовой си- стемы России без понимания институциональной матрицы ее государственного устройства, сложившейся исторически.

Все многообразие конкретных особенностей большинства государств можно представить в виде двух типов качественно различных институциональных матриц, агрегирующих в себе реальное многообразие социальных связей, – X - и Y -матрицы ⁵. X и Y -матрицы отличаются комплексами образующих их базовых институтов. Для Х -матрицы характерны в экономической сфере базовые институты редистрибутивной экономики, в политической сфере – институты унитарного политического устройства. Сущностью редистрибутивных экономик является обязательное опосредование центром движения ценностей и услуг, а также прав по их производству и использованию. Y -матрица имеет следующие базовые институты: в экономической сфере – институты рыночной экономики, в политической сфере – институты федеративного политического устройства ⁶. Базовые институты матрицы дополняются комплементарными, занимающими подчиненное положение. В России доминирует Х -матрица, а в отношении экономической системы страны – так называемая реди-стрибутивная Х -экономика. Ее основополагающие характеристики: институты верховной условной собственности, редистрибуции (аккумуляции – совмещения – распределения), кооперации, служебного труда и пропорциональности ⁷.

Административно-территориальное деление государства в России является институтом, характерным для унитарных централизованных государств, и альтернативным по отношению к институту федеративного устройства. При федеративном устройстве органы Федерации и органы субъектов Федерации имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга. При административном характере территориального деления, напротив, вся государственная территория рассматривается как единый объект управления государственной администрацией, а выделение территориальных единиц служит задаче упорядочивания единого хозяйства. Действие института административного деления государства отражает поиск такой территориальной структуры управления огромной страной, которая позволи- ла бы разместить и использовать общехозяйственные ресурсы наилучшим образом, в интересах страны в целом. Административно-территориальное деление не исключает учет исторических, географических, национальных, экономических и других особенностей территории и народов. Российское государство формировалось на основе собирания исторически сложившихся земель, княжеств, мест обитания жителей определенных национальностей. Административно-территориальное деление представляло собой своеобразную управленческую сеть, набрасываемую на существовавшие регионы; оно определяло порядок взаимодействия населения регионов, региональных органов управления и центральной власти между собой, отличный от складывающегося при федеративном устройстве государства.

В ходе современных реформ исторически сложившийся институт административнотерриториального деления государства сохраняет свое значение. Поэтому многие специалисты отмечают, что федерация в постсоветской России имеет преимущественно формальный характер 8, и приходится постоянно уточнять ее содержание. Современные ученые говорят об «иерархическом»9, «переговорном федерализме»10, об асимметричной федерации; признают, что «федерализм как политический институт... оказывается скорее привнесенным извне, нежели порожденным обществом изнутри»11. На деле содержанием процесса является модификация института административно-территориального деления, исторически присущего России, и поиск современных форм его воплощения с учетом мирового опыта и новых условий развития страны.

Характер государственного устройства задает тип сложившейся управленческой структуры. Для России как государства с административно-территориальным делением характерна иерархическая вертикаль органов регионального управления во главе с центром. Федеративные государства характеризуются, напротив, самоуправлением и субсидиарностью органов управления. В российском государстве «центр» является «вершиной» властной вертикали, задающей правила и полномочия подчиненных ему органов управления. Иерархический характер структуры регио- нальных органов позволяет им обеспечивать единство и общее направление деятельности в масштабах всего государства. При такой системе власти самоуправляющиеся структуры, традиционно существовавшие на Руси в виде сельских и городских общин, были подчиненным элементом, «вложенным» в иерархическую систему, действовали по общим, установленным сверху правилам. Целью самоуправления в России, как писал А.Д. Гра-довский, было «привлечь силы общественные к участию в государственной администрации, а значит, ввести общественные установления a edoa i бааёоаёйпоаа' i uo onoai T aeai ее»12. Как правило, сверху определялся круг задач, требовавших решения на местном уровне, а затем к исполнению этих задач привлекались общины или выборные от них представители.

Принцип властной вертикали является альтернативным принципам самоуправления и субсидиарности. Принцип субсидиарности, характерный для федеративных отношений, обосновывает приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). Полномочия по реализации каких-либо компетенций передаются самоуправляющимися структурами на более высокий уровень лишь в том случае, если они сами не имеют возможности для их реализации 13. Снизу наверх передаются и необходимые для реализации этих функций ресурсы.

При наличии властной иерархической вертикали, напротив, органы управления низших уровней входят в систему исполнительной власти органов высшего уровня, подчиняются им и пользуются их средствами для своей деятельности. Институт властной вертикали определяет особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти, которое основывается не на соглашении между сторонами (уровнями управления), а на законе, принятом центром (верхним уровнем управления) 14. Условием передачи отдельных государственных полномочий органам местного управления является их обеспечение необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В истории России, в отличие от истории западноевропейских стран, самоуправление никогда не было доминирующей социальной практикой, как в устройстве местных, так и центральных учреждений. Политическая идея самоуправления находилась в антагонистическом противоречии с идеей централизованного самодержавного государства, что порождало конфликты и коллизии в реальной практике земских учреждений России.

Институт властной иерархической вертикали региональных органов во главе с центром в России исторически развивался. При сохранении общего принципа взаимодействия между уровнями региональной иерархии его развитие идет в сторону более свободного порядка установления взаимных прав и обязанностей звеньев управления с учетом интересов населения, проживающего на их территориях, а также усиления договорного начала при установлении компетенций разных уровней регионального управления.

Выявление институциональной матрицы российского общества позволяет определить особенности его финансовой системы. Развитие финансовой и бюджетной систем России происходило в непосредственной связи с эволюцией институтов ее государственного устройства, формирование которых стимулировалось поисками оптимальной организации материальных и финансовых потоков в государстве. Об этом свидетельствуют уже первые известные факты экономической истории нашей страны.

Киевская Русь представляла собой союз земель под верховной властью князя, сидевшего на престоле в Киеве. Частной собственности на пахотные участки и угодья не было, они считались общим достоянием. Возможность использования участка обеспечивалась обязанностью платить с него определенные подати в пользу князя. Население могло свободно переходить с места на место, а дружинники – выбирать себе князей, у которых служить. Задача князя как представителя центральной власти по отношению к землям (понятие, аналогичное современному представлению о регионах) заключалась в обеспечении защиты от нападений и организации суда и управления на территории. Первые налоги в форме дани служили для финансового обеспечения этих функций. Население территории, оберегаемой дружинами князя, платило в его пользу дань. Дань имела тотальный, всеобщий характер и представляла собой тягло, то есть податную обязанность, которой облагалось не лицо, не член общины, а все административно-территориальные единицы, округа, волости как совокупность хозяйств. Дань – это аккумулирование в руках центрального руководства средств, полученных от использования общего ресурса, в данном случае – земли и угодий, с целью дальнейшего их направления на сохранность и расширение этого общего ресурса. Существовала общая ответственность административных единиц (посадов и сельских общин) по ее внесению в виде круговой поруки. Дань и трудовые повинности всегда играли основную роль в защите страны от нападений извне, развитии национального хозяйства и в создании национального богатства страны. Таким образом, государство в лице князя сверху устанавливало размер дани по погостам, а снизу самоуправляющиеся общины распределяли тяготы податного обложения индивидуально для каждой семьи.

Усложнение политической и экономической структуры государства не отменяло, но развивало централизованный и иерархический характер древней «налоговой системы» российской экономики. Верхний уровень территориальной структуры налагал на население подчиненных типов поселений различные сборы и подати (например, Новгород платил дань в пользу князя киевского и, в свою очередь, имел право налагать сборы на население пригородов, которым предоставлял защиту на период военных действий, торговых походов и др.).

Таким образом, источниками формирования общегосударственных доходов в России служили, прежде всего, платежи от использования государственного ресурса (в виде разного рода податей, платы за фонды и т. п.) или поступления от казенных предприятий, казенной монополии и т. п. В западноевропейских странах основным источником доходов являлись отчисления от результатов предпринимательской деятельности частных лиц и компаний.

В России доходы и расходы государства регулировались централизованно, верховной властью, которая, с одной стороны, определяла размер податей и повинностей и, с другой стороны, устанавливала объемы раздач, исходя из общих нужд государственного хозяйства. Регулирование осуществлялось системой специализированных центральных организаций на основе нормирования, очередного порядка раздач и механизма административных жалоб для корректировки величин и направлений материальных и финансовых потоков.

Действие централизованного механизма финансовой системы Российского государства проиллюстрируем учреждениями Московского царства. Когда в результате многочисленных жалоб местного населения на несправедливое управление воевод Иван IV Грозный отменил систему кормлений, Уложением 1555–1556 гг. был установлен кормленый окуп, оброк в виде выкупа за уничтоженные кормления. Если до этого податное население напрямую платило воеводе за его службу, то теперь этот сбор взыскивался в казну. Для этого после 1566 г. в Москве был создан Большой четвертной приказ (или четверть, четь), задачей которого было содержать на свои доходы служилых людей в опричнине. Затем возникли и другие чети. Чети взимали с соответствующего податного населения четвертные доходы. Состав четвертчиков (служилых людей, имевших право на доходы из чети) расписывался между четвертями независимо от их приписки по службе к тому или иному городу. Вновь пущенный в четверть приписывался к чети, за которой была очередь содержания новых четвертчиков или в которой имелись выбылые места 15. Доходы из чети чет-вертчики получали раз в 3 или 4 года, по челобитью, в соответствии с установленными окладами.

Централизованное регулирование доходов и расходов сохраняется и в современной России. Свидетельством этого является то, что законодательство по большинству налогов регулируется на федеральном, а не региональном уровне. Среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов стоит на первом месте, роль раздельного использования источников крайне незначительна. По-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: в бюджетах всех уровней домини- руют федеральные налоги, составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем 70 %.

Основу государственной финансовой системы России составляет иерархический бюджет. Сначала он формировался как свод росписей отдельных ведомств и территорий. В 1722 г. Петром I была сформирована первая общая табель, в которой были сведены доходы и расходы губерний. Известны также росписи 1723 и 1724 годов. Систематически планомерный бюджет начал составляться с 1862 года. В советский период он представлял собой уже чрезвычайно развитую форму государственного плана, в котором воедино были увязаны материальные и финансовые потоки. Особенностью иерархического бюджета является вложенность бюджетов низших уровней в бюджеты высших, тогда как при бюджетном федерализме бюджеты территорий, входящих в состав государства, являются независимыми.

После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высококонцентрированного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное Министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов 16. В ходе перестройки были предприняты попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность административно-территориальных единиц, то есть ввести комплементарные рыночные институты в матрицу бюджетной системы, длительное время асимметрично представленную исключительно институтами редистрибутивной экономики. Однако, не будучи подкрепленными глубинными полити- ческими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, прочно привязанной к жесткой партийно-административной вертикали.

Одной из причин начала экономических реформ в России являлась неэффективная институциональная структура экономики. В ней был нарушен институциональный баланс, который выражался в тотальном доминировании институтов Х -экономики (ре-дистрибутивный экономический комплекс, бюджетный унитаризм), в то время как необходимые институты Y -экономики были почти неразвиты или носили латентный нелегальный характер. Это означало, что использование объективно необходимого принципа матричной репликации, то есть достройки институциональной структуры комплементарными институтами Y -матрицы, искусственно сдерживалось и блокировалось. Обветшание форм, присущих базовым институтам, и уродливый характер жизненно необходимых дополнительных комплементарных форм привели страну к кризису.

Реформы, предполагающие модернизацию институциональной структуры, были ориентированы на совершенствование действующих форм редистрибутивной X -экономики и внедрение элементов рыночной Y -экономики. Первоначальный курс реформ исходил из необходимости слома институтов редистрибу-тивной Х -экономики и создания для выполнения их функций новых институциональных форм из рыночной Y -экономики. Предполагалось кардинально изменить институциональный баланс в пользу доминирования рыночных институтов, а не дополнить ими хозяйственную структуру. Целью реформ было формирование рынка и внедрение федеративных принципов политического и бюджетного устройства.

Попытка замены институциональной Х-матрицы на альтернативную Y-матрицу не удалась, в итоге обострились социальные проблемы, возникла угроза выживанию страны как единого, самостоятельного, экономически независимого государства. В такой среде Х-матрица неизбежно занимает лидирующее положение, именно ее институты надежно обеспечивают воспроизводство и развитие социума в целом, а не отдельных социальных групп. Поэтому в про- цессе реформирования заимствуемые элементы частью отвергались как неадекватные и социально неприемлемые, а частью модифицировались по ходу внедрения и так встраивались в общественную жизнь, что нередко служили противоположным целям по сравнению с теми, для которых они заимствовались.

С начала 2000-х гг. курс был скорректирован, большее внимание уделяется модернизации базовых институтов редистрибутив-ной экономики, началась ревизия рыночных преобразований, им придается более прагматичный характер. Усилия общества направляются не столько на адаптацию заимствуемых экономических и политических решений, сколько на модернизацию и развитие форм, отражающих специфику социальной природы нашего государства, в которой доминируют институты Х -матрицы. Это выражается в сохранении статуса «государственных монополий» для важнейших инфраструктурных отраслей, усилении роли государства в деятельности субъектов рынка с участием федеральных и региональных структур, росте плановоцентрализованных начал в бюджетной сфере.

Важнейшими декларируемыми целями бюджетной реформы являлись децентрализация управления и осуществление принципа разграничения налогово-бюджетных и расходных полномочий властей разных уровней. По мере реализации все более явным становился ее объективно необходимый смысл – создание управляющей системы, адекватной по принципам, сложности и устройству управляемой системе. Именно этот смысл (а не декларативные цели) стал определять ход реформы и набор конкретных мероприятий.

К настоящему времени процесс формирования нового бюджетного устройства России прошел 3 этапа. В 1991–1999 гг. произошла «стихийная децентрализация» бюджетных ресурсов, доля субнациональных бюджетов возросла с 40 до 50–55 % ¹⁷. Этот период характеризуется попытками замещения фактически унитарной бюджетной системы с высокоцентрализованным бюджетом редистрибутивной экономики комплементарными институциональными формами, присущими федеративной бюджетной системе рыночной экономики. Был принят ряд федеральных законов, вводивших основ-

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ные принципы бюджетного федерализма, хотя ни один из них не был реализован в полной мере. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между федеральным центром и регионами.

В 1994–1995 гг . в результате проведенной реформы произошло упорядочивание финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого впервые начали распределяться на основе жестко формализованной процедуры. Расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Созданная в этот период система частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного устройства федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.

В 1996–1999 гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм и политический торг с регионами за финансовые ресурсы, массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов ¹⁸.

В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов, на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. Формат бюджетной реформы, предложенной Министерством финансов в 2006 г., декларируя внедрение широко применяемых в мировой практике принципов бюджетирования для управления финансовыми потоками, по сути, воспроизводит архитектуру и механизмы управления прежнего советского Госплана 19.

Отмеченные особенности бюджетной системы Российского государства определили ее эволюцию. На нынешнем этапе ры- ночных реформ речь идет не о трансформации, а о модернизации бюджетной системы при сохранении исторически обусловленных особенностей. Эволюционная модернизация бюджетной системы России означает развитие присущего ей институционального порядка. Институты редистрибуции сохраняют и упрочивают свое лидирующее положение, дополняются элементами рынка. Модернизация предполагает более четкое разграничение функций каждого уровня управления и, соответственно, разнесение средств иерархического бюджета страны для выполнения этих функций. Одновременно происходит правовое обособление федерального, регионального и муниципального уровней, что позволяет в большей мере использовать договорное начало при установлении межбюджетных отношений. Разрабатываются обновленные социальные стандарты и нормативы бюджетной обеспеченности, позволяющие учесть многообразие условий разных территорий. Административная реформа местного самоуправления, проводимая в настоящее время, позволит разрешить противоречия в реальной практике муниципалитетов, если ее главной целью станет установление единых начал в устройстве как центра, так и местного самоуправления.