Институт общественной экспертизы в практиках публично-властного взаимодействия: историографический обзор отечественной литературы

Феномен общественного участия и его роль в развертывании политического процесса в современной России являются предметом многочисленных исследований, начальный период которых рассмотрен довольно подробно в статье М. Р. Холмской «Политическое участие как объект исследования (Обзор отечественной литературы)» [39]. На современном этапе исследовательский интерес вызывает рассмотрение общественного участия в контексте реформирования системы государственного управления в Российской Федерации и внедрения общественного контроля. Подробный анализ нормативной базы общественного контроля представлен авторами статьи в монографии «Общественное участие в государственно-публичном управлении Республики Карелия» [15].

Из форм общественного контроля в отечественной политической теории существенное значение уделяется определению предметного поля и развитию практик общественной экспертизы. В связи с этим актуализируется задача обобщения существующего опыта организации общественной экспертной и аналитической деятельности: определения ее потенциальных воз

можностей и проблем, блокирующих развитие этой формы общественного контроля.

Принято считать, что понятие «общественная экспертиза» в современной его интерпретации впервые было озвучено в Послании Президента РФ Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию в 1998 году [1]. В дальнейшем понятие было инкорпорировано в политические тексты, сам феномен стал объектом научной рефлексии. Спектр научных дисциплин, обращающихся к его изучению, достаточно обширен [40]. Социальной философией значимость экспертного знания в современных практиках управления связывается с задачей творческого конструирования «сценариев развития множественно детерминированных процессов и событий». Задача экспертной деятельности видится ориентированной не только и не столько на «точную оценку воздействия тех или иных факторов и их возможных взаимодействий между собой, но и понимание того, какие вообще факторы требуют учета» [18: 48], [33].

Философская интерпретация роли экспертного знания базируется на ценностном понимании интеллектуальной деятельности в современном мире [35], [36], ее возможностей в обеспечении развития человеческого потенциала [41], [43: 313– 344]. Экспертная деятельность рассматривается «в качестве весьма перспективного инструментария для ослабления тех напряжений, которые возникают в ходе глубоких трансформаций существующих и зарождения совершенно новых социальных институтов» [42: 135]. Вместе с тем предметом философского анализа экспертной деятельности выступает и оценка способов включения экспертных сообществ в сферу управленческой и публичной деятельности. В этом случае авторы сосредотачиваются на исследовании отдельных направлений экспертного сопровождения принимаемых политических решений. Так, например, в исследовании А. В. Еленского экспертиза определяется в качестве необходимого элемента управления, при этом в первую очередь формулируется сущность политической экспертизы. Основная мысль, к которой приходит автор, сводится к тому, что при всех объективных ограничениях «политическая экспертиза в настоящее время плотно инкорпорирована в систему политических институтов и демонстрирует тенденцию к постепенному укреплению своих позиций и своей роли в политическом управленческом процессе» [11: 59]. Достаточно значимым для определения теоретических оснований и векторов междисциплинарных исследований экспертной деятельности является, с нашей точки зрения, следующее утверждение автора: «…именно в переходные периоды, связанные с деформациями национально-государственной парадигмы, роль политической экспертизы может возрастать, и она становится активной составляющей формируемой системы национальных политических ориентиров. При этом на первый план выходят идеолого-концептуальные разработки (предметная область теоретико-фундаментального политического анализа), которые в иное время выполняют несколько другую функцию в политической экспертизе, уступая центральное место практически-прикладным исследованиям» [11: 68]. В таких ситуациях целью вовлечения аналитиков и экспертов в процессы публично-властного управления может выступать, согласно определению А. А. Дегтярева, выработка «общих принципов и специальных методов моделирования, диагностики, прогнозирования проблемно-политических ситуаций и формулирование практических рекомендаций при подготовке, принятии и реализации публичных решений» [8: 158].

Парадигмальными основаниями задач, выдвигаемых и решаемых экспертно-аналитическими сообществами на разных фазах политикоуправленческого цикла, чаще всего выступают ценностный, неоинституциональный и процессуальный подходы [6], [9]. Теоретическое конструирование, учитывающее целевые установки, заданные политической повесткой дня, и апелли- рующее к имеющемуся практическому опыту, делает возможным сведение ценностных, институциональных, функциональных, процессуальных и сетевых параметров экспертной деятельности в целостную модель общественной экспертизы. Ее динамические характеристики могут быть верифицированы и в контексте определения функций общественного участия и контроля в обеспечении эффективности государственного управления, присущих различным моделям государственного управления: бюрократической, нового государственного управления, открытого правительства. Среди отечественных авторов, обращающихся к этой проблематике, можно отметить О. Ф. Шаброва [41], Л. М. Сморгунова [31], Е. Г. Морозову [21]. В работах этих исследователей с применением методов диахронного и синхронного сравнительного анализа, с опорой на зарубежный и отечественный опыт показывается изменение роли общественного контроля в процессах административных преобразований и утверждающихся практиках открытого государственного управления в Российской Федерации.

Общественная экспертиза как элемент практической реализации открытости власти стала объектом научной рефлексии как в политологических, так и правоведческих исследованиях. Осмысление этого феномена в политологических исследованиях осуществляется, в частности, в дискурсе делиберативной и мониторинговой демократии. Среди исследователей, которые активно транслируют положения этих концептов в проблемное поле российских исследований, в первую очередь можно отметить серию статей А. В. Зайцева [12], [13] и исследования А. Н. Линде [19]. В частности, в одной из статей А. В. Зайцева утверждается: «Посредством диалогического дискурса общество и отдельные граждане включаются в дискурсивный процесс делибе-ративной выработки и принятия решений. Публичный характер политики предполагает, что политические решения и программы… подлежат общественному контролю на каждом из этапов их реализации» [13: 1470].

Характеризуя возможности реализации принципов мониторинговой демократии, в качестве ее особенностей С. П. Перегудов отмечает способность «вбирать в себя постоянно меняющиеся формы и методы взаимодействия общества и власти, которые обнаруживаются на различных ее уровнях и пространствах. Выражаясь конкретнее, она существенно обогащает тот арсенал средств, которыми располагает общество для мониторинга власти, причем делая это на всех основных жизненно важных направлениях активности социумов. Одновременно она стимулирует или вынуждает власти самых различных уровней и компетенции вступать в диалог с обществом и его акторами, функционирующими на тех же уровнях» [23: 66].

В рамках правоведения сущность общественной экспертизы разрабатывается при раскрытии смысла понятия «открытость и прозрачность власти». Профессор НИУ ВШЭ А. В. Нестеров определяет открытость органов власти как «юридическое свойство, характеризующее реорди-национное взаимодействие с субъектами гражданского общества, в частности юридическую и фактическую возможность правового воздействия этих субъектов на политические, законодательные и/или административные решения таких органов» [22: 4–5]. Рассматривая проблемы, связанные с вовлеченностью гражданского общества в процессы принятия управленческих решений, автор выделяет три вида реординационного взаимодействия субъектов гражданского общества: взаимодействия, организованного органами власти; самостоятельной деятельности независимых институтов; неинституализированного взаимодействия отдельных инициативных групп граждан. Достаточно оригинальной при этом является авторская оценка понятий «вовлечение в управление государством» и «общественный контроль», которые А. В. Нестеров определяет как метафоры. Определяя роль общественного участия, он говорит о реординационном воздействии субъектов гражданского общества на властные структуры.

Анализ содержания понятия общественной экспертизы как правовой категории предложен в работах П. А. Кабанова в контексте изучения феномена антикоррупционной экспертизы [17]. При этом автор показывает специфику официальной дефиниции понятия, данного федеральным законодателем, и тех особенностей организации экспертной деятельности, которые следуют из этого определения, анализирует основные инструменты ее осуществления. Специфика регионального законодательства П. А. Кабанову видится в том, что в качестве предназначения общественной экспертизы региональные законы в основном фиксируют задачи повышения качества законодательных и иных правовых актов и согласование интересов социальных групп [17: 1170, 1173].

Обращаясь к правовой природе института общественной экспертизы, Ю. С. Половникова [24] сравнивает общественную экспертизу с другими формами общественного контроля, выделяет ее специфические черты и функции, рассматривает в качестве наиболее эффективной формы взаимодействия властных и общественных структур. Вместе с тем она утверждает, что «в настоящее время общественность России лишена функций контроля над государством в связи с тем, что вмешательство в деятельность органов государственной и муниципальной власти строго лимитировано и предполагает лишь внешнее наблюдение, а выявленные недостатки и разработанные предложения могут быть восприняты лишь в качестве рекомендаций» [24: 113–114]. В связи с этим автор предлагает различение понятий «общественный контроль» и «общественный надзор», в основе этого различения – признание различных результатов реализации полномочий: «для контрольных – окончательность и обязательность указаний, а для надзорных – лишь предварительность и рекомендательный характер» [24: 113].

Определенный скептицизм правоведов и их стремление избежать расширительной интерпретации общественной экспертизы как инструмента демократизации государственного управления проявляют себя и в ряде политологических исследований. Так, например, в статье О. В. Милаевой и А. Е. Сиушкина «“Открытое правительство”: способ демократизации информационно-коммуникационного пространства?» авторы определяют проблемные зоны реализации модели открытого государственного управления. С их точки зрения, внедряемые инструменты гражданского контроля ориентируют общество на артикуляцию проблем, но процедуры выработки управленческого решения остаются для них закрытыми, при этом не предусмотрены юридические гарантии исполнения общественных инициатив. Еще одна проблема связана с тем, что реализация «открытого правительства» предусматривается как властное веление, как «реформирование сверху». Это, с точки зрения исследователей, ограничивает реординационные связи между гражданами и властью. Слабая регламентация процедуры взаимодействия с общественными институтами и частными инициативами может быть связана с попытками придать общественной экспертизе заказной характер, использовать как средство манипуляции общественным сознанием [20].

Преодоление этих рисков лежит в плоскости тех требований, которые еще в середине 1990-х годов сформулировал Ю. В. Сидельников, который настаивал на необходимости подведения под экспертную деятельность строгой научной базы [30]. Современные подходы к организации экспертно-аналитической деятельности, сопровождающей процессы принятия управленческих решений, представляют собой методологически обоснованные и методически определенные проекты, базирующиеся на достижениях не только гуманитарных, но и точных дисциплин. В отечественной науке эта традиция складывается в связи с разработкой теории управления большими системами с применением методов прикладной математики, системного анализа и теории измерений [28], [29]. Способы трансляции этих идей, разрабатываемых в рамках теории управления большими системами, в область государственной экспертизы, в сферу экспертного анализа общественных проблем предлагаются, например, в работах А. Н. Райкова [25], [26].

Математические и логические модели организации экспертной деятельности, ориентированные на обеспечение ее достоверного и качественного результата, находят применение во многих сферах управленческой деятельности [2], [10]. Они являются основанием для определения критериев деятельности экспертов по оценке качества принимаемых управленческих решений, а также их регулирующего воздействия на социум.

В отечественной историографии по проблематике общественной экспертизы выделяется пласт научной литературы, посвященной анализу роли и функций отдельных акторов, участвующих в производстве экспертного знания при принятии публичных решений. Среди этих акторов ведущее место занимают представители экспертных и аналитических сообществ, что нашло отражение в исследовательском поле.

Из исследований прежде всего следует отметить ряд работ, появившихся при участии общественной организации – Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» во главе с профессором А. Ю. Сунгуро-вым. В одной из ранних публикаций этого коллектива был использован англоязычный термин «фабрика мысли» и впервые в России введено в научный оборот понятие «центров публичной политики» как определенного подкласса «фабрики мысли» [37]. Таким образом, происходило конституирование терминологии по обозначению особой автономной формы организации работы экспертных сообществ. В работах А. Ю. Сунгу-рова, М. Б. Горного, А. А. Балаяна, В. Л. Римского и др. собран обширный фактологический материал по осмыслению зарубежного опыта развития «фабрик мысли», анализу развития и деятельности крупнейших российских «фабрик мысли» и других форм организации и самоорганизации экспертного сообщества [4], [27], [34], [38]. В ежегодном альманахе «Публичная политика», издаваемом центром «Стратегия» с 2004 года, значимое место отводится «фабрикам мысли» разного вида.

Использование субъектно-институционального подхода, применяемого в качестве методики кафедрой публичной политики НИУ ВШЭ под руководством Н. Ю. Беляевой, реализовалось в оформлении еще одного направления в исследованиях акторов общественной экспертизы. Коллектив кафедры подготовил учебное пособие, ряд изданий обзорного характера и научных статей, посвященных развитию аналитических центров (так называют обсуждаемые структуры Н. Ю. Беляева, Д. Г. Зайцев и их соавторы) в ряде регионов России [3], [5], [7], [32].

Таким образом, можно констатировать оформление в Российской Федерации нескольких исследовательских коллективов, последовательно занимающихся изучением различных форматов организации экспертно-аналитических сообществ. Большинство авторов являются представителями тех организаций, которые можно классифицировать как «фабрики мысли» в том или ином варианте. Однако в последнее время стал заметным появляющийся интерес академического сообщества к развитию подобных институтов. Теме «Социальные и политические функции академических и экспертных сообществ» был посвящен номер журнала «Политическая наука», в котором авторы представили статью о развитии экспертного сообщества в Республике Карелия [16] (см. также [14]).

Рассмотренные в данном обзоре отечественные монографические публикации и научная периодика позволяют сделать вывод, что при всех существующих ограничениях общественная экспертиза рассматривается как эффективное средство наращивания качества управленческих практик и как действенный инструмент артикуляции и лоббирования общественного интереса. Практическая значимость данных исследований связывается с тем, что научное видение и обоснование экспертной деятельности на основе комплексного подхода к пониманию общественной экспертизы могут способствовать оптимизации имеющегося потенциала общественного контроля в процессах моделирования современной системы политической коммуникации между властью и обществом.