Институциональный механизм поддержки малого и среднего предпринимательства в корпоративных закупках РФ

В Российской Федерации компании с государственным участием являются крупнейшими покупателями товаров, работ, услуг. По данным Министерства финансов РФ в 2018 г. объем корпоративных закупок составил более 24,2 трлн рублей [9], что вместе с государственными закупками составляет почти 30 % производимого ВВП России. Такой весомый масштаб закупаемой продукции, по сути, отсекаемой от проверки на рыночную конкурентоспособность, оказывает существенное влияние на качество пространства рыночного механизма, в силу этого, правомерно стремление федеральных органов власти совершенствовать технологии закупок на основе принципов открытости, конкурентности, контроля общественной значимости и функциональной ценности закупаемой продукции.

Теория организации и управления закупками для государственного сектора экономики развивается в направлении исследования способов оценки и конкретизации условий обеспечения общественно-экономической результативности закупаемой продукции как компонентов механизма модернизации и инновационного обновления российской экономики, что представлено работами И.И. Смотрицкой, С.С. Шувалова, С.И. Черных и др. [13], Л.В. Слезко [17], И.В. Шаровой [18] и др.

Не менее перспективным является изучение инструментов активизации участия малого и среднего бизнеса в государственных и корпоративных закупках в интересах развития конкурентной среды, идентификации и снижения правовых и экономических барьеров доступа МСП на рынки государственного сектора экономики России (В.Р. Байрашева, Т.С. Лысенко [12, 14]). В контексте имплантации лучших практик, компаративистики отечественного и международного опыта развития контрактных отношений крупного и малого бизнеса на рынке государственных и корпоративных закупок, интерес представляют труды О.В. Анчишкиной. С учетом различий институциональной среды развитых и развивающихся стран, структуры и эффективности рынков, норм ведения бизнеса, автор концентрирует внимание как на общих проблемах (сферы, критерии, форматы) предоставления преференций малому и среднему бизнесу на рынках государственных и корпоративных закупок, так и специфике инструментария стимулов участия малых хозяйственных форм деятельности [10, 11].

Несмотря на существующие публикации и исследования действующего механизма поддержки малого и среднего предпринимательства в корпоративных закупках, тема не является исчерпанной и аналитически достаточной с позиции эффективности государственного управления. Зонами, требующими внимания, являются институциональное обеспечение и институциональное регулирование технологий предоставления преференций малому и среднему бизнесу в корпоративных закупках; финансовые и информационные процедуры и пра- вила участия; эффективность мониторинга проблем и ограничений развития МСП в интересах совершенствования сложившейся практики.

Теория

Институциональным фундаментом, регулирующим участие предприятий малого и среднего бизнеса в поставках для сектора государственного управления и компаний с государственным участием, являются два базовых федеральных закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ от 5.05.2013 г. (далее - Закон о контрактной системе) и «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» № 223-ФЗ от 18.07.2011 г. (далее - Закон № 223-ФЗ). Фундаментальность нормативных документов определяется комплексом взаимосвязанных институциональных элементов (норм, процедур, функциональных правил), в единстве обеспечивающих регуляторный потенциал контрактной системы закупок.

Так, институциональное регулирование МСП в Законе о контрактной системе представлено институтами поддержки сектора малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций и как институциональных единиц, функционально встроенных в структуру контрактной системы РФ в целом [2]. В законодательстве о контрактной системе РФ заложены базовые (стратегические) институциональные правила взаимодействия по линии «государство -МСП». В тоже время Закон № 223-ФЗ ориентирован на институты (нормы, процедуры) оперативного взаимодействия в процессе закупочной деятельности между субъектами рынка разной организационно-правовой формы и сферы деятельности, бизнес-моделей (принципы закупок, порядок конкурентных процедур и процедуры контроля) [1]. Институциональными единицами, попадающими в сферу действия закона являются такие структуры, как крупные корпорации («Роснефть», «Газпром» и их дочерние предприятия), автономные организации, компании, занимающиеся оказанием услуг в сфере ЖКХ, бюджетные учреждения и другие, так называемые «общественные» компании, которые принадлежат государству или находятся под его контролем. Конечная цель институционального регулирования государством сферы системы закупок состоит в повышении эффективности расходов, сокращении транзакционных издержек, связанных с функционированием контрактной системы, сохранении конкурентности на рынке, в том числе корпоративных закупок.

Особой сферой институционального регулирования контрактной деятельности государства является нормативное и процедурное обеспечение участия малого и среднего предпринимательства (МСП) в закупках компаний с государственным участием. Применение институциональной теории в данном направлении позволяет провести не только декомпозицию действующего институционального регулирования на основные элементы, структурные связи, но дать оценку степени сопряжённости институтов, наличие институциональных ловушек, ниш неопределённости и риска. В табл. 1 представлены некоторые элементы институционального регулирования закупок продукции у субъектов МСП компаниями с государственным участием.

Институциональное регулирование участия субъектов МСП в закупочной деятельности компаний с государственным участием в РФ реализуется с помощью трех основных правил (способов), а именно:

• 1)    на общих основаниях;

• 2)    участие в закупках, которые проводятся только для субъектов МСП;

3)участие в качестве субподрядчиков.

Детализируем содержание институциональных правил участия малого и среднего бизнеса в корпоративных закупках.

• 1.    Первый способ участия малого и среднего бизнеса в корпоративных закупах на общих основаниях с крупными компаниями, то есть участником рынка может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя [1]. Безусловно, субъектам МСП сложно конкурировать с крупным бизнесом, поэтому конкурентные преимущества возможны только на рынках, где доминирует малый и средний бизнес.

• 2.    Второй способ участия предполагает конкуренцию только между субъектами МСП. В этих условиях разработан комплекс институциональных норм, ориентированных на крупный бизнес с целью привлечения на данный рынок малого и среднего бизнеса. Такие нормы последовательно устанавливают рамки для сегмента корпоративного бизнеса с участием государства:

• а)    перечень крупнейших заказчиков (ежегодно корректируемый федеральным центром), которые обязаны предоставлять преференции малому и среднему бизнесу;

• б)    минимальную долю закупок у МСП (для корпоративных заказчиков с выручкой более 2 млрд руб. не менее чем 20 % совокупного годового объема закупок, при этом совокупный годовой стоимостной объем заключенных договоров по результатам закупок, проводимых только среди субъектов МСП, должен составить не менее чем 18 %) [5];

• в)    ограничения по начальной (максимальной) цене (НМЦ не более 200 млн рублей) для субъектов МСП, поскольку участники начинают исполнять договор за счет собственных или заемных

средств и НМЦ не должна быть барьером для входа на рынок корпоративных закупок [1];

• г)    размер обеспечения заявки на участие в закупке (устанавливается только в случае, если НМЦ договора превышает 5 млн рублей в размере не более 2 % НМЦ договора), право выбора способа обеспечения заявки на участие в закупке (банковская гарантия или денежные средства), вариативность обеспечения в зависимости от нали-чия/отсутствия выплаты аванса [1];

• д)    жесткость срока оплаты договоров, заключаемых с субъектами МСП (не позже 15 рабочих дней с даты подписания акта-приемки), что устраняет существовавший ранее барьер длительных сроков оплаты договоров.

Помимо этого, конкретизируется перечень заказчиков, которые обязаны осуществить закупку инновационной высокотехнологичной продукции, в том числе у субъектов МСП.

Институциональные правила закупок у субъек- тов МСП включают многообразие конкурентных процедур, а именно конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений, исключительно в электронной форме и на определенных государством электронных торговых площадках, предполагающих создание равных условий для участников закупок. Заказчик в извещении и в документации об осуществлении закупки устанавливает ограничение в отношении участников закупок, которыми могут быть только субъекты МСП. В свою очередь, участники закупок только декларируют свою принадлежность к указанным группам, что обеспечивает снижение трансакционных издержек участия субъектов МСП в электронных процедурах.

Проведение закупок для малого и среднего бизнеса исключительно в электронной форме позволяет:

• –    сократить затраты участников на подготовку и отправку документов заявки;

• –    увеличить количество участников: подать

  Таблица 1

  Элементы институционального регулирования МСП в системе закупок компаний с государственным участием

  Институциональные единицы	Институциональные правила	Институциональные нормы	Институциональные процедуры
  – Компании с государственным  уча стием (заказчики); – субъекты МСП; – Министерство финансов РФ; – Федеральная антимонопольная служба; –Корпорация МСП	Способы   участия субъектов МСП: – на общих основаниях с другими участниками рынка (приемлемо в ситуациях и на рыночных сегментах, где МСП доминируют); – участие в закупках, которые проводятся только для субъектов   МСП (предусматривает детализацию правил через комплекс институциональных норм и процедур); – участие в качестве субподрядчиков	1)    относительно субъектов: – единый реестр субъектов МСП на сайте ФНС; – норма (в %) закупок у МСП от совокупного годового объема закупок; – ограничения по начальной (максимальной) цене (НМЦ) для участников – субъектов МСП; – ограничение размера обеспечения заявки на участие в закупке в зависимости от НМЦ договора; – выбор участником способа обеспечения заявки на участие в закупке; – срок оплаты заказчиком договоров, заключаемых с субъектами МСП с даты подписания акта-приемки; – перечень товаров, работ, услуг, закупаемых у субъектов МСП (устанавливают заказчики) 2)    относительно общих условий: – перечень электронных торговых площадок для электронных закупок у субъектов МСП; – этапы, сроки, последовательность размещения информации о закупках у субъектов МСП в единой информационной системе; 3)    прочие	– Размещение в ЕИС планов закупок у субъектов МСП на текущий финансовый год, в том числе план закупок инновационной высокотехнологичной продукции; – варианты процедур закупок : конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений (исключительно в электронной форме и на определенных электронных торговых площадках); – прочие

  
  

заявку сможет любой желающий, независимо от местоположения;

• - облегчить контроль со стороны государственных органов за соблюдением законодательства при осуществлении закупок [19].

• 3. Третий способ участия субъектов МСП предусматривает участие указанных групп в качестве субподрядчиков. В законодательстве о корпоративных закупках нет ограничений на привлечение третьих лиц для исполнения договора. В извещении может быть указано требование к привлечению субподрядчиков из числа субъектов МСП. Условие о привлечении субподрядчиков, соисполнителей из числа указанной группы может включаться в договоры с указанием объема такого привлечения, установленного в виде процента от цены договора. Подобный подход экономически стимулирует крупный бизнес на работу с субъектами МСП. К тому же он гораздо прозрачнее с точки зрения обеспечения конкуренции.

Общим положительным эффектом для всех субъектов является также активное внедрение электронного документооборота участниками рынка.

Государство не только регламентирует перечень конкурентных процедур в электронной форме, но и устанавливает единые институциональные нормы проведения таких закупок для субъектов МСП, в частности, сроки проведения; этапы закупок и их последовательность; размещение информации в ЕИС; требования к участникам закупки; требования к обеспечению заявок и другое.

Информационным обеспечением предоставления преференции является отражение информации о закупках у субъектов МСП уже на этапе планирования. В рамках Закона № 223-ФЗ действуют два плана закупок: на текущий финансовый год и план закупки инновационной высокотехнологичной продукции. В обе формы плана закупок включен раздел об участии субъектов МСП в закупках заказчика. При этом документы планирования размещаются в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) в сети Интернет, что позволяет участникам закупки - субъектам МСП планировать свою деятельность и своевременно подавать заявки на участие в электронных процедурах.

Отдельного внимания заслуживает отчетность по итогам корпоративных закупок у малого и среднего бизнеса. По итогам года заказчик обязан составить отчет об объеме закупок у рассматриваемых преференциальных групп и разместить его в ЕИС в сфере закупок. В такой отчет заказчик включает информацию о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных с субъектами МСП [4].

Некоторые заказчики обязаны закупать инновационную продукцию у субъектов МСП. Правительство утвердило перечень таких заказчиков, а также годовой объем закупок, форму годового отчета и требования к его содержанию [6]. При этом создан специальный орган, который контролирует закупки заказчиков у субъектов МСП - АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (далее - Корпорация МСП).

Предусмотрен также для субъектов МСП механизм информационной поддержки и обжалования действий или бездействия заказчика, который включает:

• -    методологическую и правовую поддержку, осуществляемую Корпорацией МСП;

• -    возможность обжаловать действие или бездействие заказчика в Федеральной антимонопольной службе России или в судебном порядке.

Результат

Ограничение официальной статистической базы для оценки результативности институционального регулирования, прежде всего временным периодом и системой индикаторов, позволяет делать выводы о расширении доступа субъектов МСП к закупкам крупнейших заказчиков лишь на основе данных Мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в РФ [8, 9]. Данные табл. 2 позволяют говорить о существенном продвижении и увеличении масштабов включения МСП в сферу корпоративных закупок. В 2018 году проведено расширение критериев отнесения организаций к крупнейшим заказчикам, по результатам которого на конец 2018 года количество данных субъектов увеличилось в 3,6 раз. При этом очевидным является резкое увеличение годового объема закупок (на 60 %) и товарных позиций (на 125 %), при сокращении средней стоимости договора (на 38 %). По сути, процесс увеличения количества договоров при снижении стоимости каждого, не позволяет сделать вывод о том, расширяется ли поле участников или попадают одни и те же хозяйственные единицы, которые смогли войти на данный рынок закупок.

Наибольший объем закупок в 2018 г. у субъектов МСП среди крупнейших заказчиков отмечен у: АО «РЖД» (262,89 млрд рублей), ПАО «Ростелеком» (108,69 млрд рублей), АО «ГСК «Югория» (75,08 млрд рублей), АО «РЖДстрой» (71,21 млрд рублей), ПАО «ФСК ЕЭС» (65,89 млрд рублей). В региональном разрезе лидерами по объему закупок у субъектов МСП в 2018 г. являются: Москва (1 065,79 млрд рублей, более 30 % всех закупок), Санкт-Петербург (323,74 млрд рублей, примерно -10 %), Московская область (155,34 млрд рублей), Свердловская область (116,58 млрд рублей), Республика Башкортостан (78,95 млрд рублей) [9]. Таким образом, территориальная концентрация в мегаполисах составляет примерно половину всего объема закупок у МСП.

Значительную роль в расширении доступа субъектов МСП к государственным закупкам играет Корпорация МСП [3]. Так, с участием названного субъекта проводится работа по внедрению программ партнерства между крупнейшими заказчиками и субъектами МСП. В 2017 году участниками подобных программ стали 1480 субъектов МСП [8].

По результатам корпоративных закупок у субъектов МСП проводится оценка и мониторинг соответствия соблюдения годового объема закупок инновационной высокотехнологичной продукции. Результаты мониторинга представлены в табл. 3. Анализ показал, что федеральный центр консервативен в отношении количества компаний, которые обязаны закупать у субъектов МСП инновационную продукцию, в то же время, если объем закупок такой продукции в целом вырос на 70 % в 2018 г. по сравнению с 2017 г., то в отношении малого и среднего бизнеса за тот же период – на 176 %.

С позиции результативности использования финансовых средств применение в корпоративных закупках у субъектов МСП конкурентных процедур в электронной форме способствует формированию экономии у заказчиков (табл. 4).

Наибольший объем закупок у субъектов МСП в 2018 году приходится на строительные работы и составил 52,4 % от общего объема наиболее закупаемых товаров, работ, услуг у субъектов МСП и услуги по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств (26 %).

Обобщая эмпирические данные и структуру институционального регулирования, можно говорить о некотором начальном этапе, который, с одной стороны, индуцировал импульс привлечения субъектов МСП на рынок корпоративных закупок, с другой – пока не реализовал заложенный потенциал активизации, стимулирования спроса и включения в данный сегмент закупок у малого и среднего бизнеса.

Анализ участия МСП на рынке корпоративных закупок, который достаточно активно обсуждается в экономической науке и практике [10–13, 15, 16, 17, 20], позволил выявить ограничения, которые в ракурсе эволюционно-институциональной теории можно разграничить на два основных блока: 1) эволюционные проблемы институционального регулирования, что проявляется в несопря-жённости инструментария (правил и кооптированных в него норм, процедур) с национальными целями современного этапа развития экономики РФ; 2) институциональных ловушек, главным образом, со стороны неформальных институтов. Такая систематизация отражает методологическую позицию

Таблица 2

Результаты закупок крупнейших заказчиков у субъектов МСП в 2017–2018 гг.

№	Показатель	2017	2018	Прирост 2018/2017, %
1	Количество крупнейших заказчиков, в т. ч. – федерального уровня – регионального уровня	420 188 232	1 518 1 218 300	+261,43 +548,0 +29,31
2	Годовой объем закупок у субъектов МСП (трлн. руб.)	2,08	3,264	+57,0
3	Количество договоров с субъектами МСП	159 885	402 103	+151,5
4	Средняя стоимость договора с субъектами МСП (млн руб.)	13,05	8,12	–37,78
5	Номенклатура закупок у субъектов МСП (тыс. позиций)	161,07	362	+124,75

Источник [8, 9].

Таблица 3

Объем закупок крупнейшими заказчиками инновационной продукции у субъектов МСП в 2017–2018 гг.

№	Показатель	2017	2018	Прирост 2018/2017, %
1	Количество крупнейших заказчиков	94	94	–
2	Объем  закупок  инновационной продукции (млрд руб.), в т. ч. – у субъектов МСП	346,98 18,01	590,6 49,7	+70,21 +176,0

Источник [8, 9].

авторов, согласно которой институты могут выступать катализаторами (существует самостоятельная созидательная функция институтов, как генераторов роста) или ограничителями (сохранение институтов прежней системы, «институциональных ловушек»), тормозящих развитие экономики.

Таблица 4 Экономия средств при закупках у субъектов МСП и среднее количество поданных заявок на торгах в 2017–2018 гг.

№	Показатель	2017	2018
1	Экономия средств при закупках у субъектов МСП (%)	11,13	8,52
2	Среднее количество поданных заявок	1,83	1,97

Источник [8, 9].

Анализ номенклатуры закупаемой продукции показывает явное преобладание двух позиций (табл. 5).

Таблица 5

Номенклатура наиболее закупаемых у субъектов МСП товаров, работ, услуг

№	Товары, работы, услуги	2018
		млрд руб.	%
1	Работы строительные	128,8	52,4
2	Услуги по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств	64,02	26,05
3	Оборудование стартовое для аппаратов летательных, устройства тормозные палубные или аналогичные; оборудование балансировки шин	21,43	8,7
4	Препараты лекарственные	16,67	6,8
5	Услуги по ремонту и техническому обслуживанию прочего оборудования общего назначения	14,85	6,05
Итого		245,77	100

Источник [9].

Институциональная несопряженность, по мнению авторов, заключается в том, что отраслевая неспецифицированность мер поддержки МСП приводит к ее концентрации в непроизводственной сфере (услуги производственной инфраструктуры). В результате меры поддержки малого и среднего бизнеса на рынке корпоративных закупок не способствуют его включению в обрабатываю- щий сектор, как основу индустриальных изменений, в том числе в сфере импортозамещения. Вопросы ограничения доступа на рынок корпоративных закупок импортной продукции и предоставления преференций отечественным товаропроизводителям становятся все более значимыми в условиях кризисных тенденций в российской экономике.

Другим немаловажным ограничителем является наличие фрикций со стороны инфраструктуры закупок, связанных с затратами на поиск информации и оформления документации по нормативным форматам, что часто требует стандартных навыков, отсутствующих у предприятий МСП. Самостоятельное значение имеет стереотип оппортунистического поведения (неформальные институты) на рынке как со стороны корпоративных субъектов, так и субъектов МСП (недобросовестность, сокрытие и использование фактора асимметрия информации, сговор и т. д.) (табл. 6).

Выводы

Развитие институционального регулирования в части снижения нормативных, процедурных, инструментальных ограничений с целью расширения доступа МСП на рынок государственных и корпоративных закупок, является общим трендом как для РФ, так и для зарубежных стран [20–26]: использование электронных способов закупок; устранение чрезмерных требований к поставщикам субъектам малого и среднего бизнеса; разукрупнение значительных по стоимости контрактов на более мелкие лоты; формирование консорциумов для участия в корпоративных закупках с привлечением субъектов малого и среднего предпринимательства; техническая и информационноразъяснительная помощь участникам закупок; финансовая помощь в форме авансовых платежей по договорам; ценовые преференции; выделение квот по объемам закупок; программы субподряда и другие меры. Реформирование системы корпоративных закупок в РФ осуществляется с учетом положительного мирового опыта.

Не вызывает сомнений необходимость государственной поддержки малого и среднего бизнеса на рынке корпоративных закупок. Так, ключевым показателем принятого в РФ национального плана развития конкуренции на 2018–2020 годы стало увеличение к 2020 году доли закупок, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства в сфере закупок отдельными видами юридических лиц до 18 % к 2020 году [7]. Необходимо отметить, что основные направления совершенствования способов участия и механизмов поддержки субъектов МСП в корпоративных закупках разрабатываются с учетом положительного опыта поддержки малого бизнеса и социально ориентированных некоммерческих организаций в контрактной системе государственных закупок. В частности, планируется расширение горизонта планирования закупок для субъектов

Таблица 6

Институциональные ограничения участия субъектов МСП в корпоративных закупках

Институциональная инфраструктура участия МСП в закупках	Информационная непрозрачность и трудности поиска информации о возможности участия в корпоративных закупках в единой информационной системе в системе закупок
	Затраты, связанные с участием в корпоративных закупках (наличие электронной подписи, обеспечение заявки на участие в процедуре, обеспечение исполнения контракта и др.)
Влияние неформальных институтов (институциональные ловушки)	Отсутствие необходимых знаний в сфере закупок, постоянные изменения в законодательстве о корпоративных закупках
	Намеренное искажение сведений о закупках в единой информационной системе
	Описание характеристик объекта закупки под конкретного производителя или товарный знак, установление излишних требований к поставщикам и товарам
	Объединение фирм для участия в торгах, создание картелей для вытеснения добросовестных участников
	Использование демпинга, как инструмента вытеснения конкурентов

МСП до 3 лет; сокращение сроков платы по договорам, заключенным с субъектами МСП и ответственность за нарушение этих сроков; установление единых требования к содержанию и составу заявки в закупках, в которых участниками могут быть только СМП; предоставление преимуществ СМП-производителям и другое.

Институционально регулирование участия МСП на рынке корпоративных закупок в РФ находится в стадии формирования, основным ориентиром является расширение его доступности для малого и среднего бизнеса, имеющего нереализованный производственный и инновационный потенциал, что требует от государственных инструментов усиления секторальных ориентиров, нейтрализации инфраструктурных барьеров и создания условий для переформатирования поведенческих стереотипов («закрытия» институциональных ловушек).