Институциональный аспект политики идентичности в столичных агломерациях: анализ нормативных правовых актов

DOI:

Цитирование. Калашникова С. К., Погодина М. Я. Институциональный аспект политики идентичности в столичных агломерациях: анализ нормативных правовых актов // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2025. – Т. 30, № 5. – С. 234–243. – DOI:

Введение. Проектный подход к управлению популяризируется российской политико-административной элитой с начала 2010-х годов. Разработка и утверждение профильных государственных программ, обсуждение и формирование групп документов под названием «Стратегии развития» городов и ре- гионов, проектные инициативы на федеральном и региональном уровнях – все это составляет нормативно-правовую базу для реализации приоритетных общественно значимых направлений деятельности государственной власти. Переход к программно-целевым методам управления должен был обеспечить утверждение стратегических задач на несколько лет вперед и определить критерии эффективности исполнительных органов по их реализации. Однако в настоящий момент в публичном поле и в научной дискуссии обсуждаются вопросы результативности такого подхода, а также корректности выбранных методов реализации и оценки эффективности. Даже высокопоставленные государственные управленцы публично признавались в некоторой неудовлетворенности положением дел, отмечая, что само правительство признает несостоятельность института государственных программ.

В ходе недавнего исследования региональных государственных программ В.И. Клисто-рин и С.В. Седипкова выявили ряд проблемных зон в формировании этой группы документов: недостаточная связь со стратегическими целями развития регионов; неоправданно большое количество целевых показателей и их недостаточная обоснованность; несоответствие объемов финансирования программ в сравнении с декларируемыми целями и задачами и другие [7]. Кроме того, отсутствие стандартизации такого типа документов и закрытый характер оценивания препятствуют внешней независимой оценке документов. При исследовании зарубежного опыта выяснилось, что привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов – один из факторов эффективной реализации проектов.

Стоит отметить, что анализ государственных программ проводится по определенным тематическим направлениям: инновационное развитие [1], экономическое стимулирование [8; 10], молодежная политика [6], социальная политика [9] и другие. Разработка данной темы активно ведется в экономическом и управленческом ключе. Отдельно стоит выделить блок работ, связанных с оценкой Стратегий развития регионов [2; 3; 15; 16].

Методы и материалы. Занимаясь исследованиями в области символической политики, достаточно затруднительно выработать комплексную методику оценки эффективности реализуемой политики. В рамках разработки данной темы мы уже обращали внимание на некоторую «размытость» политики идентичности как на федеральном, так и на региональном уровне, так как функции по реализации различных направлений политики идентичности делегированы разным политическим институтам. Поэтому оценка эффективности может базироваться на применении комплекса прикладных методик, которые опираются на конструктивистскую и неоинститу-циональную методологии.

В этой статье мы сфокусировали свое внимание на институциональном аспекте региональной политики идентичности для того, чтобы выявить базовые символические основания для формирования образа «мы»-сообщества, которые используются региональной политико-административной элитой в официальном политическом дискурсе.

В контексте данного исследования под политикой идентичности понимается определенный набор чаще всего закрепленных в юридических актах политических проектов, практик и инструментов, имеющих символическое и идеологическое наполнение [11]. Политика идентичности оценивается нами как политический курс, реализация которого предполагает наличие определенных целей и результатов. Методом исследования государственных программ в изучаемых агломерациях стал качественный контент-анализ, позволяющий учесть и выявить основные транслируемые политикоадминистративной элитой нарративы, используемые для создания «мы»-образа и символической базы для консолидации населения. Особое внимание уделяется вопросу развития агломераций в текстах государственных программ, действующих на территории этих мегагородов. Из-за диффузии агломерационной политики и отсутствия отдельной нормативноправовой базы по этому вопросу корпус текстов включает ранее выделенные программы и стратегии, реализуемые на территории региона и города-ядра агломерации.

Столичные агломерации в большей степени отражают урабанизационные и глобализационные мировые тренды. Территориальная идентичность здесь формируется на пересечении региональной и локальной идентичности. В различных частях агломерации жителям присущ собственный баланс этих компонентов, который зависит от ряда факторов. Однако необходимость интеграции и консолидации населения в агломерациях, снижения социальной напряженности, формирования доверия к местным и региональным органам власти делают политику идентичности важной частью управленческой повестки в целом.

Анализ. Оценка государственных программ включает в себя ряд блоков, среди которых мониторинг выполнения программ, анализ затрат и результатов, а также оценка воздействия. Для нас наиболее актуальным представляется последний блок, который сфокусирован на причинно-следственных связях между реализацией программы и достигнутым в итоге результатом. Оценка воздействия – ключевое направление оценки государственных программ в сфере символической политики, так как результат проектов подразумевает изменение политических установок и поведения жителей территории.

Сравнительный компонент исследования строится на ряде индикаторов. В первую очередь выявляется и оценивается институционально-организационная структура агломерации и управленческий подход. Также сравниваются нормативные правовые документы, регулирующие развитие агломераций и объем финансирования. Третьим индикатором сравнения выступает баланс выделенных тем и упоминания ключевых слов в текстах программ и стратегий. Кроме того, сопоставляются «мы»-образы жителей города-ядра агломерации.

Московская агломерация является одной из крупнейших в мире. По данным Росстата, население Москвы на 1 января 2020 г. составляет 12 692 466 человек, а население Московской области – 7 690 863. В Стратегии развития Центрального федерального округа (далее – ЦФО) Большая Московская агломерация, также именуемая Московским регионом, выделена как единственная агломерация в рамках округа. Несмотря на заявленный в стратегии переход от централизованной модели к более сбалансированному развитию всех территорий ЦФО, в документе отсутствуют конкретные механизмы, которые могли бы способствовать формированию других перспективных агломераций. Таким образом, стратегия оставляет без внимания потенциал роста и интеграции остальных территорий округа.

Проблема формирования сбалансированной системы управления агломерациями пока остается нерешенной в России. Н.В. Гришин, опираясь на опыт других государств, приводит примеры нескольких моделей управления такими территориями: объединение в единое муниципальное образование; создание на уровне агломерации нового надмуниципального органа управления; модель межмуниципальной кооперации; модель управления агломерацией со стороны регионального уровня власти. Российский подход продиктован административной логикой: обычно управление агломерацией – зона ответственности региональных органов власти [5].

Еще в начале 2000-х гг. для развития Московского региона была создана Объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области. Среди направлений деятельности Коллегии значились, например, подготовка совместных законодательных инициатив, интеграция регионов в области промышленного производства, земельные отношения и использование природных ресурсов, использование трудовых ресурсов и расширение сферы занятости. Однако решения Коллегии обладали рекомендательным характером. Хотя на данный момент Коллегия не выполняет своих функций, с 2022 г. реализуется Стратегия развития транспортной системы Москвы и Московской области, рассчитанная до 2035 года. Этот проект был подготовлен автономной некоммерческой организацией «Дирекция Московского транспортного узла». В дополнение к этому в сфере транспортного развития региона также активно работает Координационный совет, координирующий усилия по совершенствованию транспортной инфраструктуры Москвы и области. Можно сделать вывод о превалировании транспортных задач над другими, в том числе интеграционными, направлениями деятельности региональных властей.

В рассмотренных нами документах термин «агломерация» упоминался крайне редко, что было весьма неожиданно, учитывая, что Москва является, с гигантским отрывом, центром самой большой агломерации в России и одной из самых крупных в мире.

В документе «Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 г.» кратко перечисляются проблемы, связанные с построением агломерации в контексте повышения туристической привлекательности: «отсутствие ключевых звеньев развития региона, в частности: крупных городских агломераций, включенных в рынок туристско-рекреационных услуг» [14].

Стоит отметить, что город Тверь часто упоминается в данных документах в контексте зависимости от агломераций Москвы и Петербурга. Тверь оценивается как выгодоприобретатель развития столичных агломераций, так как является транзитным регионом. На эти два замечания приходится 70 % использования термина «агломерация» в четырех основополагающих документах, регулирующих политику идентичности Московской агломерации.

Можно сделать вывод об инфраструктурном фокусе развития Московской агломерации, что подтверждает результаты проведенного дискурс-анализа выступлений мэра С.С. Собянина. Культурные вопросы дистанцированы от проблем расширения агломерации и интеграции жителей, а акцент делается на транспортной и экономической составляющих.

В отличие от описанного ниже кейса Петербурга, в московских документах нигде не упоминается особенное «московское самосознание». Также в государственных программах не описываются базовые характеристики образа жителя Москвы. Отсутствуют какие-либо фигуры речи, определяющие «мы»-об-раз. Однако встречается термин «общероссийская идентичность москвичей». Возможно, из-за столичного статуса политико-административная элита региона не считает необходимым отдельно «прорисовывать» образ жителя города. Такая установка может быть следствием особого положения метрополии по отношению к субъектам в составе федерации. Москва символически возводится в надна- циональный и надэтнический статус, является больше «мировым» городом. Расхожая обывательская фраза «Москва – не Россия», отражающая высокое экономическое развитие города и отличный от российских регионов образ жизни москвичей, находит свое подтверждение и в дискурсе власти, и в официальных документах.

Несмотря на эти ценностные ориентиры, в документах (табл. 1) также фиксируется, что Москва – движущая и идейная сила российского государства на протяжении истории: «Настоящая Стратегия определяет место, которое округ стремится занять в этой внешней для него среде. Исторически в Центральной России формировалась государственная идеология, национальная идентичность и интеллектуальный потенциал страны. Здесь создавалась основа экономики, и отсюда в течение столетий к окраинам России текли финансовые и людские потоки, связывающие ее в единое целое» [14]. В то же время мы видим образ Москвы как открытого и космополитичного города, который определяет курс развития всей станы, является идейным лидером.

Что касается брендинга территории, сам термин «бренд» встречается только в контексте повышения туристической привлекательности ЦФО. Предлагается активнее распространять бренд «малого Золотого кольца», включающего в том числе южные части Московской агломерации.

Городская агломерация Северной столицы охватывает территорию сразу двух субъектов – Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Санкт-Петербург вместе с прилегающими районами Ленинградской области формирует единое, тесно взаимосвязанное пространство с населением свыше 6 млн человек. Эту агломерацию отличает высокая степень

Таблица 1. Перечень НПА, регулирующих сферу политики идентичности в Московской агломерации

Table 1. List of regulatory acts governing identity policy in the Moscow agglomeration

№ п/п	Наименование НПА	Общий объем финансирования, руб.
1.	Государственная программа города Москвы «Развитие культурно-туристической среды и сохранение культурного наследия» (2017–2024)	1 335 647 979 200
2.	Стратегия национальной политики города Москвы на период до 2025 г.	–
3.	Концепция «Умный город – 2030»	–
4.	Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 г.	–

интеграции в экономике, занятости, транспортной сети, образовании, культуре, досуге и других ключевых сферах жизни (табл. 2).

В государственной программе «Экономическое и социальное развитие территорий Санкт-Петербурга» отсутствует четкое определение границ агломерации и не предлагаются конкретные рекомендации по развитию этой комплексной территориальной структуры: «Санкт-Петербург и прилегающие к нему территории Ленинградской области фактически образуют единое территориальное пространство с общим населением, превышающим 6 млн человек, отличающееся интенсивными хозяйственными, трудовыми, транспортными, образовательными, бытовыми, культурными, рекреационными и иными связями» [17]. То же самое можно сказать и о Стратегии развития региона. Единственным документом, который полностью посвящен развитию Петербургской агломерации, является Концепция совместного градостроительного развития Санкт-Петербурга и территорий Ленинградской области (агломерации) на период до 2030 г. и с перспективой до 2050 года. Границы 6 муниципальных районов определяются как «зона интенсивной урбанизации». На момент формирования и подписания Концепции в 2018 г. численность населения агломерации составила 6 млн человек, по прогнозу, изложенному в Концепции, к 2030 г. население агломерации достигнет 7 250 000 человек, а к 2050 – 8 660 000.

Кроме инфраструктурных, жилищных и транспортных проблем в Концепции упоминается несколько принципов градостроительного развития агломерации, в том числе «оптимизация расселения с учетом сохранения идентичности Санкт-Петербурга и поселений Ленинградской области и формирование статуса подцентров агломерации» и «формирование единого культурного ландшафта, достойного историко-культурного потенциала Северной столицы» [7]. Однако конкретные шаги для реализации этого направления в Концепции не обозначены. В открытом доступе каких-либо промежуточных отчетов по исполнению Концепции не обнаружено.

В других стратегических документах агломерация преимущественно рассматривается через призму транспортной связи и миграции рабочей силы. Формирование зон урбанизационного развития происходит вдоль ключевых транспортных коридоров, отходящих от Санкт-Петербурга, и основывается на четырех основных принципах. Во-первых, это эффективность транспортной системы, предполагающая использование комфортного общественного транспорта как основного средства пассажирских перевозок. Во-вторых, гуманизация плотности и высотности застройки в пределах Ленинградской области, обеспечивающая комфортную среду для населения. В-третьих, это касается сбалансированного прогнозирования роста численности населения на территориях Ленинградской области, вовлеченных в агломерационные процессы, с учетом реальных демографических тенденций и необходимости устойчивого развития. Наконец, многофункциональная застройка агломерационных зон позволяет гибко адаптировать территорию для различных видов использования. Эти принципы направлены на обеспечение структурированного и сбалансированного развития агломерации, учитывающего

Таблица 2. Перечень НПА, регулирующих сферу политики идентичности в Петербургской агломерации

Table 2. List of regulatory acts governing identity policy in the Saint Petersburg agglomeration

№ п/п	Наименование НПА	Общий объем финансирования, руб.
1.	Государственная программа Санкт-Петербурга «Развитие сферы культуры в Санкт-Петербурге» (2023–2028)	309 833 137 000
2.	Государственная программа Санкт-Петербурга «Экономическое и социальное развитие территорий Санкт-Петербурга» (2023–2028)	153 907 012 700
3.	Государственная программа Санкт-Петербурга «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге» (2023–2028)	47 897 199 200
4.	Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2035 г.	–
5.	Концепция совместного градостроительного развития Санкт-Петербурга и территорий Ленинградской области (агломерации) на период до 2030 г. и с перспективой до 2050 г.	–

социальные, экономические и экологические аспекты интеграции территорий.

Транспортный вопрос и проблемы корректного стратегического планирования дальнейшего разрастания города в пределы Ленинградской области освещаются как краеугольные. Решение этих задач необходимо для претворения в жизнь эффективного агломерационного проекта, однако документы указывают на отсутствие правового регулирования статуса агломераций и процессов их развития. На взгляд авторов, такое положение дел тормозит этот процесс. Развитие агломерационных связей с Ленинградской областью – одна из задач градостроительной политики: «Выполнение указанной задачи направлено на реализацию согласованного механизма управления развитием территорий Санкт-Петербурга и Ленинградской области для обеспечения решения задач, связанных с возрастающей урбанизацией прилегающих к границам Санкт-Петербурга территорий Ленинградской области, влекущей увеличение нагрузки на транспортную систему (для реализации маятниковой миграции до центра Санкт-Петербурга), энергетическую систему и социальную инфраструктуру Санкт-Петербурга» [7].

В государственной программе «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге» на шесть упоминаний слова «идентичность» приходится около пятидесяти слов «патриотизм». Тем не менее в описательной части прямо указывается конечная цель обеспечения общественного согласия: «Основная часть мероприятий нацелена на формирование общероссийской гражданской идентичности и петербургского самосознания у жителей города разного этнического происхождения; обеспечение конструктивного взаимодействия всех представленных в городском сообществе этноконфессио-нальных групп, использование потенциала национально-культурных объединений и религиозных организаций; создание условий для профилактики межэтнических и межкультурных конфликтов, искоренения проявлений ксенофобии, мигрантофобии, расизма; выработку и реализацию системного подхода к процессу языковой и социокультурной интеграции учащихся-инофонов в петербургское сообщество» [12].

Включение политики предотвращения этнических конфликтов в программы развития столичных агломераций обосновано особенностями их этнокультурной структуры, формируемой значительными миграционными потоками. Такие меры способствуют снижению вероятности социальной напряженности и обеспечивают условия для равноправного участия различных этнических групп в общественной жизни. Политика предотвращения конфликтов, направленная на развитие механизмов интеграции и взаимодействия, минимизирует риски сегрегации и способствует устойчивому функционированию агломераций в условиях многообразия. Однако стоит отметить, что этим проблемам в текстах уделяется минимальное значение в отличие от инфраструктурных городских преобразований.

Отдельно стоит выделить такое часто встречающееся словосочетание, как «петербургское самосознание», на фоне «общероссийской гражданской идентичности». Однако каких-либо базовых характеристик такого «сознания» в документах не обнаружено. Вместе с тем в документе «Стратегия социальноэкономического развития Санкт-Петербурга до 2035 г.» дается развернутое описание того, кто такие петербуржцы: «Петербуржцы открыты и дружелюбны, любят свой город, гордятся его культурой и историей, активно участвуют в общественных событиях Санкт-Петербурга. Санкт-Петербург создает условия для социализации, социокультурной адаптации, активного включения иностранных граждан в его жизнь. Культурное достояние является базовым элементом общегородской идентичности, важнейшим фактором, формирующим отношение к Санкт-Петербургу со стороны горожан и его гостей» [13]. Стоит отметить, что в документ в разряд проблем отнесли недостаточные усилия по формированию общероссийской идентичности, но ничего не говорится про «петербуржское самосознание».

Все рассмотренные документы упоминают вопросы политики идентичности в схожем ключе: предлагается комплекс мероприятий по созданию условий для социальной, языковой и культурной интеграции и обеспечения конструктивного взаимодействия всех представленных в городском сообществе эт-ноконфессиональных групп.

Во всех изучаемых документах бренд Петербурга упоминается только один раз: «Необходимо оказывать содействие организациям Санкт-Петербурга в расширении их участия в международной экономической кооперации, в том числе в презентации экспортного потенциала петербургских компаний в рамках бизнес-миссий в зарубежных странах и Санкт-Петербурге, в продвижении продукции экспортеров на зарубежные рынки, обеспечить присутствие торговых представительств Санкт-Петербурга за рубежом, продвигать региональный бренд на внешних рынках» [13]. Брендирование территории понимается как процесс продвижения образа города и его положительных качеств на международной арене. Ни население других регионов, ни собственные жители в качестве целевых аудиторий не упомянуты.

Результаты. Фундаментальным вызовом в развитии столичных агломераций остается неопределенность институциональноуправленческой структуры, необходимой для эффективного регулирования отношений между центром и периферией. В настоящее время эти вопросы находятся в ведении региональных органов власти, что лишь частично решает проблемы координации и межрегионального взаимодействия.

На данный момент создание единого муниципального образования или надмуниципального органа управления для столичных агломераций не рассматривается, что затрудняет реализацию комплексных стратегий развития и согласование интересов различных территориальных единиц. Такой подход может привести к разрозненности управленческих решений, что негативно сказывается на интеграции территорий и устойчивом развитии агломераций.

Образ «мы»-сообщества жителей Петербургской агломерации представлен в документах более полно, в то время как описание Большой Москвы во многом кажется оторванным от образа москвичей. Анализируемые документы, посвященные развитию Москвы, отражают урбанистический вектор развития агломерации и ярко «рисуют» образ будущего территории, который сосредоточен на модернизации инфраструктуры, создании новых деловых и общественных пространств.

В противоположность этому петербургские власти в большей степени опираются на культурно-историческое наследие территории, делая акцент на сохранении уникального облика города и укреплении его идентичности.

По итогам изучения особенностей агломераций и анализа государственных программ можно утверждать, что проблемы развития территорий поднимаются в рамках проектов, связанных с транспортным и инфраструктурным развитием мегаполиса и прилегающих к нему населенных пунктов. Обе агломерации обладают развитой системой нормативно-правовых актов, регулирующих развитие территорий и задающих вектор реализации стратегических инициатив. Кроме того, существует недостаток интереса к вопросам социальной интеграции: административно-политическая элита не уделяет должного внимания проблемам, связанным с созданием единого социального пространства для жителей агломераций, что может затруднить их дальнейшее развитие [4].

Даже явные политические риски, связанные с межэтническими отношениями, не акцентируются в официальном дискурсе, несмотря на то что они потенциально могут влиять на социальную стабильность. Вопросы взаимодействия центра с периферией, интеграции пригородов в общую социально-экономическую ткань мегаполисов остаются второстепенными. Это особенно важно для Петербургской агломерации, где множество пригородных поселений исторически тесно связано с городом, но часто лишено равного доступа к инфраструктуре и возможностям развития.

Таким образом, развитие обеих агломераций характеризуется акцентом на технических и инфраструктурных аспектах, в то время как гуманитарные, культурные и социальные вопросы остаются менее проработанными.