Институт бюрократизма и его последствия для развития современной рыночной экономики в России

Негативное отношение к таким явлениям, как бюрократия и бюрократизм, сложившееся в российском обществе, лишь свидетельствует о том, что эти явления вышли за функциональные пределы и поразили практически все сферы деятельности человека. В результате, исследованием этого феномена занимаются не только политики, но и экономисты, философы, социологи, представители других общественных дисциплин, пытающиеся найти пути минимизации последствий данного явления. Первым шагом в анализе явления становится определение ключевых понятий, используемых исследователями: бюрократия – это определенная группа индивидов, сложившаяся в процессе разделения труда, бюрократизм – это общественно-экономический институт, характеризующийся рядом специфических черт, бюрократ – это субъект действий.

Следует отметить, что, несмотря на негативное мнение о современной бюрократии, Г.В.Ф. Гегель в начальный период ее развития высоко оценивал выполняемую ею роль в процессе унификации и рационализации общества, возможности преодоления раздробленности хозяйственной деятельности индивидов, столь характерной для рыночной экономики, создание централизованного европейского государства как прогрессивного для той эпохи явления [21]. Хотя, например, Винсент де Гурнэ напротив, подчеркивал, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии) [25]. В XIX в. термин «бюрократия» уже употреблялся как обозначение особого типа политической системы, в которой профессиональные чиновники осуществляют управленческие функции и, как правило, ответственны перед наследственным монархом. Дж.Ст. Милль [14, с. 263] рассматривал бюрократию как альтернативу представительной системе и отмечал не только ее преимущества, но и недостатки. К. Маркс [12, с. 270] характеризовал бюрократию как организацию, задачей которой является надзор за соблюдением хозяйственными субъектами правил, а основной целью выступает стремление к сохранению своего положения. Была также отмечена такая важная черта бюрократии, как ее стремление выдать формальное за содержание, а содержание свести к чему-то формальному [там же, с. 271]. Макс Вебер [7] предложил понимать под бюрократией рациональную работу учреждений, когда в общественном управлении функции субъекта четко регламентированы, а его взаимодействия регулируются должностными обязанностями и субординацией, четким разграничением прав и обязанностей работников в соответствии с их компетентностью.

Бюрократии как организованной по принципу разделения труда группе работников присущи и недостатки: отчуждение от человека; ритуализм; консерватизм; инерция; централизм. Отчуждение от человека проявляется в обезличенном подходе к клиентам, который способствует соблюдению их равноправия, но при этом лишает их уникальности, а в результате происходит дегуманизация отношений и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника. Для обозначения приоритетности правил над реальностью Р. Мертон ввел специальный термин – « бюрократический ритуализм » [20], который ставит под угрозу достижение целей организации. Консерватизм предполагает, что правила – есть результат прошлого опыта, позволяющий действовать в стандартных ситуациях, но оказывающийся бесполезным в ситуациях инновационного прорыва. Инерция, или стремление к самосохранению, означает, что бюрократическая организация стремится функционировать ради самой себя, вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей [25]. Централизм проявляется в монополизации управления чиновником, который собственные интересы и интересы вышестоящих организаций ставит выше интересов общества в целом [15, с. 33]. Таким образом, бюрократия как особая группа в рамках общественного разделения труда имеет свои собственные интересы и выполняет общественно значимые функции – функции управления на основе соблюдения формальных норм и правил.

Помимо бюрократии существует институт бюрократизации как система формальных правил и норм, обеспечивающих регулирование деятельности хозяйственных субъектов, а также механизмов стимулирования/принуждения хозяйственных субъектов к выполнению этих правил и норм. Причина существования и сохранения такого института кроется в информационной асимметрии как ситуации обладания специальной, особой информации о правилах регулирования, без которой невозможно нормальное функционирование любой крупной организации, что позволяет бюрократии концентрировать властные функции [11, с. 64–65]. Поэтому нельзя не согласиться с М. Альпидовской, подчеркивающей, что «бюрократическое управление означает: господство в силу знания; в этом его основной, специфически рациональный характер» [3, с. 15].

А. Потемкин утверждает, что бюрократизм как институт стремится распространить свое влияние и установить власть над всеми прочими институтами общества [17, с. 98]. Подтверждением этого тезиса служит эволюция становления и развития института бюрократизма от скромного органа исполнительной власти в феодальных государствах Западной Европы до универсальной формы организации, как в масштабах государства, так и в масштабах монополистических организаций, и в различных более мелких организациях в эпоху индустриального развития. Становление института бюрократизма как самостоятельного общественного явления совпало с созданием и развитием национальных государств в Европе, то есть примерно с XVI века. Как подчеркивают исследователи, «абсолютизм нуждался в массе администраторов, занимающихся особым видом управленческого труда, регулируемого правом, и своей деятельностью осуществляющих централизованные государственные интересы» [4, с. 30].

Интерес бюрократа как субъекта института бюрократизации состоит в соблюдении предписаний, стандартов, регламентов, законов и норм формального права, поэтому деятельность бюрократа основывается на выполнении следующих принципов: соблюдение иерархии должностей; строгое разграничение сфер ответственности; подчинение дисциплине и контролю; надзор за выполнением предписаний; последовательность – должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе; безличность или невмешательство в сферу производства хозяйственных субъектов. Однако соблюдение этих принципов порождает ряд противоречий [11, с. 67–68]: между строго определенным объемом функций и их слабой волатильностью к меняющимся задачам; между консервативностью правил и инновационностью действий (Л. фон Мизес: «Он [бюрократ] не имеет права внедрять нововведения, если их не одобрило начальство. Характеризуется упрямой враждебностью по отношению к любой попытке произвести улучшения» [13, с. 57]. Как приговор звучат слова Мизеса о том, что «никто не может быть одновременно исправным бюрократом и новатором» [13, с. 58]); между всеобщностью правил и избирательностью их применения; между всеобщностью управленческих знаний и их применением в специализированных сферах хозяйства; между требованиями неизбирательного применения норм и величиной бюрократической ренты от их нарушения.

Если рассматривать бюрократическую ренту [6, с. 411–414] с институциональных позиций, то она выступает как экономическая форма владения бюрократом специфическими и интерспецифическими активами, выступающими в виде специальных знаний и умений, полученных ими в результате обладания особой нормативно-правовой информацией. Чиновник как распорядитель особой востребованной рыночными субъектами информации на каком-то этапе деятельности начинает рассматривать свои функции как персонифицировано доходные. Происходит поэтапный процесс перерождения института бюрократизации. На первом этапе получение бюрократической ренты происходит в результате случайного (осознанного или неосознанного) отступления от утвержденных правил. Подчиняясь принципу устойчивости в системе, вся мощь института направляется на погашение нежелательных возмущений, что может иметь два варианта развития событий: подавление случайного явления или локализация этого явления в отдельных субъект-субъектных взаимодействиях чиновников и хозяйственных субъектов. Если произошла локализация этих рентных форм взаимодействия, то на втором этапе происходит закрепление информационной асимметрии и распространение рентоориентированного поведения чиновника в крупном сообществе. Причем это закрепление может быть как формальным (установление правила взимания дополнительной платы за предоставление государственной услуги), так и неформальным (как модели поведения чиновника). Если такая модель поведения отвергается большинством, то она может остаться лишь узкогрупповым, локальным правилом (например, взимание платы за предоставление бланков); но если эта модель обеспечивает эффективность взаимосвязей хозяйственных субъектов, то происходит ее закрепление как набора общепризнанных норм и правил.

Укрупненно доход бюрократов можно представить как сумму формально зафиксированной заработной платы и неформальной, то есть не отражаемой в бухгалтерской отчетности части доходов, получаемых от предоставления информационных услуг одним экономическим субъектам в ущерб другим. Стремление некоторых чиновников увеличить нефиксированную часть дохода становится возможным лишь при соблюдении правил и норм конформистского, то есть соглашательского поведения в рамках сложившейся группы. Примером, подтверждающим данный тезис, служат данные о затратах на строительство автодороги Москва – Санкт-Петербург. Так, 1 км проектируемой автотрассы оценивался в 29,3 млн долл., а во Франции аналогичного качества 1 км дороги обходится в 10 млн долл., в Китае – 6,25 млн долл. [10, с. 15]. При этом информация о составе затрат недоступна, поэтому возникает предположение о том, что величину бюрократической ренты можно измерить как разницу между приведенными оценками. Еще одним источником бюрократической ренты могут стать консультационные, информационно-аналитические и т. п. центры, ассоциации, оказывающие услуги лишь ограниченному кругу лиц, входящих в число участников, удовлетворяющих интересы бюрократов. Например, те, кто попал в число «получателей» бюджетных средств на развитие инноваций в России, сумели бездокумен-тарно потратить, например, в 2006 г., по данным Национальной ассоциации инноваций и развития информационных технологий, 100 млрд руб. из 188 млрд, выделенных из бюджета на поддержку инноваций [9]. Для определенной части чиновников, к сожалению, занимаемая должность стала источником незаконного первоначального накопления капитала в форме взяток. Несмотря на неоднократное увеличение заработной платы чиновникам, рост взяток также увеличился за последние два года более чем в 2 раза [19]. По данным департамента экономической безопасности МВД, средний размер взятки в России в 2009 г. вырос на 14 тыс. руб. по сравнению с 2008 годом. Согласно исследованиям Фонда «Общественное мнение», 56 % предпринимателей России платят взятки, а 44 % считают процедуру дачи взятки должностному лицу вполне допустимой [22]. На вопрос «Приходилось ли Вам давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем?» были даны ответы, представленные в таблице.

Исследователи считают [11, с. 97], что в России сформирована рутина (признаваемая модель поведения) участия в коррупции зре- лого населения – 56,9 % лиц от 31 до 40 лет, устойчиво функционирующая в мегаполисах – 59,7 %. Так, по данным Следственного комитета при прокуратуре РФ, средний размер выявляемых взяток в Москве превысил 330 тыс. руб., что в 14 раз больше, чем в среднем по стране [5].

В итоге Россия по данным Transparency International переместилась со 121-го (2006 г.) на 154-е место (2010 г.) из 178 стран по уровню коррупции [18]. Попытки властных структур снизить уровень коррупции, по мнению 44 % россиян в 2009 г., не привели к успеху. Хотя 34 % граждан, согласно опросу ВЦИОМ, заметили попытки властей ее обуздать, но считают результаты неуспешными. Удручающим выглядит тот факт, что россияне как и прежде не готовы сообщать кому-либо о фактах коррупции: 29 % или практически каждый третий, заявили, что ни при каких обстоятельствах не сообщили бы о фактах коррупции куда следует [23]. Это может быть связано с тем, что органы власти и структуры гражданского общества, призванные бороться с дан- ным явлением, сами не соблюдают законы и поражены коррупцией, представители этих институтов власти могут быть заинтересованными в консервации сложившегося порядка. Согласно опросу, 47,2 % россиян заметили ухудшение при соблюдении законов государственными служащими, а 47,8 % респондентов считают, что закон следует соблюдать только тогда, когда это сделает сама власть, в иных случаях его можно игнорировать и решать свои проблемы более простым и привычным способом [26]. В результате экономический субъект переходит в неправовое поле деятельности, где рациональное поведение, то есть поведение, снижающее трансакционные издержки взаимодействия, – это коррупционное поведение.

Широкие возможности увеличения своего дохода обусловливают увеличение числа чиновников в сфере общественного управления. При этом темпы прироста чиновников с 2000 по 2009 г. оказались больше, чем прирост чиновников за период с 1995 по 2000 г. [11, с. 87], что позволяет обозначить десятилетие роста их чис-

Ответы населения на вопрос: «Приходилось ли Вам давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем?»*

* Источник: Коррупция: неизбежное зло? URL: (дата обращения: 08.04.2010).

В России в результате бюрократизации экономики чиновник, в итоге, становится главной политической фигурой, которая определяет экономические интересы бизнеса и способствует их реализации или торможению, берет на себя функцию определения политической стратегии развития страны [1]. Существование властной вертикали, а по сути дела, строгая иерархия в принятии решений и ответственность только перед вышестоящим уровнем руководства, характеризует сложившуюся управленческую структуру в России. В итоге, согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который проводится один раз в 2 года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией пока находится в нижней части рейтинга [27].

Показатель коррупции как отражение ориентации бюрократов на извлечение бюрократической ренты, косвенно характеризующий степень бюрократизации экономики, также растет из года в год. Об этом свидетельствуют исследования, проводимые Всемирной организацией по борьбе с коррупцией – Transparency International. Если в 2000 г. Россия находилась на 82 месте, то через 10 лет она опустилась на 72 пункта и стала занимать 154 место из 178 стран мира [29]. Несмотря на предприни- маемые меры по снижению уровня коррупции в России, наблюдается так называемая «коррупционная стабильность», корни проблемы которой в значительной степени лежат в плоскости «коррупциогенности» многих законодательных требований и ведомственных норм. До тех пор, пока нормативные акты будут содержать фразы типа «...и иные документы, по требованию регулирующего (лицензирующего) органа», «наказывается штрафом от... до...», «регулирующий орган имеет право...», «решение может содержать...» и т. д. и т. п., ужесточение наказания за взяточничество будет являться борьбой с последствиями, а не с причинами. Федеральная антимонопольная служба представила данные о том, что чиновники государственных органов являются основными нарушителями законодательства о защите конкуренции – 52,8 % нарушений в 2007 г. совершены государственными органами, причем 22 % нарушений совершены повторно, то есть после предупреждений [24].

Итак, распространение модели бюрократического поведения за пределы собственно управленческой сферы приводит к бюрократизации общественных отношений. Бюрократизация может играть в обществе как положительную роль (контролируемость, предсказуемость), так и отрицательную (затруднение коммуникации, утрата гибкости и производительности). Бюрократизм в негативном аспекте трактуют как прогрессирующее ограничение свободы индивида, тенденцию к замене частной инициативы регулированием [2, с. 23]. Л. фон Мизес отмечал, что «характерной чертой современной политики является тенденция к замене свободного предпринимательства государственным контролем» [13, с. 11]. И далее: «...бюрократы вольны по своему собственному усмотрению решать вопросы, имеющие первостепенную важность для жизни частных граждан... должностные лица являются уже не слугами граждан, а своевольными господами и тиранами. Но в этом виновата не бюрократия. Это результат новой системы правления, которая ограничивает свободу индивида самостоятельно вести свои дела и возлагает все больше и больше обязанностей на государство... стремятся к полному государственному контролю над бизнесом» [там же, с. 15].

Другими словами, бюрократизация как негативное явление означает проникновение государственных принципов управления в сферу частной инициативы, что приводит к развитию тоталитаризма. «Тоталитаризм – это подчинение всех сторон жизни, труда и досуга каждого индивида приказаниям тех, кто находится у власти» [13, с. 20]. Формализация отношений и снижение инициативности в среде бюрократии начинают распространяться на сообщество индивидов, а те хозяйственные субъекты, которые проявляют инициативу, подвергаются наказаниям, так как нарушают сложившийся, устоявшийся порядок вещей. Л. фон Мизес отмечает, что бюрократизм «заставляет индивида отказываться от любой деятельности, которую не одобряет государство» [там же, с. 21]. Происходит еще большее углубление информационной асимметрии, так как предприниматель, стремясь внедрить новшество, идет на сознательное нарушение бюрократических правил и тем самым утаивает информацию о происходящих в сфере бизнеса изменениях.

Бюрократизация способствует и деградации экономических отношений, способствует расширению сферы теневой экономики. Из-за того, что бюрократические учреждения обладали возможностями причинить серьезный ущерб любой фирме, для минимизации таких убытков управляющие должны были поддерживать хорошие отношения с теми, кто находился у власти [там же, с. 59]. Л. фон Мизес с горечью писал, что «государство обладает неограниченными возможностями разорить любое предприятие или одарить его привилегиями. В такой среде предприниматель вынужден прибегать к двум средствам: дипломатии и подкупу» [там же, с. 61]. Так начинала формироваться система патрон-клиент-ских отношений, предполагающая поддержку тех предпринимателей, которые соглашались платить установленную цену за бюрократические услуги. Распространение бюрократизации приводит к расширению границ бюрократического рынка, через который происходит получение государственных контрактов, уплата налогов, выделение субсидий, отсрочка по налогам, включение в целевые программы, тендеры по размещению госзаказов и др. В социальном аспекте бюрократизация способствует снижению трудовой мотивации, отказу от новаций в пользу рутинизации, пере- распределению риска на неперсонифицирован-ных «создателей» правил и др.

Бюрократизация экономических отношений в России характеризуется формированием конформизма, или личной преданности, как специфического типа поведения управленца; снижением уровня самостоятельности в принятии решений и передача их по иерархической цепочке как «вверх», так и «вниз»; сосредоточением функций принятия окончательного решения на вершине иерархии; дублированием функций принятия решения или же их необоснованное дробление между большим количеством чиновников.

Таким образом, бюрократизация экономики и сохраняющаяся коррупционность тормозят развитие конкурентоспособной экономики в России, а ее реформирование предполагает необходимость определения того, какую модель государства реализует российское правительство. Опыт развитых стран свидетельствует, что наибольших успехов достигают субъекты в рамках гражданского общества, ключевыми характеристиками которого являются: несколько центров сосредоточения социальной власти; независимость этих центров друг от друга; гражданская ответственность; свобода принятия решений; тесная связь индивидуальных и общественных потребностей; высокая степень участия граждан в реализации общественных интересов; значительный уровень доверия и терпимости в обществе; уменьшение масштабов оппортунистических действий; стремление граждан к решению совместных проблем в результате коллективных действий; высокая степень социальной ответственности [16]. В гражданском обществе превалирует субсидиарная модель государства, в которой оно взаимодействует с бизнесом и некоммерческими общественными организациями. Государство в рамках субсидиарной модели не занимается тем, что люди могут сделать своими силами, самостоятельно. Власть, построенная по субсидиарному принципу, выполняет либо те функции, которые кроме нее никто не может выполнить, либо функции, которые никто не хочет выполнять, а потребность в них существует. Поэтому движение социума к такому типу общества позволяет рассчитывать на снижение и бюрократизации, и коррумпированности российской жизни.